对提高基层公安交通民警执法能力的思考——以云南省为例

刘 进

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

党的十九大报告中明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时期，改革发展面临着新形势新任务新挑战。人民群众对物质文化生活提出了更高要求，也在民主、法治、公平、正义等方面提出了更高的要求，社会矛盾和纠纷从不同渠道、以不同方式反映到公安民警执法工作中， 使公安执法工作面临着严峻的挑战。面对新的要求，必须坚持“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”十六字总要求，大力推进公安队伍正规化专业化职业化建设，严格规范公正文明执法，切实提升公安队伍依法履职水平。笔者结合对云南省4个州市公安基层调研及600名基层交通民警执法培训情况分析，提出民警执法存在问题分析和对策建议。

一、当前基层公安交警执法中存在的主要问题

(一)对执法主体职责认识不清

《公安机关执法细则》规定：警务辅助人员必须在在编民警的带领下开展各项工作，在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由在编民警完成，协警仅起辅助作用。公安执法行为要求执法必须有法律授权，依据法定程序规定进行执法活动。由此，协警是专业群防群治队伍不具有执法权，是辅助公安民警工作的警力。由于云南公安基层警力不足，工作任务繁重，部分县市级公安机关民警编制仍然有空缺现象，在执法活动中，无民警在场情况下协警制作笔录、处置交通违法等，由协警代为行使执法工作的情况时有发生。有的基层乡镇派出所对交通、治安、消防等警力和职能合并为一，警种混用，但对职能职责及执法权限划分不清，特别是在搬迁拆迁、重大事件处置等活动中有超越权限处罚现象。同时，执法行为简单粗暴、执法方式缺乏合法性合理性的现象不同程度存在，而损害当事人权益。

(二)少数民警证据意识不够强

执法活动要求公平公正，要讲证据、讲法理。少数民警存在靠经验、靠感觉执法办案的情况，缺乏取证的程序意识、证据链意识，仍然有轻证据、轻查证，按照自己的主观推断执法处置，忽视证据指向与案件真实情况之间的联系，导致证据收集整理不充分不完备，使执法案件证据存在瑕疵和缺陷。

(三)个别民警执法担当精神不强

目前，在公安交通执法工作中有个别民警执法存在慢作为、怕作为的现象，没有按照法律法规履行执法义务或不能正确履行执法行为。部分地区交警对老年代步车上路行驶管理不到位，特别是对一些乡村道路上的无证驾驶摩托车、车辆无号牌行驶证、超龄驾驶、未成年人驾驶机动车、超员超载、穿拖鞋驾车、光脚驾车等交通违法行为执法管理不严格不到位。

(四)有个别民警执法程序不规范

按照执法程序要求，民警在执法过程中要严格遵循法定程序执法，而部分民警在执法中往往落实不严格，造成有失公正的嫌疑，特别是履行对交通案件的责任人和相关人员知情权、参与权、救济权等处理不当，不履行告知程序、不听取当事人陈述与申辩、不按时送达等现象时有发生，重结果、轻过程情况依然存在。特别是个别民警行使自由裁量权时受到各个方面因素影响仍然有偏离公正执法的要求。

二、执法过程中存在问题分析

(一)理想信念有所淡化

部分民警和协警的学习教育培训不全面深入，法治理念、执法思想认识不高，少数人缺乏理想信念，距离“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求有差距。少数民警存在“不做事、不犯错”，以及多一事不如少一事的思想，责任担当意识不强。“冷、硬、横、推”现象仍然时有发生，严格执法、为民服务的主动性不强，不能正确认识和对待执法权，而导致执法行为发生偏差。

(二)执法带有经验性习惯性

部分民警多年来积累了较为丰富的工作经验，在头脑中形成固定的思维定式，按照自己的经验执法办案，而会束缚人的思维，缺乏针对性和创新性，这与新时代执法工作新形势新要求有较大差距。有的民警习惯有罪推定下的证据查找而忽略了链接证据，习惯于将案件与之前办理过的表面相似案件归为同一类，按照经验办案，依赖固有路径，没有遵循新的规范标准，有些检查站、查缉点会按照车流、人流一般规律进行执法检查，而没有全面进行执法检查等。同时不能正确对待和处理严格执法与服务群众的关系，有个别公安交通管理部门在村镇道路交通执法中，善意体谅群众而对炎热气候下驾驶摩托车不戴头盔、穿拖鞋驾驶、超载等违法情况执法不严等。

(三)部分民警执法综合素质不够高

由于公安基层部门工作任务繁重，难以解决好工学矛盾问题，对新出台的法律法规学习应用不够，存在一知半解， 对法律条款理解不深，把握不准， 对相关政策和执法规范要求掌握不够，不能够严格按照法律规定来进行执法，执法水平参差不齐。同时，也存在少数民警法律法规知识不够，业务能力不强，在执法活动中不能正确区别此行为与彼行为、此罪与彼罪等界限，对执法流程不严格， 搜集证据不全面，询问笔录粗糙不规范的问题，这往往会成为激化矛盾、导致纠纷升级的重要因素。

(四)执法监督不全面

一方面是公安机关内部监督，虽然有较为健全的监督部门及纠错制度机制，但监督主要体现在事后监督问责，对执法活动的事前、事中监督不严格，监督力度不大，监督手段单一，监督不够全面深入。另一方面是社会监督，主要包括媒体舆论监督和群众监督。有些案件是由媒体舆论监督和群众监督先于公安机关内部监督，对执法处理结果的反问而倒逼对案件的执法监督，反映出有的基层公安机关办案不够规范、未做到执法行为全程合法规范。

三、对提升民警综合执法水平途径建议

(一)坚持加强民警法治教育培训

要全面加强对基层民警的法律法规教育培训，使教育培训常态化，采取岗位培训、以会代训，集中培训等形式加大对民警法律法规教育培训的密度和力度。要针对各部门、各警种的实际需要和执法中存在的问题，定期组织民警开展有针对性的各类法律法规知识培训，把民警原有的碎片化知识系统化、规范化，使执法办案民警能够理解掌握、熟悉应用，确保在执法过程中讲法律、讲证据、讲程序、讲法理，通晓各类案件的立案标准、执法程序、执法台账的规范建立，熟练掌握办案程序以及制作各种法律文书的规范要求，切实提高民警的执法综合素质。加强树立以人民为中心的理念，所有执法活动始终坚持以人民为中心，做到服务人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

(二)增强民警依法行政的法治思维

法治思维要求以法律为标准来思考与处理执法问题，法治思维的核心是“信仰法治、遵守规则”。民警执法的自觉性，取决于其是否养成法治思维习惯，民警的执法思维决定了会采取什么样的执法行为和执法手段，直接影响到执法效果。人民警察必须以法治思维处理各种执法中的问题，才能够做到公平公正，规范执法。对此，可组织民警加强对案件分析研判、观摩(或模拟)民警出庭作证、与法院检察院办案人员定期交流等方式，紧密结合以审判为中心的诉讼制度改革，在执法实践中运用法治方法思考、分析、解决执法问题，不断加强法治思维习惯的培养。

(三)加强提高民警的执法能力

要坚持执法的合法性、程序性、规范性、合理性，做到公平公正、文明执法。一是要求目的合法、权限合法、内容合法、程序合法，执法过程、步骤、方式、时限等必须符合法定程序，要坚守没有程序公正就很难保证结果公正的观念，特别要对行使自由裁量权要做到合法、合情、合理、恰当和适度，不得违背法规的目的。二要坚持实以事实为根据原则，执法办案必须基于客观事实之上的法律事实，必须以确实充分的证据作为执法定案的依据，只有做到事实清楚、证据确凿才能经得起历史和各方面的检验，对此，要在执法全过程坚持实事求是原则。三要厘清执法权限，严守法律法规，民警在执法过程中要把握好执法权限和执法规定，树立“法无授权不可为”“法定职责必须为”的执法意识，依法履行职能职责，要严格按法律规则执法办案。四是规范执法行为，确保执法公正公平，公安机关执法规范化程度代表着政府的法治能力和水平，人民群众的利益诉求与主张都在法律的框架内进行，公平正义是和谐社会的主要内容，人民群众既是执法公正的最大受益者，也是执法不公的最大受害者，执法公正是群众所盼，是人民群众的根本利益所在，对此，规范执法行为，关键要严格执行法律规定和制度规范，公安机关要进一步加强执法工作研判，深入查找执法工作中存在的问题和不足，进一步细化执法办案流程和岗位执法标准，强化民警执法办案的过程管理，落实“一案一审”和“分级审核、审批”制度，不断加强对民警执法办案的标准化管理，提高执法的能力和办案的质量。

(四)加强对执法活动的监督

首先，加强内部执法监督制度机制建设。严格规范执法，不仅靠执法者内心的自觉，更需要完善的监督和追责制度作为保障。要严格执行党中央国务院《关于深化公安执法规范化建设的意见》要求，强化执法质量管控，加强对受立案环节的监督，全面实行公安机关刑事案件法制部门统一审核、统一出口制度，完善责任追究制度，健全执法过错纠正和责任追究工作机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。公安机关要结合工作实际建立完善执法监督制度机制，切实做好执法办案的事前、事中、事后监督，确保监督的实效。其次，充分发挥外部监督作用。要充分发挥党委、人大、政府、政协、检察院、法院、新闻媒体和社会群众的监督作用，良好的社会监督，不仅能有效提升监督效率，能进一步提升警民关系，要按照规定公开执法办案程序和范围是执法规范化建设的重要内容，也是公安机关接受外部监督的最有效形式之一。

党的十八届四中全会将“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”作为全面推进依法治国的工作布局。公安机关作为国家重要的司法行政力量，执法能力和水平的高低直接关系到政府形象和公信力，公安民警要做到严格规范公正文明执法，必须善于运用法律法规维护社会秩序，善于运用法治思维处理各种复杂问题，善于运用法治手段化解社会矛盾，为经济社会发展创造安全稳定社会环境和公平正义法治环境，让人民群众有更多获得感、幸福感、满足感和安全感。