论学生体质健康促进的五对矛盾

周琬謦 罗雁龙 陈蔚

摘  要： 学生体质健康，是教育强国、人才兴国的根基所在。学校体育政策是影响学生体质健康促进的重要因素。为提高学校体育政策实效，需协调处理好“政策繁多与工具失衡”“主体多元与责任漂浮”“目标单一与多元诉求”“层级管理与扁平发展”“学校为主与社会联动”五对矛盾，从而切实提高学生体质健康，助力健康中国与体育强国建设。

关键词： 学生; 体质; 健康促进; 矛盾

中图分类号： G804.49          文献标志码： A          文章编号： 1671-2153（2019）06-0052-05

学生体质健康，是教育强国、人才兴国的根基所在。新中国成立以来，党和国家领导人十分重视学生体质健康，提出“健康第一”的教育方针[1]，并针对学生体质健康颁布了系列政策，有国家层面的行政法规，也有部委、职能部门的指导性文件，有对学生体质健康教育各环节的明确规定，也有相关健身运动的实施意见，促使学生体质健康促进的法制化建设和法治化治理体系初具规模[2]。十八大以来，以习近平为核心的党中央将学生体质健康提到了更加重要的位置。《“健康中国 2030”规划纲要》明确提出“突出解决好青少年等重点人群的健康问题”。2018年，习总书记在全国教育大会上强调，“要树立健康第一的教育理念，开齐开足体育课，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志。”然而，国民体质监测公报[3]和义务教育质量监测报告[4]显示，学生体质健康问题依然不容乐观，学生体质持续下降的状况没有得到有效遏制[5]，换言之，高密集政策文件的颁行并没有达到预想成效[2]。学校体育政策是影响学生体质健康促进的重要因素。本文基于学校体育政策分析的视角，主要围绕五对影响学生体质健康促进的矛盾展开讨论，以期能对学生体质健康促进相关工作有所助益。

一、政策繁多与工具失衡的矛盾

张文鹏（2015）指出，新中国成立以来，学校体育政策的演进分为“改革开放之前的时期（1949年-1977年）”和“改革开放之后的时期（1978年至今）”两个阶段，改革开放前，“体育教学、课外体育活动及竞赛组织等方面都制定了具体的政策文件，学校体育政策体系初步形成，以动员为主的学校体育政策贯彻模式逐渐确立，组织、师资与监督的保障体系逐步确立，为建国初期青少年体质健康发展提供了强大动力”[6];改革开放后，中共中央、国务院、教育部、国家体委等部门不断总结经验，与时俱进修订和完善各类体育政策文件，“学校体育政策开始由大纲化向标准化发展，学校体育政策参与主体呈现从单一主体向复合主体转化的发展趋势”[6]，随着《学校体育工作条例》、《教育法》和《体育法》的颁行，学校体育在我国教育中的重要地位得以确立和保障，极大推动了学校体育的发展。

总体而言，我国学校体育政策经历了“从单一到系统、粗放到精细、科学化与法制化水平不断提高的过程”[7]。学校体育政策受社会政治经济生态影响较大，其数量及更新频率呈加速趋势，政策年均增长数量超过1.6件。政策类型呈多元化发展趋势，“以学校体育为突破口，相关法律法规与政策文件不断建立健全并日益完善，体育教学、课外体育活动、体育竞赛及训练等工作不断得以规范”[2]，学校体育实体性权利已上升为法律层面的规定，学校体育的目的、任务、地位及作用等通过立法形式得以明确，但部分政策内容设置不够科学，操作性不强，约束力不足，缺乏程序性的保障机制和违法追究机制，学校体育实体性权利的诉求和价值实现还是难以保障。政策主题聚焦体育教学和课外体育活动，且对体育教学的关注远甚于课外体育活动（体育教学的标准、大纲、方案、教科书等学习类政策工具占了政策工具体系的33.8%[8]）。政策施行工具比例失衡，难以形成有效合力，主要表现为：权威工具缺位，相关法律法規建设滞后，仅有《学校体育工作条例》和《体育法》两个法规性文件，学校体育治理的刚性约束不足;激励工具偏失，主要形式是奖励、资助与补贴，强调以“精神激励为主，物质激励为辅”，学校体育政策施行的激励成效欠佳;能力工具不足，体育师资准入与培养培训、非盈利性体育设施配备等能力工具建设滞后，严重掣肘学校体育政策的施行。[6]此外，从学校体育政策制定与评估角度看，基于“现实问题”的补救性政策居多，基于“未来动向”的前瞻性政策较少，缺乏对学校体育发展的主动预测，也缺乏对学校体育政策施行的及时评估与反馈。

针对学校体育政策繁多与施行工具失衡的矛盾，建议借鉴发达国家的成功经验，构建更加完善合理的政策体系：一是加强学校体育治理的法律法规建设，将政策动员转变为法律规范，强化中央文件、法律法规等权威工具的运用;二是完善学生体质健康促进的奖励、资助、补贴及税收优惠体系，构建精神激励与物质激励有机结合、相辅相成的激励机制;三是强化政府责任，优化体育设施布局，强化体育设施建设尤其是非盈利性体育设施的建设，优化体育师资准入制度，强化体育师资培养与培训，为学校体育政策的有效落实提供必要保障;四是要建立完善学校体育政策绩效评估制度，通过对政策施行的及时评估与反馈，促进政策的不断发展与完善。

二、主体多元与责任漂浮的矛盾

著名公共政策执行理论——“米特—霍恩政策执行系统模型”（见图1）指出，“政策标准与目标”“政策资源”“组织间沟通与执行活动”“执行机构的特性”“社会经济和政治环境”和“执行人员的价值取向”是影响政策决策成功转化为政策效果的六大因素[9]，其中，“组织间沟通和执行活动”是搭建在政策与执行之间最重要的桥梁性因素，可以左右政策执行者的价值取向，进而深刻影响政策执行与监督机制的建立。

从新中国成立以来的学校体育政策可见，全面贯彻落实学生体质健康促进的责任主体是多元的，包括政府部门、教育主管部门、体育主管部门、学校、教师、学生、家长、社区，以及与体育相关的各级各类社会组织与机构等，但是，当就学生体质健康问题追究各责任主体的责任来源、责任类型、责任边界、责任性质等问题时，却难以提供确切的回答[10]。依据“米特—霍恩政策执行系统模型”分析不难发现：学校体育政策责任主体的具体权责及事权关系在政策文本中没有进行明确划分，从而造成政策执行多元主体之间权责不明、沟通不畅、合作机制欠缺的普遍现象，政策执行的评价考核与奖惩机制难以建立，进而导致政策执行“机制不全、成效低下”的现实困境。作为学生体质健康促进的重要责任主体——教育与体育部门，长期以来在协调其他政策主体处理学生体质健康促进相关事务时十分吃力，“掣肘于学校体育经费问题与当地财务部门意见不一，体育教师编制与人社部门意见不一，能够调动的资源非常有限”[2]。在这样的背景下，政策能否有效落地、能否取得预期绩效？答案显而易见。

落实主体责任是学生体质健康促进的关键。为了化解学生体质健康促进“责任主体漂浮、责任内容悬置、责任意识淡薄、责任能力弱化、责任制度软化、责任行为不力、责任实效难彰”[10]等现实困境，可采取以下路径和措施：一是做好政策体系规划，优化政策文本，明确政策执行多元主体的权责和彼此沟通合作机制，为优化完善“组织的沟通和执行活动”提供政策保障，其中，亟待解决的关键性问题是消除高考人才选拔政策与学生体质健康促进政策之间的彼此隔膜与掣肘，形成系统性的政策体系来引领学生体质健康教育的良性发展。二是明确学生体质健康促进治理的三维主体结构——政府（包括中央和地方政府、体育、教育、人社、卫生团等职能部门，以及街道办事处、社区委员会等）、社会组织（包括体育产业公司和企业等营利性组织，以及全国学联、中国学生研究会、中国青少年基金会、中国青年志愿者协会、中国健康促进基金会，以及各级各类青少年学生体育社团、俱乐部、运动项目协会等）和公民（青少年学生、家长、体育教师、社会体育指导员以及其他相关公民个人）[11]，建立健全多元主体责任清单，切实推进学生体质健康促进的主体责任得以全面落实。三是强化宣传、教育与培训，促进政策执行者秉持相同的价值取向，增强责任意识与履责能力。四是健全责任制度体系，提高主体责任落实的刚性约束力和现实指引力。五是强化责任监督考核，严格责任追究，促进主体责任落地生效。六是建立奖励和激励机制，充分激发多元主体的内生动力。七是深化相关理论研究，夯实促进主体责任落实的理论基石。

三、目标单一与多元诉求的矛盾

我国学校体育发展经历了三次制度变迁，从清末确立的“体操科”政策、民国“体育课”政策，到新中国以来构建“健康第一”的学校体育政策体系，学校体育政策目标实现了从“军国”“实用”“主观”到“人本”主义的价值转向[12]。改革开放以来，学校体育目标始终围绕着“健康第一”的路径延展[6]。2001年，国务院、教育部先后颁布《关于基础教育改革与发展的决定》和《体育与健康课程标准（实验稿）》，强调学校体育需贯彻“健康第一”方针，从此“健康第一”被确定为学校体育政策的基本内容和主要目标。这样的体育政策总体目标，指向明确、重点突出，但内容略显单一、内涵相对局限，缺乏对“提升青少年竞争力”“培养社会态度”“形成健康生活方式”等多元体育价值诉求的现实观照，不利于在中国文化、社会及环境中形成对学校体育的重视。

反观发达国家的学校体育政策目标，均呈现内涵丰富、目标多元的特点。例如：美国，关注提升青少年体育参与率、预防减少肥胖和促进健康;英国，关注儿童个性、提升竞争力、养成体育习惯和锻炼强健体格;法国，关注肥胖预防、健康促进、提高参与率、自我表现力和积极生活方式养成;德国，关注提升青少年运动能力、促进健康、预防肥胖、养成体育习惯以及培养合作意识;日本，关注促进青少年健康、形成体育习惯、培养社会态度以及养成健康的生活方式。因此，借鉴发达国家经验，基于我国文化背景、社会需求以及青少年体质健康现状与发展诉求，构建能观照多元体育价值诉求的学校体育政策目标体系，无疑是促进我国学校体育政策落实与效益彰显的必由之路。

四、层级管理与扁平发展的矛盾

从体育政策治理模式看，我国学校体育治理注重强调行政隶属、管理与被管理的关系;体育协会隶属或挂靠在政府机构，接受政府的指导与管理，其独立性与自主性较差;学校体育治理由中央、省、市、县和学校五个层级构成，层级冗余，容易导致运行效率低下。我国学校体育治理的层级化特点，与新时代学校体育治理扁平化发展需求不相匹配，在很大程度上制约了学生体育健康促进工作的发展。

反觀当今发达国家的学校体育治理，均强调协作与法律关系，注重治理模式的扁平化发展以及治理效能的提高。例如：美国的学校体育治理，强调政府、地方与学校之间的法律关系，联邦政府通过颁布系列法案，引导学区和学校申请补贴或资助，进而实现对学校体育的宏观调控与治理。发达国家的学校体育治理结构具有明显的扁平化特征，如英、日的三级治理方式和美、德的两级治理方式，有利于减少治理层级、提高治理效率。发达国家的体育协会，多数由法律授权组建，法律明确其权利义务范围，其虽在经济上接受政府资助，但只要在法律界定的范围内进行活动，其具体事务不会受到政府干预。基于我国的政治文化背景，借鉴发达国家体育治理的成功经验，探索符合我国政治文化背景的学校体育治理新模式，促进学校体育治理模式的扁平化发展，着力推进“以政府为主导、社会组织和公民积极参与”的学生体质健康，促进“协同治理”与“依法治理”方式建设，提高学生体质健康促进的政府“动员”与社会、家庭“协同”效果[13]，是我国学校体育治理方式改革与发展的应然选择。

五、学校为主与社会联动的矛盾

从我国学校体育政策治理机制看，在校内体育方面，各级政府和组织都较为重视校内体育的开展，形成了组织体系相对健全的学校体育政策治理机制;在校外体育方面，原先由青少年宫和业余体校承担的校外体育活动受市场化冲击及机构调整影响逐渐走向衰落。与之相伴，校外体育政策治理机制也呈现严重缺位的境况。这种学校为主、社会联动缺失的学校体育政策治理机制，难以形成学生体质健康促进的社会合力，严重制约了学生体质健康的可持续发展。

1986年，世界卫生组织在《渥太华宪章》中提出国际公认的健康促进理念和健康促进五大策略：制定健康的公共政策，创造支持性环境，强化社区性行动，发展个人技能，调整卫生服务方向。发达国家在学生体质健康促进方面非常注重“创造支持性环境”和“社区性行动”，均形成了较为稳定成熟的校内外一体化学生体质健康促进长效机制。例如，英国，由公立学校负责实行国家体育课程标准，进行健康教育，同时与校外机构有效合作，形成政府、学校、社区、俱乐部有机结合的一体化学生体质健康促进协作关系，协同促进学校体育及学生体质健康发展;美国，在校内通过地方分权和社团主导来推进体育教学，联邦政府则通过补贴、奖励等引导地方和学区提高教学标准，在校外通过健康和人类服务部（HHS）、疾病预防控制中心（CDC）等机构颁布政策、标准、指南及激励等计划推动青少年参加体育活动;日本，以《学习指导纲要》和《健康教育指南》为指导开展校内体育教学，在校外则注重开展学校、社区、俱乐部与家庭互动的体育活动，协同推进学生体质健康发展。

针对我国“学校为主、社会联动缺失”的学校体育政策治理机制缺陷，应借鉴发达国家的成功经验，着力构建校内校外一体化的学校体育政策治理新机制。在校内，贯彻执行学生体质健康国家标准，扎实有效开展体育课教学与课外体育活动（含校内体育社团和俱乐部活动）。在校外，通过社区、俱乐部以及其他各级各类社会团体与家庭互动，开展丰富的社会体育活动，引导和促进青少年广泛参与体育活动锻炼，从而与校内体育教育相辅相成，协同促进青少年学生体质健康发展水平的不断提高。

新时代，面对新的机遇与挑战，党的十九大报告中明确提出“实施健康中国战略”和“加快推进体育强国建设”的重大决策。青年兴则国兴，青年强则国强！学生体质健康促进是“健康中国战略”和“体育强国建设”的重要组成部分，通过深入的研究、持续的实践与改革，有效协调并处理好影响学生体质健康促进的主要矛盾，将有助于切实提高学生体质健康，助力健康中国、体育强国建设。

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Abstract： The health of students is the foundation of the educational power and talents to rejuvenate the country. School physical education policy is an important factor that affects students' physical health promotion. In order to improve the effectiveness of school sports policies， it is necessary to coordinate and deal with the five pairs of contradictions： “policy diversity and tool imbalance”， “subject pluralism and responsibility floating”， “single objective and diverse claims”， “hierarchical management and flat development”， “school dominance and social linkage”. Therefore， it can improve students' physical health and help build a healthy China and a sports power.

Keywords： students; physical fitness; health promotion; contradiction

（责任编辑：程勇）