传统与超越:国家治理语境下信访制度的价值探析

段 琼

信访制度一度争议很大，曾被视为一项可有可无的“丑陋”制度，甚至是法治之毒瘤。(1)参见吴镝鸣：《信访理论研究》，人民出版社2014年版，第4页。从“国家治理”的语境下重新审视信访制度的功能价值，可以发现信访工作是党和政府工作的重要组成部分，是中国处理和化解社会矛盾的本土性制度资源，具有不可替代的重要意义，是中国治理的重要智慧成果之一，特别是在技术驱动推进社会变革的背景下，大数据的应用与发展给信访工作创新带来了机遇，使信访制度的价值在传统认知领域之外得以进一步延伸拓展，在国家治理体系中发挥越来越重要的作用。

一、国家治理概念的提出

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。这是中国共产党首次明确提出“国家治理”的概念，对于中国的政治现代化发展和社会主义现代化事业建设来说都具有重大而深远的理论意义和现实意义。

“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。“治理”在内涵上与“统治”大不相同。“国家治理”的核心内涵包括：一是治理主体的多元化，体现为治理主体从“主导型”向“共治共享型”转变。“统治”是单一中心的，是以国家和政府为主体，其他组织均无统治权；“治理”是多中心的，强调政府、企业、社会团体和个人等多个主体共同处理公共事务，即从国家、政府单一权威主体向政府、企业、社会组织和公民个人等“多元共治共享”的结构转变。国家或者政府只是“多中心”当中的“一个中心”，这是“统治”和“治理”最根本的区别。二是治理方式的转变，体现为权力关系从“自上而下”转向“平行化”。“统治”体现的“命令——服从”的单向模式；而治理更多体现的是平行的权力关系，可以是强制性的，但更多是协商性、柔性的、指引性的。在“治理”语境下，政府的作用从控制议程转变为设定议程，政府更多地扮演“引导者”“调解者”“协调者”或“终决者”的角色，主要负责把合适的参与者集中到协商桌前磋商谈判，或者作为中间人促成对公共问题的共识达成解决方案。三是治理范围的延展。“统治”所及的范围以政府权力所及领域为边界，其权威来源主要是国法，具有强制性；“治理”所及的范围要更加宽广，以“公共领域”为边界，其权威来源不仅仅包括具有强制性的国家法律，还来自各种非国家强制的公约、章程、守则和约定。 治理主体、治理方式、治理范围的转变最终将体现为治理效果上的协同性，即达成公共利益的“协同效应”，能够最广泛地调动各方主体的积极性，最大范围地调动各种社会资源，最大程度地灵活运用各种现代化治理手段，从而最大限度地实现公共利益的系统效果，即实质意义上的“善治”“良治”。

改革开放以来，中国共产党人逐步明确，国家治理的总体战略是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。中国共产党自十六大以来，在党的文献中持续表达的“党领导人民有效治理国家”，即是国家治理战略和根本要求在国家治理意义上的典型体现和凝炼表达。(2)参见王浦劬：“国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析”，载《社会学评论》2014年第2卷第3期，第13页。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”更是国家治理理论的标志性成果，是中国共产党认识现代化的最新成果。“国家治理现代化”是“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”的有机整体。“国家治理体系现代化”是国家治理在制度体系、体制机制和组织系统结构层面的现代化；“国家治理能力现代化”是国家治理者科学、民主、依法、有效地治国理政的综合素质能力，是国家治理在方式方法层面的现代化，是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求，也是对现阶段国家治理所面临的各种严峻现实挑战的主动回应。

二、信访制度之于国家治理体系的价值意涵

党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是中国共产党人破解“什么是现代化、如何实现现代化”历史课题的重大理论创新和实践突破。何为国家治理体系及其现代化，习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”(3)习近平：“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”，载《求是》2014年第1期，第1页。总书记对国家治理体系及其现代化作出的深刻阐释，为我们研究信访制度在国家治理体系及治理能力现代化中的地位作用指明了方向，提供了根本遵循。可以清晰地看到，信访作为中国共产党依宪执政制度架构中的一项重要制度，是国家治理体系的重要组成部分，有其独特的地位和重要价值。

(一) 信访制度是国家治理体系中的法定制度

我国宪法虽然没有出现信访二字，但《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”从该条中可以概括和引申出“信访”的含义。从建国开始，信访制度就一直是国家层面的制度安排。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。(4)参见童之伟：“信访体制在中国宪法框架中的合理定位”，载《现代法学》2011年第1期，第5页。1963年9月，中共中央、国务院又联合发出了《关于加强人民来信来访工作的通知》。(5)参见童之伟：“信访体制在中国宪法框架中的合理定位”，载《现代法学》2011年第1期，第6页。1982年4月，中共中央就下发了《党政机关信访工作暂行条例》，意欲将信访工作纳入规范化轨道。(6)参见童之伟：“信访体制在中国宪法框架中的合理定位”，载《现代法学》2011年第1期，第9页。1995年，国务院颁布了第一部《信访条例》，并于2005年1月进行过一次修订。目前，信访立法已经写入第十三届全国人大常委会五年立法规划中。可见，我国宪法架构下的信访制度，一直以来就是国家层面的制度设计，在国家治理体系和治理能力现代化中也已经也必将占据着不可替代的重要地位。

(二)信访制度是国家治理体系多元化的重要内容

国家治理现代化是一个从单一、封闭、落后走向多元、开放与进步的过程。国家治理的多元化，首先是治理主体的多元化，体现为从国家单方面的全能型纵向管控，转变为在党委领导下国家、社会、公民互动的多元平行式的治理结构性变化；其次是治理客体的多元化，治理内容涉及政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设等多元领域；(7)参见吴镝鸣：《信访理论研究》，人民出版社2014年版，第11页。再次是治理方式的多元化，包括德治、法治、信息化等方式，具体体现为宗教伦理、习俗惯例、法律制度、信息媒体等载体；最后是治理目标的多元化，包括秩序、活力、民主、公正、法治、效率、协调等。(8)参见俞可平：“衡量国家治理体系和治理能力现代化”，载《光明日报》2013年11月15日第02版。信访制度是以《宪法》第二条“一切权力属于人民”为政治学理论原点，治理主体上人民参与、客体上全面介入、方式上综合运用、目标上侧重公平的宪法架构下的治理制度，是人民当家作主，人民参与国家管理的国家政体的重要内容，是国家治理体系多元化中的重要体现。

(三) 信访制度是国家治理体系协同化的重要方面

国家治理体系和治理能力的现代化要求治理体系的各单元协同配套、交互影响、综合作用。这种协同化特征既要求治理主体之间的平行性互动、治理客体之间的关联性共生、治理方式上的兼容性运用、治理效果上正和性效应，也要求治理主体、客体、方式之间跨界的交叉性影响、相互的叠加性组合，从而形成错综复杂、灵活多变、相互着力的国家治理大格局。信访是一种自下而上的负反馈机制，是国家治理体系中必不可少的一种社会治理机制。这种自下而上的负面信息沟通机制，对促进各种治理主体之间信息资源共享、治理客体之间关联性共生、治理方式上的交叉影响都能够产生积极影响，从而增强国家治理体系结构的科学性、有效性、包容性，因而是促进国家治理体系协调化的重要方面。

(四) 信访制度是国家治理体系中国性的集中体现

信访是极具中国特色的古老的政治制度。它的制度基础和历史发展至少在四个方面都可以找到渊源：一是古代信访制度。信访制度的雏形可以追溯到原始社会末期的尧舜时代，最早的中央政权的信访机构设立于唐代,唐代在中书省设立了匦使院。匦是一种铜铸的大匣子，相当于一只巨大的信箱，四面均开有可进不可出的投书口。宋代中央政府分设两级信访机构──鼓院和检院。鼓院是初级信访部门,检院为高一级信访部门。到了封建社会晚期，朝廷和各级官府仍都设有信访机构。二是经马克思恩格斯总结巴黎公社实践，由列宁提出的“人民监督理论”。人民监督理论与资本主义国家“分权制衡”、“司法审查”的法理基础有着本质区别。人民监督制度设计以公有制为基础，目的在于“防止人民的公仆变成骑在人民头上的主人”(9)列宁：《列宁论苏维埃国家机关工作》，人民出版社1957年版，第93页。，信访作为人民监督的重要渠道，是实现人民当家作主目标的重要途径。三是我国宪法的理论逻辑和国家政体的总体安排。我国宪法的出发点是“为人民服务”，党领导“人民当家作主”的政治制度设计必然要求坚持人民监督。信访制度建构了自下而上的人民监督机制，与党内监督、人大监督、司法监督等互相呼应，相互配合形成我国特有自洽的监督体系。四是中国共产党的群众路线和“人民内部矛盾”理论与实践。群众优势向来是中国共产党的最大优势，信访工作是党和政府化解群众矛盾的重要工作平台，是宣传政策、汇聚民心，推动各方力量协力解决群众诉求，连接和服务群众的重要桥梁和纽带。

三、国家治理语境下信访制度价值的丰富与拓展

从传统认知上看，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。(10)信访条例第2条：“本办法所称信访，是指公民、法人和其他非法人组织采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向司法行政机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由司法行政机关处理的活动。”对于信访制度的功能作用，学界存在不同的论述。李宏勃博士从国家政治体制整体运行的视角分析，认为信访的主要功能包括政治参与、信息传达、权力监督、纠纷解决和社会安全阀的功能。冯世政教授在国家—社会二元分析框架下指出，信访制度的功能在国家和社会层面存在区别，国家层面体现为社会动员功能和矛盾化解功能，社会层面体现为政治参与功能和利益表达功能。可见，源于不同的研究视角，对信访制度功能界定存在差别。但是，信访的两项基本职能在认识和理解上并无太大分歧，一是信访制度是有效的社会矛盾纠纷的解决制度。二是信访制度发挥着权力监督作用。

随着技术的进步，网上信访改变了信访工作的方式和工作模式，推动传统信访制度发生根本性变革。信访“横向到边，纵向到底”的工作结构和信息网络，使得其成为从中央到地方各个层级、各个行业信息的汇聚之地。这种全方位信息的集大成优势是其他政府部门和一般智库所不具备的，也为信访功能的延展和拓展提供了条件和基础。

(一) 负面信息反馈机制

现代国家治理过程中，掌握真实而充分的信息对政府决策至关重要。一般而言，政府决策拥有两大信息来源：一是体制内官方信息渠道,如汇报与统计。二是体制外市民社会的反馈，如自媒体与自治社团的反馈。目前，中国政府的两大信息来源都存在障碍，体制内的官方信息存在“报喜不报忧”的失真问题，体制外的社会领域还不够成熟，各种媒体、社团反馈信息的能力有限。(11)参见张宗林：“信访改革的三个方向”，http://www.gjxfj.gov.cn/2015-10/14/c_134712382.htm，最后访问时间：2015年12月5日。在此背景下，信访的信息传达功能显得弥足珍贵，通过信访渠道，公民可以向国家反映社会问题和政治问题，对国家法律政策提出批评和建议，公民反映的内容可以是对社会现象的评析和对策，可以是对国家机构及其官员的批评、投诉和控告，也可以是对私人困难提出求助请求等。基于信访制度这一作用的存在，可以反映出当下社会中急需调整的社会利益和社会矛盾重点所在以及社会弱势群体的利益诉求，也使其能够成为整个社会治理制度中了解社情民意的前沿窗口。通过大数据技术对信息的汇集和处理，透过信访这个窗口可以管中窥豹推知社会治理的全貌，使政府各部门及时地解社会动态，发现公共政策制定、执行和协调过程中存在的问题和不足，客观上起到了检验公共治理成果、反馈公共治理不足的功能。

(二)社会危机预警机制

民众不满情绪是一种以抵制对抗为主的逆向社会情绪,公众不满情绪的滋生蔓延是社会资本流失的重要标志，它与社会矛盾相互影响、相互作用，增加了社会冲突爆发的可能性对社会稳定形成现实危害,威胁执政党的执政地位。“纵向到底、横向到边的”的信访工作网络系统，加之信访人身份不受限制，往往是来自各行各业的公民，信访工作的触角延伸到了社会生活的各个领域。(12)参见王浦劬、龚宏龄：“行政信访影响公共政策的作用机制分析”，载《中国行政管理》2012年第7期，第12页。信访反映的问题往往来自社会底层的弱势群体，往往集中在社会保险及劳动保障、就业、司法公正等重点领域和农民工、老年人、未成年人等特殊群体利益保护，从信访主体和信访内容可看出信访制度搜集的信息主要反馈的是广大普通民众阶层的心理状况，他们反映的社会问题以及由此涵射出的社会心理特征正是转型中国未来的社会心态走向预测的素材库。通过对信访人所反映的、信访事项所蕴含的民情民意和社会形式发展变化等方面的信息进行收集、整理和分析，对潜在矛盾和不满情绪进行监测分析，进而准确把握住社会现实情况与动态变化，把握普通民众的社会心态的走向，尤其是社会负面心态，预期社会心态的走向，从而实现对社会危机的预警作用，有利于从源头上采取积极措施，消解不理性的隐性不满情绪，防范和化解社会矛盾。

(三) 决策优化辅助机制

国家治理体系应当包含失误的补救机制。在高速发展进程中，实际上会导致决策环境快速变化，直接导致预见难度加大，会使预见失误率提高，预见稳定的制度安排就显得尤为重要。对于政府而言，政府的政策也需要依据预见，而在高速发展中，相对稳定的预见是有困难的，但许多时候，政府在信息不完整、没有明确预见的情况下，就要制定政策，此时的政策又是市场和社会进行决策的基本参照。由于失误的结果具有滞后性，并且在紧随高速发展之后的低速发展期，预见失灵与社会失衡会叠加在一起，社会矛盾会更突出。因此，国家治理体系有必要提供预见失误的补救机制和制度安排。在此背景下，信访制度显得更加弥足珍贵。在信访系统接收到的信访信息中存在大量有关公共决策施行的反馈信息，这些信息中既有反映决策自身或决策施行过程中问题的信息，也有反映决策实施良好效果的信息，即形成了完整对公共决策施行的跟踪反馈循环。公共决策的跟踪反馈评估是整个决策过程中的关键一环，决定着决策的最终成败。然而，决策的跟踪反馈评估确是当下我国公共决策过程中最薄弱的环节。通过信访系统收集的信访信息形成对相应公共决策的跟踪反馈循环，弥补了我国公共决策过程的缺失。同时，信访系统通过对反馈信息的深入分析、综合研判，形成对公共决策的评价系统，总结归纳矛盾问题发生的规律和发展的趋势，剖析矛盾问题背后的本质，为相应分析和解决实际问题提供可供选择的具体决策方案，促进并提升党和政府决策的科学性、客观性、可行性和权威。

(四) 政治参与补充机制

在当代中国，信访既是社情民意的晴雨表，也是一种重要的至下而上的公民自发式参与政治的渠道。代议制民主往往会由于代表性不足，使得一部分人的利益诉求得不到表达和体现，而这部分“沉默”的民众，往往又是处于社会底层真正需要关心关照的弱势群体。当前我国处于社会转型时期，社会利益日益多元化，但是多元化的表达机制和政治参与体制的构建相对滞后，社会各阶层尤其是弱势群体的利益诉求难以有效地和政府进行沟通。信访制度为民众尤其是社会弱势群体提供了一条制度性的表达渠道，从制度层面上弥补了现代国家代议民主制度下对少数人利益关切不足的缺陷。与动员式政治参与相比，这种自发式的自下而上的政治参与方式，参与主体的主动性更高，对自己行为具有清晰的认识、明确的意图，会对国家政策、法律的制定与完善，对公共事务的管理产生更显著的影响。我国的转型源于计划经济和全能政府，自下而上的治理传统可以说根深蒂固，自上而下的治理系统可以说也已经比较完善。相对而言，自下而上的治理系统则相对薄弱，是治理体系的短板之一。加上我国的法治是从文革的法制废墟上建立，不可避免地有一个从人治到法治的转型期，在这个转型期存在法治的理想与现实之间差距与阵痛。尽管很多法治理想主义对信访有各种批评，但信访作为公民直接表达民意诉求的法定渠道、密切联系群众的重要纽带、自下而上治理系统的重要组成部分，为我国民主法治制度的漏洞打上了“补丁”。

(五) 依宪执政的支撑机制

我国宪法理论逻辑的出发点是“为人民服务”，党领导“人民当家作主”的制度设计必然要求坚持人民监督。信访制度的理论基础，追根溯源是经马克思恩格斯总结巴黎公社实践、由列宁提出的“人民监督理论”。制度设计的本意是“防止人民的公仆变成骑在人民头上的主人”，这与资本主义国家“分权制衡”、“司法审查”的法理有着本质区别。信访制度是以宪法第二条“一切权力属于人民”为政治学理论原点，建立在社会主义国家人民监督理论基础上，经国家治理数十年实践，建构起的自下而上的人民监督的法律机制，它与现有国家体制内人民代表大会行使的自上而下的监督互相呼应，相互配合形成我国特有自洽的人民监督法律体系，并与国家监察法有机配合实施，将成为国家专司保障落实人民宪法基本权利，包括法律保护不到、保护不好的所有宪法权利的独特而更加优越的中国法制度。

四、 从国家治理高度展望信访工作发展未来

如上所述，信访是国家治理体系的重要组成部分，应当将信访制度放在国家工作大局中考虑，从国家治理体系和治理能力现代化的高度的来看待信访制度的重要功能作用，立足中国国情，客观分析信访面临的新形势及未来的发展方向，把理念提升、机制创新、制度完善和科技应用结合起来，在做好传统信访业务、维护群众合法权益的同时，进一步提高信访工作法治化、信息化、精细化、专业化水平，充分挖掘信访在把控民众心态、监督权力运行、预判社会形势、检视公共政策得失、提高公共决策民主化科学化等方面的独特优势和作用，不断丰富信访治理功能的内涵，拓展信访治理功能的价值。

(一) 法治化要求不断提高

国家治理现代化的核心是推进国家治理法治化。国家治理法治化要求一方面要推进国家治理制度体系法治化，构建完备科学的法律制度体系；另一方面要推进国家治理能力的法治化，运用法治思维和法治方式实现多元共治。从信访功能与信访信息特点而言，信访可以促进国家治理体系和治理能力法治化。首先，信访人的利益诉求和意愿为立法者制定法律提供了有益的参考，有助于推进民主立法、科学立法。其次，信访信息所反映出的法律执行层面、司法实践中存在的问题有助于法律制度、司法制度的完善。最后，上述两个方面有利于维护公民合法权益、培育公民的法治信仰。因此，国家治理现代化化离不开信访法治化目标的实现，信访法治化也是国家治理现代化的题中应有之意。提高信访工作的法治化水平，要善于运用法治思维和法治方式，推动信访工作依法规范运行、群众诉求依法理性表达、合法权益依法有效保护，发挥好信访制度社会“减压阀”“稳定器”的作用。(13)参见法制网：“坚持党的群众路线依法委会群众合法权益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后访问时间：2019年4月20日。要坚持依法分类处理群众诉求，进一步把涉及诉讼事项的信访诉求从普通信访体制中分离出来，健全导入司法程序依法处理机制，实现涉法涉诉信访问题准确分流、有序导入、及时处理、妥善化解。(14)参见法制网：“坚持党的群众路线依法委会群众合法权益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后访问时间：2019年4月20日。要强化法律在化解矛盾纠纷中的权威地位，坚持依法律按政策解决信访问题，要更加注重在全社会培育法治思维方式，建立健全尊法学法守法用法机制，把法治教育贯穿于信访工作全过程，引导群众从“信访”向“信法”转变，遇事找法、办事循法，依法反映信访诉求，尊重和服从依法处理结论。

(二)信息化建设不断增强

大数据具有全样本收集、储存、分析等功能，能够实现从以偏概全向以全概全转变，为提高信访工作质量提供了新途径。在一定程度上讲，抓住了信访大数据，也就抓住了新时期信访工作发展的关键所在。怎样进一步畅通和拓宽群众诉求表达渠道，规范信访事项受理办理程序，做到业务流程标准化、处理过程透明化、统计分析智能化，是摆在信访工作者面前的一道难题。提高信访工作的信息化水平，一是要依托“互联网+”技术，打造网上信访中心，提供集网络、电话、短信、APP、微博、微信于一体的多平台、多渠道信息服务矩阵，建立信访网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督、形势网上判的“一网式”信访综合管理服务机制，最大限度地方便人民群众，使群众不出家门就可以提出意见、反映诉求。(15)参见法制网：“坚持党的群众路线依法委会群众合法权益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后访问时间：2019年4月20日。二是要大力发挥信息化的优势，降低传统信访中“暗箱行政”造成信访参与者之间的信息不对称和信息传递的单一性，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性，逐步推行信访事项办理群众满意度评价，把办理工作置于群众监督之下，大力推行阳光信访，提高信访公信力。(16)参见北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》，中国民主法制出版社2019年版，第35～36页。三是要探索运用现代科技开展信访业务规范化管理，研究开发智能分析、校对模块，提高信访基础业务的规范化水平，在网络这一新的场域里，提升沟通的有效性，促进信访系统与外部环境的积极互动，实现组织形态开放、运作程序透明、政务信息公开，创新信访路径，促进社会治理体系与治理能力的现代化。

(三) 专业化程度不断提升

专业化是未来信访工作发展的重要方向。一是探索运用现代科技开展信访业务流程标准化管理，根据信访工作特点，不断完善部门划分、业务分工、责权体系以及规范制度和工作流程，运行扁平化管理模式，加快自身人才队伍建设，制成顶层设计科学合理明晰、组织体系科学规范有效的管理制度，推动形成“智慧信访“的新工作格局。(17)参见张宗林：“科学化、学科化、专业化、数字化——新时期信访工作探讨”，载《信访与社会矛盾问题研究》2012年第1期，第5页。二是善于运用专家外脑，通过构建学术理论研究共同体的方式，加强与高校、研究中心的合作，聚集专家外脑参加研究，推动信访研究角度、研究手段、研究方法多科学的创新，使信访研究更加专业，充分发挥信访作为智库的影响力与功能，为党和政府决策提供专业、科学的对策建议。三是要加强信访专业学科建设体系，创立中国特色信访理论体系，重要载体之一就是建立中国特色信访学科体系，要与高校携手推进信访学科建设和专业人才培养，不断总结经济社会发展各领域规律，概括新概念、新范畴、新表述，进行理论创新。

(四) 精细化成为新发展方向

建立在信访大数据基础上的人工智能分析，创造出了符合新时期特点的信访工作新价值。信访基础数据的质量在很大程度上制约的信访工作新价值的实现，全面、充分、可靠、有效的数据为信访形势预判、信访治理决策、检视公共政策得失等众多功能的实现提供支撑和基础。为了提高信访工作的精细化水平，要制订信访数据分类采集标准，对每一位上访者所反映的问题进行精细画像。(18)参见吴镝鸣：《信访理论研究》，人民出版社2014年版，第323页。同时，加强与其他数据库的对接，通过多维度数据的关联和比对，尽可能深入地挖掘相关数据因子，形成数据链条，增强数据分析的合理性基础。(19)参见北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》，中国民主法制出版社2019年版，第358页。另一方面，要实现数据处理方法的科学化。借助互联网在信息采集、储存、处理与应用等方面的技术优势，依靠大数据手段的运用，呈现经验、发现规律、预测趋势，实现数据处理深度挖掘，及时发现海量信访信息所反映出来的前端治理中带有普遍性、趋势性的问题，对信访形势进行更为细致精准的分析，优化信访系统内外的资源配置，提供精准的个案应对方案、科学的工作战略，及时提出改进工作、完善政策的建议，进一步提高服务党委和政府科学决策的能力和水平，形成社会治理的合力，推动社会问题高效解决。

结 语

信访制度是一项具有中国特色、历史渊源久远的治理制度，是我们党发扬人民民主、接受群众监督、维护群众权益、巩固执政基础的重要政治制度，在我国政治体系中一直占据重要的位置。如今，现代科技的快速发展为信访工作创新注入了新的活力。搭上了大数据时代的快车后，信访不再拘泥于传统观念中的刻板印象，信访制度的内涵和价值得到了极大的丰富。通过对负信息的极大集合和数据的处理运用，信访能够敏锐地感知社会运行中的不稳定因素，检视公共治理中的短板与不足，推动纠正公共决策中的偏差和瑕疵，提升公共治理能力与水平，确保经济社会稳定健康发展。因此，应当从推进国家治理现代化的高度，重新认识信访制度的价值与功能，进一步加强和改善信访工作，使其在国家治理体系中发挥好独特的优势与作用。