乡村基层协商民主的监督路径研究

陈 莲 颜怀坤

（四川农业大学 马克思主义学院，四川 雅安 625000）

一、乡村基层协商民主监督建设的意义

习近平总书记在推进协商民主方面指出：“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”[1]目前，中国特色社会主义进入新时代，切实加强乡村基层协商民主监督建设是推进协商民主广泛、多层、制度化发展，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

（一）探索乡村基层协商民主的监督，有利于保障基层协商民主制度化规范化发展

“ 协商民主包括平等讨论、求同存异、广泛参与、兼顾各方、优化决策五个方面。”[2]乡村基层协商民主的监督是依靠基层党组织、政府的领导和指导，由村民、村民代表、社会组织代表、专门监督机构、第三方主体等对协商进行的监视和督促。乡村基层协商民主的监督是对乡村协商主体的产生和培训进行监督，扩大乡村协商主体的参与实践；是针对乡村协商议题和协商程序进行严格的监督，确保协商程序正常进行；通过对协商成果的落实和反馈进行监督，保障乡村基层协商民主预期成果的转化和落实，避免非理性的行政或其他因素的干预和影响。通过将监督贯穿于乡村基层协商民主的各个环节，有利于建设有效的监督机制，保证乡村民主协商的有效运行，促进乡村基层协商民主的制度化规范化发展。

（二）构建乡村基层协商民主的监督，有利于增强乡村基层群众的民主意识

“村民通过农村基层协商民主的实际锻炼,提升了自身的思考能力和沟通能力,村民的公民意识、权利意识、规则意识和法律意识逐渐增强,为村民参与农村民主决策提供了思想基础。”[3]在乡村民主协商的实践中，乡村基层群众能够充分发挥主体性力量，依法保护自身的合法权益，自觉参与协商的监督，及时对协商出现的问题和错误提出批评和建议，促使基层党政及时发现问题、解决问题。通过乡村协商的监督锻炼，乡村基层群众的民主监督意识、主体意识、参与意识、权利意识和法治意识进一步增强，激发了乡村基层群众监督的积极性。因此，乡村基层协商民主的监督构建不仅是乡村基层协商民主制度化的过程，也是一个培养基层群众民主意识的过程。

（三）完善乡村基层协商民主的监督，有利于提升乡村治理水平和实现乡村治理有效

“所谓监督就是监视和督促，制约就是控制和约束。”[4]监督作为保障乡村基层协商民主有序运行的重要环节，是针对协商主体、协商内容、协商结果进行的监视和督促，是控制和约束不规范协商行为的重要环节。当前，我国乡村正处于振兴时期，传统的乡村协商民主需要“有破有立”，破解监督难题，创新监督治理，才能减少乡村中不同利益群体的冲突和机会主义行为。通过完善乡村基层协商民主的监督，将乡村更多的主体纳入治理主体范围内，并参与乡村公共事务，充分发挥多元主体的监督作用，协调好乡村党委、政府、民间组织、乡村群众之间的关系，促进资源的共享和互补，形成乡村治理合力，更好地提升乡村治理水平，从而保证乡村治理符合乡村振兴“治理有效”要求，实现乡村治理有效。

二、乡村基层协商民主的监督现状

（一）乡村“空心化”现象，协商监督主体缺失

当前，乡村“空心化”现象比较突出，村民离开乡村的数量继续增加，2017 年农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，尤其是拥有技术专长、年轻力壮的劳动力纷纷涌入城市谋求发展，留在乡村的大部分是老人、妇女、儿童。留在乡村的老年人传统保守意识浓厚，妇女整日忙于家庭和孩子，他们不习惯也不相信协商方式，缺乏参与协商的监督积极性。随着乡村中围绕土地流转而展开的纠纷越来越多，根据《土地管理法》第16条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决。”据此规定，乡村中发生宅基地纠纷，公民应当先通过协商的方式解决。在乡村“空心化”背景下，涉及土地纠纷的村民成为协商的主体，缺乏监督纠纷协商的村民代表；乡村民间组织成员“事不关己高高挂起”，只是把协商当作“茶话会”，缺乏协商监督意识；乡村党政存在“懒散性”现象，由于乡村“空心化”，一些领导干部单纯强调协商参与，忽视监督问题，使得乡村部分协商缺少监督保障，而作为协商的重要主体村民，却缺乏监督的意识和能力。

（二）乡村监督载体“空白化”，协商监督组织亟需完善

监督组织不仅是监督机制的重要载体，同时也是机制运行的实行主体。目前，乡村监督载体“空白化”主要表现在乡村协商监督组织设置空白，缺少专门的协商监督机构进行统筹、指挥和协调。如依据《村民委员会组织法》增设的村务监督委员会，监督村务、财务等管理情况，监督职能不涉及协商监督。基层党政缺乏建立监督组织的意识和积极性，针对协商的监督往往出现“扯皮”现象，使得乡村协商监督外在约束力薄弱，难以开展监督工作，有的乡村干部甚至采取欺骗隐瞒的方法，压制乡村社会成员的“话语权”，为自己谋取利益。乡村普通村民、村民代表、乡村民间组织、第三方主体等因为监督组织设置“空白化”，缺乏组织依托，致使他们行使监督权的力量是分散的、弱小的，不能有效地发挥多元主体的监督作用，在一定程度上延缓了乡村基层协商民主的广泛发展。

（三）乡村监督途径“单一化”，协商监督形式不足

现阶段乡村基层协商民主的监督形式仍然存在“单一化”的问题，乡村基层协商民主作为由乡党委、乡镇政府引导，村党支部、村民自治组织参与并发动广大村民和社会组织参与公共协商的活动，大多由乡镇政府、乡村党支部进行常规监督，参与监督途径“单一化”，缺少村民、村务监督委员会和社会组织监督。在偏远地区，仍然缺乏媒体舆论监督，“单一化”的协商监督形式很难公开乡镇政府和村党支部在协商中存在的问题，如“一言堂”“走过场” 现象等。在乡村，部分协商组织者为了实现自身利益，有意控制协商内容，内定监督人员，排斥第三方主体监督，村民缺少可以曝光的途径，影响了乡村基层协商民主的监督效果，在一定程度上阻碍了乡村基层协商民主的多层发展。

（四）乡村“失序化”现象，协商监督程序亟待完善

政治参与是公民参与国家政治，管理国家事务和表达意愿的权利和自由。乡村政治参与“失序化”表现在乡村政治参与中存在的不合法、不合理、不合程序现象，如乡镇政府、乡村党支部要么放任不管，要么过度干预。放任不管的结果是乡村基层协商民主易被“乡村精英”操控，导致协商主体缺乏代表性，协商议题偏离协商主题。乡村社会成员一旦发现利益受损，容易采取“失序”行为，如在“强拆”“征地”的协商中，有的村民就采取集结群众、冲击政府的暴力方式表达自己的诉求；有的就寄希望于“上级”领导为自己做主，传统的“清官”意识浓厚，缺乏法制规则意识。过度干预的结果是部分乡村干部忘记了“执政为民”理念，公共事务的决策权被乡镇政府、乡村党支部侵占，出现“门好进，脸好看，事难办”现象，违背了“协商成果是全体协商主体经过认真交流、探讨和协商所达成的结果，是全体协商主体集体智慧的结晶。 ”[5]乡村协商监督亟需严密的协商监督程序对协商中的部分“失序”行为进行监视和督促，保障有序的政治参与实践。

（五）乡村评价“软性化”，协商监督问责机制缺失

“农村的社会评价体系施行是依靠农村村落里的居民世世代代相传来进行的，邻里之间的闲言碎语（即西方人所说的gossip）对农民行为的约束力很强。”[6]乡村社会评价体系依靠村民之间的口碑，这种评价体系是“软性化”的。乡村基层协商民主在施行的过程中因为缺少行之有效的监督问责机制，使得乡村基层协商民主规范与否、行之有效与否都是乡村基层协商民主组织者的自我判断，即使乡村社会成员发现协商中存在不规范行为，也都只是采取背后议论的方式进行评价和指责，缺乏外在强制性。乡村党政甚至可能会因为乡村“人情”社会和“亲情”关系，缺少监督责任意识，采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，消极地履行监督和反馈的义务，阻碍乡村基层协商民主制度化的深入与发展。

三、新时代乡村基层协商民主的监督路径分析

（一）集聚乡村人才资源，壮大乡村协商监督主体

1.推进全面从严治党向乡村基层延伸，加强乡村党政服务功能，不断推进乡土人才回归。把乡村“小微”权力关进制度的“笼子”里，引领乡村社会成员政治参与，建立乡土人才信息库，畅通乡村创业人才回乡创业渠道，鼓励“城归族”创业。引导乡贤回归，反哺乡村建设，不断推动乡土人才参与乡村基层协商民主建设，树立民主监督意识，提高监督能力。

2．完善大学生村官嵌入机制，为乡村基层协商民主引进人才。构建“下得去、留得住、干得好、流得动”的长效机制，对大学生村官进行年度考核，考核考察合格后才能成为公务员，形成乡村治理中干部成长的良性循环。鼓励大学生村官传播乡村建设急需的治理理念，激发村民监督参与热情，解决乡村“懒散性”现象，为乡村基层协商民主的监督提供有文化、有能力的监督主体。

3．完善乡村务工人员参与机制。建立乡村外流人才档案和帮扶机制，以微信、微博、QQ等载体为依托，鼓励引导他们参与乡村公共事务，表达关于乡村基层协商民主的意见，为乡村基层民主政治发展带来新理念、新方法，为探索乡村基层协商民主监督机制建设奠定主体基础。

（二）鼓励和支持乡村监督组织的发展，提升组织覆盖力

1.扩大监督组织的有效覆盖，创新设置乡村信访制度。对于乡村中符合建立监督组织条件的，做到应建则建，而对于暂时不具备组建监督组织条件的区域，拓展村务监督委员会监督职能，将协商监督纳入职能范围。可根据“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[7]要求，创新设置乡村信访制度，设立乡村信访办，深入推进以村民会议、民主听证为主要形式的实践，通过“干部下访”“民情日记”“结对帮扶”等形式，及时受理、协调解决村民合法诉求，为乡村基层协商民主的监督创造载体条件。

2.提高乡村领导干部设立监督组织的创新能力，探索设立乡村纪检监察联络部门。创新设置监督组织，必须激发乡村领导干部设立和拓宽监督组织的积极性，可以设立乡村纪检监察联络员，经济、政治文化发展水平高的地区可以探索创新设置乡村纪检监察联络部门，将监督延伸至村级“末梢”，加强监督队伍建设。

3.引入第三方监督评价主体，创新设置乡村民主协商监督协会。按照有利于加强乡村基层协商民主规范运行的要求，引入第三方监督主体，设置乡村民主协商监督协会，将高校评估、专家评估纳入第三方监督评价主体，由乡村民主协商监督协会统筹安排监督工作，如在村民议事会、民主恳谈会等协商的过程中都让监督组织和第三方监督主体参与进来，实行回避制度，保证监督评价的独立性、公正性。

（三）拓宽乡村基层协商民主监督渠道，丰富监督参与形式

1.拓展乡村村务监督委员会成员的范围、职责。让更多的村民和民间组织可以通过村务监督委员会成为监督成员之一，拓宽监督成员职责范围，充分发挥村民和民间组织优势，针对协商中出现的不合理行为和违法现象及时进行批评和建议，共同推进乡村监督体系的完善。

2.建立乡村基层协商民主质询制度，开展协商评议工作。通过会前公告、召开会议、备案上报，采取书面质询或者口头质询的形式进行质询。在一定条件下监督组织可以派驻监督人员听取协商成果的落实情况和人民满意程度的汇报，评议组办公室根据工作安排指派评议组成员参与协商评议工作，并依据标准进行评分。

3.引入媒体舆论监督。乡村基层协商民主监督机制需要引入新闻媒体的舆论监督，针对乡村基层协商中出现的不合理、不公平现象进行及时曝光，引起党政部门以及广大人民群众的关注，加快解决协商中出现的问题，保证乡村基层协商民主的高效运行。

（四）完善乡村基层协商民主监督程序，确保监督有序进行

1.加强基层党组织对乡村基层协商民主建设的领导。构建协商民主的监督程序，必须要有“中枢神经”的支配,实现有序的参与和协商。“在党的领导下, 研究制定和修订完善协商民主的具体办法, 界定主体的性质、范围与种类, 商榷客体的内容、功能、目标与作用, 明晰协商的方式、执行、时限与评估, 是一项紧迫的任务。”[8]乡村党组织负责领导和主持乡村协商监督程序制定工作，村民委员会认真做好制定监督程序过程中关于村民的思想工作，协助制定完备的程序规范。

2.构建完善的协商监督成员选拔程序。监督成员的选拔程序可以参照村务监督委员会成员的选拔程序，也可根据法律制定相关的程序性法规，规范监督成员来源，加入村民代表、第三方主体（如专家学者、社会组织等）成员，赋予监督成员合法性，保证监督成员的广泛性和独立性。

3.完善乡村基层协商民主监督反馈和答复程序。采取会议、监察、专项、社情民意信息等途径了解协商决策落实的效果，乡村党政督查要加强对监督机构的督查，及时向协商参与者反馈，向党委、乡政府报送反馈结果。

（五）落实乡村基层协商民主监督问责机制，确保协商结果落地

1.制定协商监督问责条例，推动普及《监察法》。加强对乡镇、村公权力监督全覆盖，将乡村监督问责的成功做法上升为具体的村规民约规定，在乡村大力宣传《监察法》，破除“畏权”观念，让村民掌握《监察法》这一法律武器，提升乡村群众干部法纪意识，规范领导干部职责行为，保证协商结果的成功转化。

2.建立惩罚制度。健全乡村惩处机制，明确协商监督主体职责范围，运用谈话、罚款、组织处理、纪律处分等多种手段，对乡村基层协商民主中的过失、失职等行为严格按照法律和村规民约等进行惩罚，对严重的违法违规行为进行惩罚后，及时进行公示公告。

3.加强乡镇党委、政府监督问责责任感。加强乡镇党委、政府领导干部培训，将勤政文化、监督文化融入乡镇党委和政府的问责实践中，学习培训纳入考勤考核内容，增强履行协商监督责任的自觉性、主动性和积极性。提高领导干部协商监督问责能力，使其深刻认识到建设乡村基层协商民主监督机制是切实维护群众利益与乡村和谐稳定的必然要求，增强做好乡村基层协商民主监督工作责任感。