新型城镇化法治保障问题研究

缪文芳

（西南科技大学 马克思主义学院，四川 绵阳 621010）

改革开放以来，我国的城镇化建设发展迅速，然而各种现实困境也随之而来，城镇化发展战略急需调整。我国面临传统城镇化发展道路上出现的种种弊端，在不断的实践中总结经验，提出新型城镇化发展模式。党的十九大指出，必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。从中央经济工作会议到中央农村工作会议，党中央多次强调新型城镇化，新型城镇化将成为推动中国现代化强国发展的一个战略支点[1]。

2014年党的十八届四中全会做出全国推进依法治国的重大决定，将法治提升到国家治理的战略方略，为新型城镇化建设提供法治保障。因此，将新型城镇化工作纳入法治轨道，完善健全城镇化法治保障体系，既是全面推进依法治国的必然要求，也是解决新型城镇化建设中出现的困境矛盾的关键所在。

一、新型城镇化的内涵及法治意义

1.新型城镇化的内涵

新型城镇化的内涵，大多数学者普遍认为，它以科学发展观为指导思想，以人为本为发展的核心，全面、协调、可持续为发展原则，低碳环保为发展理念，以实现城乡一体化发展为发展目标。在新型城镇化建设过程中，中国将有亿万农民涌入城镇，成为市民。这将是中国现代化进程中的巨大社会变革，数亿农业人口进入城市，他们不仅要意识到自己的身份从农民到市民的转变，还要实现从农村生活方式向城市生活方式的转变，从而实现行为、价值观和思想的变化。换句话说，新型城镇化实际上是人的现代化，尤其是近8亿农民的现代化[2]。

新型城镇化是工业化、信息化、农业现代化和城镇化同步发展的发展战略，这是党中央在新的历史起点上作出的重大决策，具有重大的现实意义和深远的历史意义。新型城镇化建设不仅可以为工业化提供大量的人力资源和丰富的产品市场，还可以为信息化提供更广阔的扩展空间，同时，它为农业现代化生产提供有利条件。同样，工业化、信息化和农业现代化的建设和发展反过来也为新型城镇化提供了强有力的推动。

新型城镇化的提出，并不是将聚焦点放在城市，而是将目光放在农村。事实上，新型城镇化的本意就是要在整合城乡资源的基础上，促进农村各项事业的全面发展，缩小城乡差距，努力实现城市和农村在生活生产质量上的均衡。

2.法治保障对新型城镇化建设的重要意义

第一，法治保障有利于农民主体作用的发挥。广大农民群众是城镇化进程中至关重要的核心主体，但因其在新型城镇化进程中处于弱势，主体作用往往不能有效发挥。如果农民的主体功能得不到有效保障，其权利无法享有，相应的义务和责任也不能承担。一旦发生侵害农民群众利益的事件，整个城镇化进程就无法得到农民拥护，严重的甚至会被农民反对，继而引发群体性事件，严重破坏城镇化进程，造成无法估量的损失。因此只有通过法律来保障农民群众主体作用的有效发挥，才能使新型城镇化建设得到真正的发展。

第二，法治保障有利于法治政府建设。新型城镇化建设主要由政府推动，政府的决策对城镇化发展起着引导性的作用，但其中的权力寻租空间很大。不受监督的权力将不可避免地滋生腐败、权力越大腐败就可能越严重，加强法治政府建设是规范行政权力、保证社会公平正义的必然要求。因而，通过健全相关法律体系能够使政府决策更加有科学性和稳定性，更能够获得广大群众的支持和信任，从而有利于解决新型城镇化建设中出现的矛盾，塑造良好的法治政府形象。

第三，法治保障有利于维护社会稳定。新型城镇化无法避免地涉及到广大农民群众的诸多利益，如，征地拆迁、就业社保等等。在土地征收过程中，如果没有相应的法律监督十分容易滋生腐败，同时失地农民的就业社保等相关法律缺失则可能会引发一系列问题，不利于城镇化的发展，因而在新型城镇化进程中法治保障有利于维护社会的稳定。

第四，法治保障有利于生态文明建设。绿水青山就是金山银山。在新型城镇化建设进程中把建设资源节约型、环境友好型社会放在突出的位置。只有有效的法治保障才能推动生态环境保护，才能推动绿色经济发展，才能保障城镇规模结构合理化、城镇布局集群化、土地利用集约化和资源开发的科学化，实现从粗放型发展模式转变为集约型发展模式。

二、新型城镇化现有法治环境面临的问题

1.相关法律体系缺失

改革开放四十年以来，农村经济迅速发展，但关于农村建设和治理的法律体系仍不健全。对于一些农村涉及到的事项，我国的立法还不够深入和具体，随着时代的变迁和发展，以前的立法，包括关于一些土地、房屋和承包经营权等基本事项，一般比较陈旧、缺乏可操作性，并且与当代农村实际不符，甚至有的地方存在冲突。特别是围绕土地和房屋，由于这两个主要的不动产缺乏流动性，不能给广大农民群众带来更大的收益。并且在一些重要领域也缺乏基本的法律规定，使广大农民群众和基层干部无法可依。与此同时，一些法律规定过于抽象，缺乏具体的实施办法。此外，农业、农村和农民问题的基本法律法规有待于完善。

2.农村法治观念淡薄

众所周知，农村的熟人社会观念浓厚，在农村固有的人情、习俗是人们做事的主要依靠手段，当他们的合法权益受到侵害时往往习惯于私下解决，寻求法律的帮助是最后不得已的选择。甚至在司法机关主动介入时，存在着法治排斥的现象。同时，由于一些地方的地方宗族势力过于强大，也抑制农民群众法治观念的形成，这严重影响农村的良好秩序。相当一部分农民只有在事情无法解决、事态恶化难以控制的时候才会诉诸于法律，因为此时的矛盾已经扩大复杂化，根本无法通过简单的民俗人情来化解矛盾。这时候一些思想极端的群众试图通过不理智的手段来得到诉求，这样的事情一旦发生后果不堪设想，将再次增加解决矛盾纠纷的难度，给基层司法工作人员带来新的挑战。

3.执法体系不严

在农村，基层干部法治观念不强、执法体系不严格、干部个人滥用自由裁量权的现象比较常见，也时常出现一些基层干部在执法过程中不公正不文明现象。在处理问题上人情大于法理，这些现象都让依法治理仅仅成为一句口号，而不能落实到行动。有的司法机关在处理危害农民群众利益的违法案件时，没有做到及时立案并且有力地惩处罪犯，没有有效震慑、制约违法分子。存在个别执法人员收受贿赂的现象，使得农民耗费巨大的财力，同时破坏当地的良好风气，严重损害农民群众的利益。这些不严的执法和司法不公正对中国新型城镇化建设工作造成严重的负面影响，导致许多农民群众对执法机构产生怀疑，不寄希望于用法律手段维护自己的权益，大大降低了我国法律的公信力。如果执法体系不严，不能做到依法行政，在城镇化进程中一旦发生问题和矛盾，农民就会选择自己的方式去解决问题，由此产生的后果不堪设想。

4.农村居民市民化程度较低，社会保障不完善

首先，农村居民并不愿意转移落户城市。随着经济的发展，如今的农村基础设施条件不断优化，加上惠农政策，农村户口能享受各种优惠，政府也加大对农村养老医疗等各方面的支持。特别是，在新型城镇化建设过程中由于城市改造或征地拆迁带来的高额补偿，使得农村户口越来越吃香，大部分农村居民不愿意将户口迁至城镇，由此导致户籍人口城镇化推进困难。其次，随着新型城镇化进程的不断推进，大量农民群众进入城市，但在实际生活中，这部分进城的农民并没有真正被城镇化为城市市民。城乡户籍分离造成一定程度的歧视，进入城市的农民无法在城市中获得稳定的工作，也无法享有具有城市户籍的市民所享有的社会保障权利，包括城市居民在教育、医疗保障、社会福利以及住房补贴政策等方面的城市居民待遇。在新型城镇化进程中，如果农民的市民化程度一直处于低水平，农民的社会保障得不到完善，农民的利益得不到保障，城乡不能协调发展，那么新型城镇化将缺乏可持续性的发展动力。

三、新型城镇化法治保障建构

1.建立健全相关法律体系

将新型城镇化建设过程中的创新成果和成功经验以法律形式固定下来，通过不断地完善相关立法，结合时代，形成新的法律法规体系，逐步完善中国新型城镇化进程中的各项法律法规。立法的重点要放在与农民利益切身相关的领域，以人为本，真正维护农民群众的利益。并且通过出台法律和相关的司法解释，明确农村基层自治组织的具体职能和权限范围，防止滥用职权、徇私舞弊等乱象。通过推进“土地管理法”和“村民委员会组织法”现行法律的修订，完善农村社会治理工作，使得新型城镇化建设过程中的全体参与者都能够遵循法律的规定有序开展工作[3]。《中华人民共和国城乡规划法》规定城市化进程中城乡规划的原则、制定、修订和实施。但是，由于不同地区经济发展水平不同，城市化发展模式也有其自身的特点。地方政府制定的城镇规划由地方立法确定，从而增强了规划权力，增强城镇化发展规划的法律效力，促进城镇化的健康发展。在地方法的制定过程中，要充分听取民众意见，民主协商，规范决策的程序，减少相关部门的自由裁量权。另外，相关法律制度得到改善，有助于提高新型城镇化建设的法律服务和司法支持能力。

2.提升法治观念与意识

要在农村提升农民群众的法治观念，让农民群众知法、懂法、自觉守法并维护法律，同时加大对农村基层干部的法治理念教育力度，依法增强执政意识，在广大农村形成良好的法治环境。普及宣传法治知识往往是一个循序渐进、潜移默化的过程，普法宣传是提升农民群众法治观念的一个重要途径，但是仅仅展示一些生硬的条款内容，打着一些表面的口号标语是远远不够的。相反，它应该与农民群体的实际生活相结合，并使用农民群众更容易理解和喜欢看的形式，可以通过搭建一些法律服务平台，组织公证、律师、法律服务志愿者等人员深入农村开展送法下乡活动。只有农民群众学会运用基础的法律知识或者法律手段解决问题，依法维权、选择正确恰当的途径表达自身的诉求，利用法律作为维护农村社会秩序稳定的有效机制，新型城镇化建设才可以更好更顺利地进行。

3.依法行政，树立司法权威

政府是新型城镇化建设过程中的领导者。改革开放40年来，中国各方面都发展迅速，城镇化建设规划和方案不断与时俱进。通过实践，我们得出结论：只有严格执法，才能阻止非法行政造成的社会冲突；只有最大限度地发挥改革效益，才能造福人民，实现城镇化的根本目的。在推进新型城镇化建设的过程中，必须严格遵守法治的要求，牢固树立依法行政的理念，促进新型城镇化的又好又快发展，只有严格依法行政，让每一位政府工作人员在日常生活工作中养成崇法、敬法、守法、用法的思维，城镇化建设和治理的绝对法律权威才能建立起来。要充分发挥法治在新型城镇化进程中所起到的指引作用，将宪法和法律作为执政和行政的行动标尺。

4.依法完善城乡社会保障体系，促进农业转移人口城镇化

促进农业转移人口城镇化是中央政府的重大决策安排，通过政策支持和引导，提升市民化程度。由于中国长期以来形成的城乡二元结构分离，有必要让农业转移人口真正得到城镇化，享受城市居民在户籍、就业、住房、教育、医疗、养老和劳动保障等城市社会保障。具体来说，立法和行政应当协调起来，从制度上逐渐消除城市居民的特权，推进社会保障体系制度的改革和发展，围绕农业转移人口城镇化制定相应的法规和政策，将农业转移人口纳入统一的城乡社会保障体系。完善公共服务体系和保障性住房建设等民生工程，建立健全社会救助体系，保障有需要人群的基本生活权利和人格尊严。通过社会保障体系制度的健全，帮助农业转移人口解决在城镇的就业、居住、医疗、教育等方面的实际问题[4]。

结 语

改革开放40年以来，随着中国新型城镇化的快速发展，农村发生了翻天覆地的变化，农民群众实实在在地收获了改革开放带来的累累硕果，国家经济繁荣，人民生活安居乐业。在依法治国的大背景下，运用法治的思维，利用法律的方法，借助法制的力量可以破解社会矛盾的诸多难题。新型城镇化发展中以人为本的宗旨和完善法治来保障农民权利是相通的，只有解决好农民权利问题才能推进新型城镇化更好更快发展。充分发挥马克思主义法治思想在新型城镇化建设中的指导作用，通过建立和完善新型城镇化多方面的法治保障，树立法治理念，运用法治方式解决新型城镇化发展中的困境，我国新型城镇化建设将取得更大更好的发展。