论民族区域自治法治发展的“因地制宜”和“与时俱进”

郑 毅

一、政与法的“探戈”：从民族区域自治制度到民族区域自治法治①“政法探戈”的提法详见郑毅：《论宪法实施机制的“双核化”——以民族区域自治法制为例》，《中国法律评论》2017年第3期。

中国特色的民族区域自治制度自1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》在规范层面被正式确立，业已走过70年岁月。在经历中华人民共和国建立初期的迅速发展和十年“文化大革命”的历史反复之后，其全面恢复和深入发展的历程几乎与40年的改革开放周期同步——1979年4月中央边防工作会议提出：“一定要认真执行民族区域自治政策。民族区域自治，是解决中国民族问题的基本政策，是在少数民族地区实行无产阶级专政的组织形式。在实现社会主义现代化建设的过程中，民族自治地方必须加强，不能削弱，更不能取消。”在1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）修正实现根本法全面背书的基础上，1984年《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）直接促使民族区域自治法治驶入快车道，法治思想的深度融入使得“民族区域自治法制”的价值在传统的“民族区域自治制度”宏观框架中逐渐凸显，理论研究精细化发展的同时也意味着从一般民族理论与民族政策向法学的全面拓展。随着2011年“第二代民族政策”的“风乍起”，长期波澜不惊的民族区域自治研究被“吹皱一池春水”，一时间民族区域自治的去留之争和存废之议“你方唱罢我登场”。虽然这场大辩论的“主战场”仍在民族理论和民族政策，但却为新时期民族区域自治法治的发展和完善奏响了“先声”。

2013年11月的中共十八届三中全会提出“坚持和完善民族区域自治制度”，这句看似惯常的表述实为中央对“第二代民族政策”之争的最终表态；2014年9月的第四次中央民族工作会议上，习近平总书记强调：“我再次明确说一遍，取消民族区域自治制度这种说法可以休矣。民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头变了，根基就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。”①转引自丹珠昂奔：《沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会》，《中国民族报》2014年11月7日，第5版。同年10月的中共十八届四中全会对“依法妥善处置涉及民族因素的社会问题”，民族区域自治明确了同“全面推进依法治国”深度耦合的契机和节点。同年12月的中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》进一步明确：“要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”2017年底党的十九大报告对“坚持和完善民族区域自治制度”提法的重申虽然看似简单，但实际上却是对该制度作为新时期民族工作核心制度地位再确认的韶曲高潮，民族区域自治制度也实现了从质疑到明确、从政策到法治的转型基础的建构。

那么，新时代的民族区域自治法治具体又应如何沿着十九大提出的“中国特色社会主义法治”的康庄大道信步前行？2018年12月10日，全国政协主席汪洋《在广西壮族自治区成立60周年庆祝大会上的讲话》中指出：“民族区域自治作为一项基本政治制度决不能动摇，具体的政策举措和实现形式要因地制宜、与时俱进，更好做到统一和自治相结合，民族因素和区域因素相结合。”②汪洋：《在广西壮族自治区成立60周年庆祝大会上的讲话》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-12/11/c_1123834115.htm.前一类结合一直是中国民族区域自治制度的核心要素，早在“五四宪法”的制定过程中就有鲜明体现：既强调“我们是中央集权，不是地方分权，一切法律都要中央来制定，地方不能制定法律”③毛泽东：《在1954年6月11日宪法起草委员会第七次全体会议上的发言》，见韩大元：《1954年宪法制定过程》，北京：法律出版社，2014年，第307页。；又明确“别的地方不能制定自治条例，自治地方就能，是尊重他们的自治权，别的地方不好改变他们的自治权”④李维汉：《在1954年5月29日宪法起草委员会第四次全体会议上的发言》，见韩大元：《1954年宪法制定过程》，第283页。。相形之下，后一类结合无疑具有更鲜明的时代价值，但由于提法较新，学术界的关注尚显薄弱，⑤中国知网的检索结果显示，截至2019年4月底，对于民族问题领域“因地制宜”的研究成果共55篇，其中汪洋“12·10讲话”之后的成果仅1篇刊于《中国民族报》的评论，但旅游扶贫开发的主题与本文论域无关；“与时俱进”的研究成果较多，共138篇，但“12·10讲话”之后的成果亦仅有1篇，省直管自治县的主题与本文论域亦关联不大。这也是本文的写作初衷。

二、制宜之“地”：比较视野的五重维度

“制宜之地”重在突出基于中国特色背景的差异化实践路径，而比较视野就成为突出“地”的多维价值的重要抓手，兹从5个方面展开。

第一，少数族群地方自治制度的中外比较。虽然民族区域自治制度是中国特色，但域外却不乏兼顾“少数族群+地域”双重因素的自治制度实例。且不论美国、加拿大等联邦制国家针对印第安人这一少数族群所实施的保留地制度，即便在与中国一样的单一制国家亦不鲜见，如英国的苏格兰、西班牙的加泰罗尼亚和巴斯克、意大利的南蒂罗尔等。⑥参见雷明昊：《发展型自治——中国民族区域自治的特色与优势》，《广西民族研究》2018年第2期；屠凯：《西方单一制多民族国家的未来——进入21世纪的英国和西班牙》，《清华法学》2015年第4期；屠凯：《单一制国家特别行政区研究:以苏格兰、加泰罗尼亚和香港为例》，《环球法律评论》2014年第5期。但中国民族区域自治制度的特殊性依然鲜明，主要包括但不限于如下4点：首先，作为中国特色社会主义最本质特征的中国共产党的领导。中央反复强调，各级党委和政府要把民族工作摆上重要议事日程，各级党委特别是民族区域自治地方党委要担负起领导民族区域自治制度实施的责任。⑦参见国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2015年，第309页。从民族区域自治制度基本政治地位的确立到新时期坚持与完善立场的彰显，从4次中央民族工作会议对民族区域自治制度发展的具体指引到兴边富民、对口支援等一系列促进民族地区经济发展和民生改善重要举措的实施，①四次中央民族工作会议的情况详见乔智敏、杨旭、林艳：《中央民族工作会议与民族区域自治理论、政策、制度发展》，《中南民族大学学报（人文社科版）》2018年第1期；对口支援过程中党的领导机制的发挥参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，《甘肃政法学院学报》2010年第5期。党的领导均在其中扮演核心角色。正如习仲勋同志曾指出的：“实行民族区域自治的基本保障，就在于我们有了中国共产党的领导和人民解放军的保护。”②《习仲勋文集》（上卷），北京：中共党史出版社，2013年，第222页。2018年修宪“党的领导”被列入《宪法》第1条第2款，更是在根本法层面夯实了这一中国特色的制度要素。其次，在一个幅员辽阔的单一制多民族国家框架下，中国拥有悠久的“大一统”文化及制度实践史。即便社会经济基础和制度有着本质差异，但传统时期历史悠久的羁縻政策在客观上已初步具备了“少数民族”“民族地区”和“自我治理”的基本要素。复次，中国的民族区域自治虽然某种程度上与前苏联有着一定的联系，但又有本质区别。1957年周恩来在《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》中对此即有详尽阐释。③金炳镐主编：《民族纲领政策文件选编》，北京：中央民族大学出版社，2006年，第560页。最后，平等团结互助和谐的新型社会主义民族关系的确立。新时期“筑牢中华民族共同体意识”的目标实现，需要以“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起”为具体路径的民族团结法治建设，这也是实现中华民族伟大复兴、推动构建人类命运共同体的客观需求。由此，民族区域自治法治得以同“中国特色”实现深度耦合，也为其实施和运行勾勒了初步的制度背景。

第二，民族自治地方与其他地方比较。首先，就地方制度而言，中国的民族区域自治首先以省、市、县一般地方制度为基础，根据《宪法》第115条的规定，民族自治地方在行使地方国家机关职权的同时行使自治权。这就决定了中央政策的制定和实施在兼顾一致性的同时也应关注民族自治地方的特殊性，防止“一刀切”。其次，就地方自治而言，中国尚有特别行政区的高度自治制度，虽然从规范依据到社会制度均与民族区域自治有所不同，但这并不妨碍从理论层面比较两类地方自治制度并在一定程度上互相参鉴、共同发展。最后，就立法制度而言，作为民族区域自治制度重要特征之一的自治条例和单行条例制定权，一方面在自治区和自治州层面牵涉到同地方性法规和地方政府规章制定权的选择适用关系，另一方面在根据《立法法》变通上位法的功能设定方面也牵涉到同经济特区法规的关系比较和借鉴。

第三，民族自治地方间的纵向比较。就静态关系而言，主要体现为三级民族自治地方各自面临的发展环境差异，如：自治区作为最高级别的民族自治地方，在中央与民族自治地方关系这一重要的央地关系类型中扮演关键角色，其制度建设在整个民族区域自治实施层面的代表性及所面临的央地维度的复杂局面均远非自治州和自治县可比；④参见郑毅：《论作为“半部中央与地方关系法”的中国〈民族区域自治法〉——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构》，《政治与法律》2018年第3期，第8页。自治州作为中间层级，各方面情况比较适中，往往更宜作为民族区域自治法治建设的剖析样本，如民族自治地方双重立法权关系虽在规范层面最早出现于自治区，但真正的制度实践却是从自治州开始；而作为中国唯一具有立法权的县级地方——自治县，其民族区域自治法治建设直接面向基层，事务的复杂程度同县的级别、资源和权能方面的局限性互相作用，某种程度上更是整个制度实施的“晴雨表”。此外，三级自治地方的自治权范围并非完全相同，《民族区域自治法》第42条第2款即为典型例证，亦应区别对待。就动态关系而言，中国的民族区域自治存在“大套小”的格局，即具有隶属关系的上下级民族自治地方由不同的少数民族实行区域自治，⑤详见郑毅：《论上下级民族自治地方政府间关系的法律调整》，《法商研究》2015年第4期。因而成为单一制和民族区域自治直接交汇的重要节点，在具体关系处理过程中贯彻“统一和自治相结合”的精神较之一般意义上的制度实践更为复杂。

第四，民族自治地方间的横向比较。如，虽然中国绝大多数的民族自治地方位于西部地区，亦有部分位于中东部。虽然同样实施民族区域自治制度，但不同区域间经济基础、资源禀赋、开放程度等各方面因素的差异决定了不同民族自治地方在具体推进民族区域自治法治建设时面临的时代目标、主要矛盾和具体环境各不相同，践行“根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”的具体进路也就呈现多元化格局。又如，全国135个边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团的56个边境团场中，有民族自治地方107个。一方面，这些民族自治地方面临的边境安全问题远非内陆民族自治地方可比；另一方面，以《民族区域自治法》第31条第2款为代表的法律规范又专门赋予与外国接壤的民族自治地方开展边境贸易的权力，同样为内陆民族自治地方所无。还如，在当前历史时期，新疆（含下辖的自治州、自治县）和西藏在民族区域自治法治建设过程中所面临的民族团结、社会稳定、国家统一等方面的压力显然高于其他自治地方，因而在工作重点甚至政法路径的选择策略上也就需要给予特殊考量。

第五，经济体制改革过程中特定民族自治地方与其他民族自治地方的比较。如，海南省是中国唯一的省级经济特区，2018年10月又获批“中国(海南)自由贸易试验区”，其所辖6个自治县在对外开放、经济体制环境方面无疑具有其他民族自治地方所不具备的特殊优势。又如，新疆喀什作为中国西大门和唯一的内陆经济特区，亦在对外开放、国际（边境）贸易乃至“一带一路”建设实施过程中发挥重要而独特的作用。但不论海南抑或喀什，均面临经济特区与民族自治地方关系处理这一复杂议题，虽然不具有普遍性，但作为新时期国家战略和经济发展的典型样本，同样应得到民族区域自治法治的科学回应。

三、俱进之“时”：时代发展的五重背景

“俱进之时”重在强调当前和未来一段时期民族区域自治法治建设的时代背景。同样从5个方面展开。

第一，民族区域自治法治自身优化完善的新趋势。作为民族区域自治法治的核心，现行宪法中的民族自治地方的自治权体系承自“五四宪法”，又通过《民族区域自治法》第三章具体细化为27条内容，但随着民族区域自治法治实施的不断深化，体系调整的必要性亦逐渐凸显。如，第三章中十余个条款所规定的“自治权”事实上被同级一般地方同样享有，无法体现《宪法》第115条关于自治权专属于民族自治地方的制度初衷，应予澄清；又如，就“优惠照顾理论”范式而言，①详见沈寿文：《民族区域自治立法权与一般地方立法权的关系——以“优惠照顾理论”范式为视角》，《广西民族研究》2016年第3期。随着国家对西部民族地区的支持力度不断提升，个别支持政策在程度上甚至已超越法定自治权，导致相应自治权条款反而成为实惠程度的短板；②如根据《民族区域自治法》第34条，民族自治地方减免税自治权的范围仅限于“属于地方财政收入”，但西部大开发政策的税收优惠政策还涉及中央税（如关税）和共享税（如企业所得税）等。还如，个别自治权虽然一直被作为重要的宪法制度列于规范文本，但由于各方面因素的复杂影响长期未能真正实施，反而在形式上拉低了整个民族区域自治法治实施的综合指数。前述困境均应以制度发展的眼光评估、消解。

第二，2015年《立法法》修改提供的立法新空间。作为《立法法》修改重点的地方立法权改革，形式上仅涉及自治州地方性法规和地方政府规章制定权的赋予，但其影响可能更为深远。如，虽然民族自治地方一般地方立法权和自治立法权在规范层面的共生关系始于1979年的地方组织法，但由于五大自治区的自治条例和单行条例一直阙如，因此对二元立法关系协调的需求和实践均始于自治州的层面。③关于实践中自治州单行条例和地方性法规立法权的混用，参见王玎：《单行条例民族自治功能的回归——基于自治州单行条例与地方性法规的比较》，《青海民族研究》2018年第3期。相关制度的完善和优化无疑为未来自治区类似问题的解决提供重要参考和制度预案。又如，自治州一般地方立法权的获得，名义上是设区的市全面实施地方立法的“副产品”，但对于长期以来由于单行条例事实上作为自治州满足日常立法需求的唯一“制度出口”而导致的单行条例制定权滥用局面的扭转同样意义重大。④参见郑毅：《期待修改后的〈立法法〉引领民族法治新进程》，《中国民族报》2015年3月13日，第1版。还如，在地方立法权改革的准备阶段曾出现赋予县级地方立法权的呼声，⑤参见郑毅：《对新〈立法法〉地方立法权改革的冷思考》，《行政论坛》2015年第4期。虽然最终的制度改革未予认可，但自治县作为最基层的民族自治地方却面临立法需求多样与同自治州近似的单行条例制定权滥用的法治矛盾，同样需要发展的民族区域自治法治的回应。

第三，以“一带一路”倡议为代表的国家政策提出的新要求。“一带一路”作为当下最为重要的国家举措之一，2015年即确立了诸如发挥新疆的独特区位优势、发挥宁夏和青海民族人文优势、发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势、依托呼包鄂榆城市群等与民族自治地方发展息息相关的具体目标。同时，作为开放合作基础的中国特色社会主义市场经济本质是法治经济，因此加强执法互助、保障投资者合法权益、加强沿线国家立法机构友好往来等也成为“一带一路”倡议实施的重要组成部分。①详见2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，人民网，http://ydyl.people.com.cn/n1/2017/0425/c411837-29235511.html，2019年5月27日访问。民族自治地方在“一带一路”实施过程中扮演的角色越重要，民族区域自治法治的深入发展对前述战略的支撑作用也就愈发凸显。

第四，中国特色社会主义进入关键的新时代。首先，党的十九大报告用“十四条坚持”全面阐释了新时代中国特色社会主义思想的深邃内涵，其中“坚持和完善民族区域自治制度”即为第五大内涵，它是“坚持人民当家作主”的重要构成元素。随着“习近平新时代中国特色社会主义思想”被正式载入《宪法》序言第七段，“新时代”的法治内涵随之深化、内化和根本法化。其次，从“中国特色社会主义法律体系”向“中国特色社会主义法治体系”的过渡。2011年中国宣布社会主义法律体系已经形成，在七大法律部门中，《民族区域自治法》成为唯一一部被整段列举的宪法相关法，当时主要解决民族区域自治框架式的“有法可依”问题。时至2017年，党的十九大将相关提法已转变为“中国特色社会主义法治体系”，从“律”到“治”的一字之差，同样意味着中国民族区域自治制度法律实践重点从法的制定转向法的实施，进而加速促成民族事务治理从“有法可依”向“有法必依”的华丽转身。最后，作为一项宪法制度，新时代顶层设计对宪法实施的强调无疑为民族区域自治法治的宪法实现提供了坚持的基础和广阔的空间。在基本实现“民族事务法治化”的基础上，“民族法制宪法化”和“宪法规范实施化”的梯度实现成为新时期需要关注的重点问题。②关于三阶段的讨论参见郑毅：《论宪法实施机制的“双核化”——以民族区域自治法制为例》，《中国法律评论》2017年第3期。

第五，2018年宪法修改提供的根本法新基础。首先，“中华民族”正式入宪，为诸如“中华民族共同体”“对中华民族的认同”等重要论断提供了直接、坚实的宪法依据，也明确了“像石榴籽一样抱在一起”意涵中所蕴藏的“整体石榴观”。③李占荣：《论“中华民族”入宪》，《社会科学战线》2008年第10期。其次，将“和谐”列为社会主义民族关系新内涵，同传统民族区域自治法治的调整对象实现规范界分。虽然早在2005年第三次中央民族工作会议时，“和谐”就已经在“和谐社会”的宏观背景下被列为社会主义民族关系的第四大内涵，但其正式入宪除获得根本法背书的形式意义外，在本质上更为社会主义民族关系的平等、团结、互助三大特征提供了更高层次的整合性目标，从根本上避免戈登（Milton M.Gordon）所谓的“人们所期待的友善态度和族群关系”以及“在一个社会内部建立可行的合作”的规制目标落空。④参见［美］米尔顿·M.戈登：《美国生活中的同化》，马戎译，南京：译林出版社，2015年，第220页。2019年5月1日实施的《青海省民族团结进步条例》即是前述逻辑在地方立法层面的典型体现。再次，作为十九大“推进合宪性审查工作”的直接制度回应，修宪将原全国人大法律委员会扩充为宪法和法律委员会，为《宪法》民族区域自治条款实施提供以立法审查为主的宪法保障机制。⑤参见郑毅：《“谨慎放权”意图与设区的市地方性法规制定权实施——基于〈宪法〉第100条第2款的考察》，《当代法学》2019年第3期。最后，国家监察体制改革。虽然《宪法》新增的第三章第七节并无针对民族自治地方的专门规定，但根据《中华人民共和国监察法》第16条第2款“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项”及《民族区域自治法》第72条“上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行”的规定，监察体制改革对民族区域自治法治的价值不言而喻，且亟待深入探讨。①初步研究可见李占荣：《论国家监察体制改革中的宪法性问题——兼论国家监察体制与民族区域自治制度关系》，《民族论坛》2017年第4期。

四、全国人大常委会问题清单：“因地制宜”和“与时俱进”的策略适用

2017年11月10日，笔者应邀赴全国人大法工委组织的“贯彻落实民族区域自治法”座谈会，早前发送的座谈提纲中，共列举了三个方面的主要问题，逻辑上可视作新时期民族区域自治法治实践中亟待解决的重点或难点，即：民族区域自治法整体贯彻落实情况（问题出自法律本身抑或实施环节）、民族区域自治法是否存在不适合实际需要的情况（修改完善的时机是否成熟）以及规范局限（自治权界限不清、抽象法律条款实操性不强、没有法律责任等）。笔者认为，“因地制宜”和“与时俱进”策略恰恰可以作为回应前述问题的基本思路。

第一，新时期民族区域自治政策与民族区域自治法治的关系协调。民族区域自治制度首先是中国的基本政治制度，主要寄寓于政策的层面，而民族区域自治法治在传统上多理解为民族区域自治政策的法律保障和实施。进入到新的历史阶段，法治手段逐渐扭转纯粹的被动局面，开始同民族区域自治政策展开更深入、更有效的多元互动。一方面，虽然政策对法治的引领、配合与发展角色并未有本质改变，但在全面依法治国、促进宪法实施等重要思想的指引下，民族区域自治法治开始作为建设中国特色社会主义法治体系的重要环节重新登场，并逐渐缩小同相关政策的时间差；另一方面，传统宏大叙事的政策风格也逐渐转向具体、务实的实践需求导向，在继续维系顶层设计的宏观性特征之外，面向具体实施的政策日趋丰富，成为民族区域自治法治实施的重要协同资源。可见，民族区域自治制度传统的政策“单核”结构正在向“政策-法律”良性互动的“双核”结构发展。回到全国人大法工委的政策清单中，其一，虽然基本无涉宏观政策的层面，但诸如配套资金减免不足、生态保护和资源开发补偿不足、脱贫任务艰巨、民族干部待遇低留人难等问题，在《民族区域自治法》、2005年国务院《若干规定》业已作出明确规定的情况下，其主要矛盾可能更应指向政策实施的层面——即便需要法治的出场，其“主战场”也主要集中在民族自治地方立法的维度，中央法治推进的投出产出比有限。其二，对于民族区域自治法不适应实际需要的问题，应区分情况具体分析：若是立法技术使然，则当然属于法治完善的目标；若是具体规范在实施过程中被异化，则应从规范的科学性和政策的合理性两个方面着手。其三，清单中提出的其余问题，一方面宏观的民族区域自治政策已经基本完成了定调的制度使命，另一方面具体的实施政策又须以规范条款的优化为前提，因此主要属于法治完善的样本与对象。应注意，就新时期民族区域自治法治的发展策略而言，逻辑剥离纯粹政策问题还原法律本真只是第一步，更关键的是如何深入把握政策与法治双重手段的良性均衡进一步地“去粗取精”，而该策略显然需要基于对“因地制宜”和“与时俱进”两大因素的综合考量。

第二，自治权清单的优化完善。自治权是民族区域自治法治的核心环节，但目前集中呈现自治权清单的《民族区域自治法》第3章的27个条文中却有相当一部分无法完全符合《宪法》文本所描绘的自治权的规范形象。如，根据《宪法》第115条“同时”的表述，自治权应为一般地方没有而由民族自治地方所专有的一类特殊的“地方国家机关职权”，但《民族区域自治法》第3章中的经济、科教文卫体等自治权中的多项却为一般地方同样所有；②参见沈寿文：《中国民族区域自治制度的性质》，北京：法律出版社，2013年，第132页。又如，根据对民族区域自治制度优惠照顾范式的理解，自治权主要应体现为授益性规范，即便有责任设置，也主要旨在为自治权利预设法定边界，③学界对“自治权”究竟是“权力”抑或“权利”素有争议，但根据《宪法》第89条（十一）的规定，其主要应指“自治权利”。但第3章中诸如少数民族语言文字适用、举办以寄宿和助学金为主的公办学校、改善医疗卫生条件、管理流动人口、改善自然环境等条款却主要以“职责”或“义务”的形象示人；还如，根据第3章的标题，自治机关应为自治权的唯一法定行使主体，但本章的除自治机关外还存在自治地方的人大、民族自治地方、民族自治地方的企事业单位、学校和教育机构、各级人民政府等主语形式等。前述问题的成因，既有立法技术和精细化缺憾（如自治权行使主体的多元化），也有规范未能及时针对实践的发展予以调整（如经济和科教文卫体领域的“非自治权”现象①详见沈寿文：《中国民族区域自治制度的性质》，北京：法律出版社，2013年，第138页。），还有实施目标和客观因素的限制使然（如《民族区域自治法》第24条）。显然，民族区域自治法治的实施需要高额成本，混沌的自治权清单却模糊了法治实施的资源靶向，应从规范层面予以调整。其一，那些同一般地方已无本质区别的“自治权”可考虑适时剔除，以还原《宪法》第115条的规范原旨。这些“自治权”的扬弃绝非对民族区域自治法治的减损，反而能够通过修剪枝蔓以集中制度资源的方式实现实施效果质的提升。其二，对于立法粗糙导致的问题，即所谓“技术性模糊”②参见丁建峰：《立法语言的模糊性问题——来自语言经济分析的视角》，《政法论坛》2016年第2期，第22页。，应在适时启动《民族区域自治法》的修订工作时给予一揽子的回应。前述两点均主要是“与时俱进”的作用场域。其三，对于实施不佳甚至完全未曾实施的自治权而言，应在充分尊重其政策宣示价值的基础上，视具体的民族自治地方、实施时机是否充分显现等综合判断。即接受“因地制宜”和“与时俱进”双重标准的综合评价，而不宜直接剔出规范清单。其四，结合新时期民族区域自治法治的发展方向和实施目标，适当增补新的自治权类型。虽然具体方案较为复杂而只能留待另文探讨，但中央“促进民族地区经济发展和民生改善”的明确意图却能大致描摹出增补的策略取向，“与时俱进”策略显然在其中扮演主要角色。

第三，《民族区域自治法》的法律责任条款。从全国人大常委会组织的两次针对《民族区域自治法》的执法检查情况来看，法律责任的缺失所导致的“软法”状态客观上的确成为困扰该法实施的重要因素。③参见熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期。虽然有学者认为国务院《若干规定》已作补充规定的情况下，《民族区域自治法》本身并不需要自己设置法律责任。④参见李自然：《正确评价〈民族区域自治法〉》，《内蒙古社会科学》2014年第5期。但一方面，通过作为行政法规的《若干规定》的法律责任去补足基本法律的条款缺失，逻辑难以融贯；另一方面，《若干规定》仅有的两个责任条款适用范围较为有限，无法对整个民族区域自治法治提供全面的制度保障。诚然，违反宪法相关法的规定在理论上可能构成间接违宪，但在特定强度范围内，违宪责任的追究不会被直接启动，而往往经过过滤机制的筛选，⑤胡锦光：《论合宪性审查的“过滤”机制》，《中国法律评论》2018年第1期。部分宪法相关法由于设有审查、批准、撤销等内部机制，因此在相当程度上确保了实施的效果，而《民族区域自治法》甚至连这些程序监督机制亦较为缺乏。当然，这并不意味着要针对相关条款逐条设置法律责任，其因素有四：一是党的领导的宏观保障，尤其是民族自治地方党委根据中央的统一部署，将实施民族区域自治法制作为重要的党内政治任务来抓，能够在相当程度上提升实施的程度；二是在结合不同类型的国家机关的违宪特点类型化规制的基础上，⑥如立法机关和行政机关的违宪行为、司法机关的违宪判决等，详见姚国建：《违宪责任论》，北京：知识产权出版社，2006年，第201-225页。应注意两点：其一，结合监察体制改革，监察机关的违宪行为也应补充在内；其二，虽然自治机关仅限于立法机关和行政机关，但作为自治权实施保障主体的上级国家机关的构成则更为多元（详见郑毅：《论〈中华人民共和国民族区域自治法〉中的“上级国家机关”——一种规范主义进路》，《思想战线》2016年第1期，第82-84页）。以宪法实施机制的兜底保障，尤其在合宪性审查制度初步建立之后，《民族区域自治法》中的一些国家机关的抽象职权行为自应接受合宪性审查的判断；三是应突出重点，从整个民族区域自治法治结构而言，自治机关行使自治权（第三章）和上级国家机关履行帮助职责（第六章）是两大关键，法律责任条款的设置主要也应围绕这两类主体对民族区域自治法治本身具有重大影响的相关行为设置；四是应善用拉伦茨（Karl Larenz）所谓的“指示参照性法条”⑦详见［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第141页。，既节约法律责任章节自身的立法资源，又促进同其他相关既有法律规范的体系化结构的形成。总之，《民族区域自治法》的法律责任主要指向相关研究和法律修订工作的启动能否“与时俱进”的问题。

第四，自治区自治条例的难产问题。在全国人大法工委的座谈会上，促进自治区自治条例的出台是与会学者的一致意见。但一方面，自治区自治条例难产有着复杂的历史背景，难以实现一揽子的全面突破，须结合当前所处的历史时期和自治区民族区域自治法治建设的核心需求综合判断。然而对于出台时机是否已经成熟这一关键问题的认识，立法机关与学术界、中央有关国家机关与自治区的判断尚存差异，甚至学界对自治条例的规范属性这类基本问题仍有认识误区。①如学界长期以来习惯将自治条例称作民族自治地方的“小宪法”，实际上，除了综合性外，自治条例同宪法的相似程度颇为有限，“小宪法”的提法名义上抬高了自治条例的地位，实际由于重大误读反而导致其面临困境，有学者即对此予以批评，详见屠凯：《自治条例并非民族自治地方“小宪法”》，《政治与法律》2018年第3期。可见，“与时俱进”的条件尚未完全成熟。另一方面，从对五大自治区自治条例起草的实际情况来看，彼此间差异较大，尤其对于新疆维吾尔自治区、西藏自治区而言，无论是当下的工作重点抑或对自治条例的迫切程度，均与其他3个自治区存在明显差异。倘若“全国一盘棋”地推进自治区自治条例出台，显然不符合“因地制宜”的基本标准。虽然有观点提出回避自治条例的起草而转为寻求自治区单行条例的规模化替代，②详见阙成平：《论以自治区单行条例替代自治条例的法理》，《广西民族研究》2013年第4期。但因噎废食的立场毕竟与民族区域自治法治的整体精神相悖。可考虑遵循梯度突破的逻辑：一是由中央对中央与自治区之间的民族区域自治法治关系进行综合评估，并判断“与时俱进”的时机是否已经成熟——就目前情况来看，自治区自治条例表面上是地方立法问题，但根源实际在中央层面的“与时俱进”；二是综合五大自治区各自的具体需求、起草基础和实际情况列出试点、跟进与远期规划三个梯度逐渐突破，③详见郑毅：《驳“以自治区单行条例替代自治条例”论——兼议自治区自治条例的困境与对策》，《广西民族研究》2014年第3期。这显然仰仗“因地制宜”策略的合理适用。

第五，中央配套立法的及时跟进。作为全国人大制定的基本法律，《民族区域自治法》虽然在整个民族区域自治法治实施过程中扮演核心角色，但抽象性和原则性的规范特征决定其难凭一己之力获得全面贯彻落实，央地配套立法必不可少。目前中央立法层面作为《民族区域自治法》配套实施规范的仅有2005年国务院制定的《若干规定》。而这部行政法规虽然从题目上是对整部《民族区域自治法》的实施，但实际上，当时“由于制定《民族区域自治法》实施细则的条件还不成熟，《规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责’内容进行了细化”④国家民族事务委员会政策法规司编：《坚持和完善民族区域自治制度——《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》贯彻实施十六讲》，北京：民族出版社，2007年，第17页。，即《民族区域自治法》的其他章节尚未充分实现中央立法配套。而配套规范的“与时俱进”存在两个层面，一是在西部大开发、对口支援、兴边富民乃至“一带一路”等宏观政策日趋成熟化、规范化的前提下，进一步构建高位阶实施规范的大背景业已具备；另一方面，鉴于配套规范与《民族区域自治法》自身发展的主从关系，《若干规定》框架拓展的“与时俱进”须以《民族区域自治法》修订工作的“与时俱进”为前提。在地方配套立法层面虽然也存在“因地制宜”的空间，但由于鲜明的基本政治制度色彩和民族事务传统的复杂性与敏感性，就《民族区域自治法》规范本身的配套实施而言，地方的“制宜”空间其实并不大，且其在相当程度上仍要以中央配套规范的“与时俱进”为前提。

第六，对新制度、新发展、新需求的法治回应。这在逻辑框架上属于“与时俱进”的当然内涵，但在具体实施的过程中却反而更多地体现出“因地制宜”的色彩。一方面，并非所有民族自治地方均与特定民族区域自治法治实施过程发生直接关联，如颇具制度特殊性的民族自治地方与经济特区关系法制协调问题，实际上仅存在于海南（上级经济特区-下级民族自治地方）和新疆（上级民族自治地方-下级经济特区）特定的场域；“一带一路”倡议的内向辐射效应，也往往对沿海、沿边或相关规划明确提及的民族自治地方产生的直接影响更多。另一方面，有的民族区域自治法治实施本身虽然具有普遍意义，但却往往要先基于特定地方的具体实践试点制度、积累经验、发现问题，在此基础上才可能形成辐射全局的“俱进之时”，如《立法法》修改后自治州双重立法权的选择适用问题首先发生于湘西和恩施两个相邻自治州协同起草《酉水河保护条例》的过程中；①详见郑毅：《论〈立法法〉修改后自治州一般地方立法权与自治立法权关系研究》，《法学评论》2018年第4期。上下级民族自治地方纵向的府际关系的调整，也以具备“自治区-自治州-自治县”完整结构的新疆最为典型。在“与时俱进”的同时重视“因地制宜”的构成性角色，方能“新”得全面，“新”得高效，“新”得深入。

五、结语：迈向深入实施的中国特色的民族区域自治法治

新时期民族区域自治法治的推进和深化是一项复杂的系统工程，尚应就如下问题建立客观认知。

第一，除极个别的制度领域和改革样本外，在绝大多数情况下，“因地制宜”和“与时俱进”两大策略往往需要通过有机协调和综合适用方能发挥最大效用。但两者的区别也较为显著：所谓的“因地制宜”往往以特定地方的客观实践为基础，一般较易标准化；而“与时俱进”除了大政方针和发展趋势的宏观背景外，对具体改革时机的精准把握亦为题中之义。改革时机成熟与否，既基于相关国家机关对相关情况的综合判断，更有仗于相关议题研究成果的积累程度。相对而言，前一种“时”在很大程度上难以完全通过积极作为创建，因此更实际的策略应是先通过充分的理论研究促成学术积累的足备，再静待宏观时机的出现。但目前来看，绝大多数的民族区域自治法治研究尚存在较大的提升空间，尤其在系统性、深入性、规范性等方面尤为薄弱，这也是在2017年底全国人大法工委研讨会上，与会人员一致判断《民族区域自治法》的修订时机尚不成熟的关键原因。

第二，本文论域主要聚焦实践议题，纯粹面向文本的规范分析远远不够，故还应回到具体的改革实践中进行综合剖析。就方法论而言，法教义学显然是最具学科贡献价值的研究方法，但其具体逻辑的展开事实上包括源于规范、实践分析和归于规范三大核心环节。当前研究基本超越了从规范本身发现问题的第一个层次，但回到实践中提炼问题以形成完善对策的第二层次却仍在探索之中，而这又是向第三阶段“飞跃”的必经之路。因此，对民族区域自治法治实践的检视，全国人大常委会的执法检查是远远不够的——面向全国的检查无法突出“因地制宜”，十年一次的频率也难以体现“与时俱进”，《民族区域自治法》第72条的实施在实践中多流于形式无疑又进一步加剧了前述困境。本文愿为新时期第二层次的深入展开勾勒出宏观视角、基本清单乃至初步方案。

第三，如开篇所述，世界上单一制国家内部的少数族群地方自治制度样本众多。一方面，近年来英国的苏格兰、西班牙的加泰罗尼亚等地的独立思潮虽然有所抬头，但中国却基本不存在类似的相关消极制度因素的作用空间，这是民族区域自治制度“中国特色”的优势所在，是一种最高层次的“因地制宜”的基础；另一方面，我们同样不能忽略英国、西班牙等国通过科学的宪法实施机制回应并解决前述紧张的重大议题时所彰显出来的丰富制度经验。随着十九大“加强宪法实施”目标的确立和《宪法》修改对合宪性审查机制的具体部署，中国也正在具备通过宪法实施探索新时期民族区域自治法治深入实施的基本要素，如何在“因地制宜”基础上充分借鉴其他国家的制度经验，也必将构成新时期民族区域自治法治“与时俱进”的重要内涵。