城市共享单车发展存在的问题及规制路径探析——基于多中心治理的视角

江童

（广西师范大学 法学院/政治与公共管理学院，广西 桂林541000）

一、引言

当今社会，随着互联网IT技术的发展，共享经济成为人们热议的话题，著名学者杰里米·里夫金曾评价共享经济改变了人类的生活方式。共享经济是指个体、组织或企业以较低价格提供服务而获取报酬，通过网络共享平台共同使用闲置实物资源的一种经济现象［1］。如共享资源、共享网络、共享知识等。2016年底，共享单车在国内迅速火爆，成为共享经济时代的一位新成员。共享单车是一种公私合营模式的共享服务，即企业在政府的支持下，为公众提供的一种单车共享服务。共享单车借助互联网技术，减轻了道路拥挤的困扰，其绿色环保的交通方式为减轻城市污染、提升市民生活质量做出了贡献，使之成为我国城市慢行交通系统至关重要的一部分，也契合了“创新、绿色、共享”的发展理念。但是共享单车在城市管理方面却逐渐暴露了很多问题，如何规范管理成为当下人们应该思考的问题。共享单车的管理一方面离不开政府和企业的积极引导，另一方面也离不开市民的自觉配合。多中心治理理论为解决城市共享单车在管理方面的问题提供了一种视角，本文研究可以为有关管理部门提供一些参考。

二、多中心治理理论概述

“多中心”作为理解多中心治理理论的起点，是英国自由主义思想家博兰尼在他的著作中作为经济学词语首先提及［2］。随着社会的发展，美国著名的行政学家奥斯特罗姆首次将“多中心”一词的应用由市场领域引入到公共服务领域，并逐渐发展成为大家认可的一种社会治理模式。奥斯特罗姆认为多中心就是指政府简政放权，将管理权适当下放于民众，鼓励公民积极参与公共事务管理，提升公民的管理能力［3］。

多中心治理指的是政府、企业和公民组织等多个主体按照一定的行动规则，通过相互竞争和协作的方式共同承担治理公共事务的责任，为公民提供公共服务，因此形成的多样化治理和组织模式。这也就降低了“搭便车”的可能，在多中心治理中，公民既是参与者也是受益者，社会治理由过去的单一模式转变为多中心模式［4］。

十九大报告中指出，我们要打造共建共治共享的社会治理格局，建立政府主导、社会协同和公众参与的社会治理体制。政府是城市管理的主体之一，共享单车属于城市管理的重要部分。随着共享经济的发展，城市共享单车企业发展需要政府充分发挥引导作用，做好管理规范。政府属于有限理性经济人，存在失灵的危险，所以共享单车不能完全交由政府管理，政府必须在尊重市场规律的前提下介入其中。单车运营企业自身应加强与政府的合作，主动担责，遵守城市规范，合理经营。作为共享单车服务对象的公众更是要规范自身行为，积极参与社会治理。共享单车管理的创新在于多元共治，基于多中心治理的视角将各方力量汇聚于管理体系之中，由此建立政府、企业、市场以及社会公众多中心治理的共享单车管理体系十分有必要。

三、我国城市共享单车的现状

随着2016年货币政策的变动，国内资本市场发展并不乐观，而以互联网为发展媒介的共享单车领域却发展良好。主要解决公众短途出行问题的单车出租行业在频繁获得融资的情形下成为一二线城市的宠儿，得到迅速发展。在互联网技术平台支持下，共享单车因为其随取随用、方便快捷的特点破解了用户出行“最后一公里”的难题，深受大家的青睐。很多人都误以为共享单车是近几年才兴起的，其实早在20世纪60年代中后期，欧洲就出现了共享自行车。2007年，公共自行车开始被引进国内。国内共享单车的发展可以分为三个时期。首先是2007年至2010年，国内少数城市引进了有桩公共自行车，当时主要是政府在管。随后是2010年至2014年期间，以单车租赁为主营业务的企业开始出现，但依然是以有桩式设计为主。直到2014年，在移动互联网技术日益成熟的背景下，以摩拜与ofo为主要代表的共享单车企业应运而生，其无桩式的设计、通过支付宝移动支付和扫码解锁等优点解决了过去公共自行车使用不便的难题，开始取代有桩单车［5］。2014年，共享单车致力于解决校园出行问题，2017年共享单车走出校园开始在城市公共服务区域普及。根据2016年比达网公布的《2016中国共享单车市场研究报告》，截至2016年年底，ofo共享单车市场投放数量达80万台，市场占有率为51.2%，排名第一。摩拜单车市场投放数量达50万台，市场占有份额40.1%。截至2017年6月，ofo已向全球120座城市投放超过600万辆单车，国内共享单车消费者数量已达1 886万。预计共享单车市场用户规模将继续呈现上升趋势，或将接近3亿人［6］。虽然共享单车规模的迅速扩大能减轻城市车辆的拥挤程度，但是其“野蛮生长”的背后也隐藏着一系列的问题，给城市的管理带来了压力。目前市面上的共享单车主要有ofo小黄车和摩拜单车等。

（一）ofo小黄车

ofo共享单车又叫小黄车，是一个无桩共享单车出行平台，缔造了“无桩单车共享”模式，目的是为了解决城市短距离出行问题。小黄车是一群北大90后青年创业者在2014年创办的全球最早、规模最大的无桩共享单车公司。到2017年3月底，小黄车已经覆盖全国43个城市市区和200多所高校校园。根据比达咨询公布的《2016中国共享单车市场研究报告》显示，2016年年末国内共享单车整体市场份额中，小黄车以51.2%的市场占有率位居行业第一［7］。小黄车骑停方便，能够智能解锁，用户首先要在小黄车专用App上注册、交纳押金，然后即可扫码获取密码完成解锁，等到骑行结束后用户需关闭车锁，确认结束骑行。图1以ofo小黄车为例示意了共享单车操作流程。小黄车起初是致力于解决校园学生出行问题，后来在资本的助推下推广到各大城市，为城市居民的出行带来了很大的便利。小黄车的押金是199元，骑行费用是1小时收取1元钱。到2017年3月底，ofo宣布运行的城市已经覆盖全国43个城市。

图1 共享单车小黄车的操作流程

（二）摩拜单车

摩拜单车是英文名称mobike的音译，现属于胡玮炜创办的北京摩拜科技有限公司，是无桩租赁单车模式的智能设备。2016年4月22日，摩拜单车科技有限公司宣布摩拜单车正式上线。摩拜单车的优势在于车子质量好，坚固耐用，经过专业设计，车子外形有较高辨识度，车身锁内安装了嵌入式芯片、GPS模块，方便了市民定位寻找。缺点是车身过重，成本较高。摩拜单车以提倡绿色出行的方式改变着城市。2016年4月摩拜单车在上海登录，如果想租用，需先缴纳299元押金，随后每半小时收费0.5元。现将ofo小黄车与摩拜共享单车作些对比，如表1所示。

表1两种共享单车的对比

四、多中心治理视角下我国城市共享单车发展存在的问题及原因

（一）共享单车发展存在的问题

1.政府引导不力，共享单车发展资金不足

在倡导“大众创业、万众创新”的时代背景下，共享单车是个非常具有吸引力的创业项目，它是网络与创业项目深度融合的优秀案例。随着市场认可度的提高，其规模也在不断扩大。当前共享单车的发展前景看似乐观，但却出现企业接连倒闭的现象。2017年6月中旬，重庆战国科技有限公司宣布旗下名为悟空单车的共享单车平台在正式运营仅5个月后结束服务。8天以后，另一家共享单车平台3Vbike也面临着被市场淘汰的局面。这些企业都是因为缺乏可持续资本的投入而走向破产。共享单车企业的资金来源主要是依靠融资和投资，收入来源则是通过向用户收取押金来回收现金再进行扩张［8］。共享单车的每一个环节都需要资金来支撑，其消耗的成本除了生产成本以外还包括车辆维护、运输、广告以及人力等各项成本。其管理与推广的成本给企业带来了资金上的压力，使企业经营入不敷出。

作为城市管理的一部分，共享单车提供的服务具有公共性，虽是企业提供，但依然属于公共服务产品。政府是城市管理的主体，企业的发展不能脱离政府的介入，共享单车企业想要持续运营下去，必须与地方政府合作，得到政府的支持。然而实际情况是政府引导不力，对共享单车发展的重要性认识不足，在企业发展过程中尚未给予适当的补贴与资助。很多单车企业运营因为资金的缺乏而时刻面临破产的危险。

2.单车供给过量，公共资源浪费严重

共享单车的上线解决了市民短途出行的难题，深受大家的关注和推崇。目前，共享单车行业已经在国内超过30个城市投放了近百万辆单车，而且还在不断增长中。但是快速发展的同时也出现了一些新问题。在城市街道边，我们随处可见一些损坏而一直无人管理的小黄车，看到这些被丢弃在路边而无人问津的车辆不禁让人产生疑惑：共享单车是共享还是公共资源浪费？企业无序的投放，单车数量爆发式的增长，造成大量的共享单车被乱停乱放，挤占道路，无人看管。共享单车的停放需要占用城市道路和场地，它的维护需要人力、物力以及财力来支撑，这些都会造成公共资源浪费。共享单车数量的增加固然能方便市民的骑行，但是其泛滥增长已经超出了城市的容量。共享单车企业只顾数量上增加，却忽视后期管理与维修，不仅造成资源浪费，还对有限的城市空间带来了冲击，给城市管理带来混乱，从而引发共享单车市场乱象。

3.单车违规乱停，加重城市管理负担

据媒体报道，去年年初，共享单车企业为了抢占南京市场，大规模投放车辆，结果在城区新街口有600多辆共享单车因消费者违规乱停而被城管部门强行拉走。因企业“占道经营”，成都市的200多辆共享单车被城市市容维护部门扣留。类似于共享单车违规乱停的案例还有很多，短时间内企业的无序竞争会扰乱城市单车交通秩序，由此引发城市管理部门的集中整治。共享单车是共享经济时代的代表，其无桩式的设计极大地方便了人们的骑行，有助于人们选择绿色出行方式，践行低碳生活理念，解决短途出行“最后一公里”难题，因此得到众多市民的青睐。但是作为一个新生事物，必然会面临一些新问题，例如共享单车乱停乱放的现象已经影响了城市的市容市貌。一些共享单车用户因为车辆与自己不存在归属关系，为了方便自己，就将单车随意停放在公交站台、地铁口甚至车行道上，有的非法占用机动车道，增加了城市交通管理负担，甚至还有人恶意破坏单车，给市民在使用单车时带来了安全隐患，或将其占为己有从而引发信任危机，而他们却无需对这些行为负责。这种城市监管的盲区会不自觉地助长违规乱停的行为，严重影响了城市的市容环境，加重了城市管理的负担。

（二）多中心治理视角下共享单车发展问题的原因分析

1.企业盈利模式困难，政府重经济轻服务

共享单车之所以会出现资金不足的问题，首先是因为共享单车的盈利模式不够清晰，资金获取渠道非常单一，主要依靠收取押金和分时租赁费用所带来的资金回流。虽然企业收取的押金不菲，但是仍难实现高收益，因为和单车高昂的运营成本相比，实在是本大利微。而且巨额押金沉淀形成的资金池存在着金融安全隐患。只要用户不申请退款，押金就会一直在单车运营商的手里，一旦押金监管不当，发生资金链断裂，不仅企业破产，就连国家的金融秩序也会受其影响［11］。其次，共享单车属于城市公共服务的一部分，政府作为城市公共服务供给主体，理应发挥其主导作用，对单车企业的发展做好科学规划。但长期以来，政府依然存在重经济轻公共服务的倾向，财政资金多用于投资城市经济发展，对提供公共服务的共享单车企业的发展重视不够，没有给予一定的资金投入。共享单车自身盈利模式不清晰，没有得到政府的有效支持，资金来源渠道单一，缺乏多元社会资本力量的支撑，所以一直面临着资金不足的问题。

2.企业管理措施欠缺，政府监管不力

随着信息技术的不断发展，共享单车借助互联网实现了自己的社会价值，也带来了巨大的经济效益。商家们被单车市场隐藏的巨大利润所吸引，由于共享单车领域市场进入门槛低，国内不断涌现新的单车企业，各大企业为了抢占市场份额，不断扩大单车生产规模，不计成本地投放单车，导致城市单车数量已经达到饱和状态，出现供过于求的现象［10］。单车投放网点分布不均，部分地方车辆投放大于实际需求，超过需求的那部分共享单车由于使用率不高反而变成闲置物品。共享单车企业忽视了服务行业的本质，管理举措不到位，对单车的投放缺乏理性思考，一味追求扩张市场规模，忽视了车辆的管理和维护，最终受损的还是自己。此外，共享单车的发展离不开政府的规范化管理，政府对单车企业监管不力，尚未建立和完善共享单车企业管理制度，没有对企业进行适当的规范和引导，对单车的生产与投放未形成条文规定，企业与政府之间也缺乏沟通的平台，结果导致单车“野蛮生长”，公共资源浪费现象严重。共享单车的管理不仅需要企业自身通过提高技术水平加强管理，还需要地方政府因地制宜，不断加强政策上的引导规范，以及社会公众的行为自觉来共同维护单车企业的有序发展。

3.管理机制不完善，市民素质良莠不齐

我国共享单车还处于初级发展阶段，虽然它是由企业自身经营，但是依然离不开政府的规范管理。首先，针对共享单车，政府部门尚未形成行政法规和法律文件，没有将共享单车的管理纳入法制轨道，对用户、运营商以及破坏者也缺乏社会监督和信用记录体系。目前，共享单车缺乏完善的管理机制。共享单车是共享经济的一种新形态，没有管理经验可供借鉴，城市在最初规划时对慢行系统考虑不周，忽视了非机动车交通要道的改造，缺少与共享单车相适应的配套基础设施［9］。其次，运营商为了抢占市场份额，不顾城市交通体系，采取多投快投的策略，对共享单车的停车点未作科学规划。最后，由于一些市民素质低下，交通安全意识淡薄，不仅违规乱停，还恶意破坏甚至私藏共享单车。最终结果如同哈丁的《公用地悲剧》中所预言的那样：“公共资源的无节度使用将会使所有的公共资源面临毁灭的局面。”

五、多中心治理视角下规范城市共享单车管理的路径探析

共享单车属于城市慢行交通系统的一部分，对于营造良好的城市环境、建立城市骑行管理规范和信用体系具有重要的意义［12］。共享单车的管理不能仅仅依靠政府的一元治理，否则容易陷入“一管就死、一放就乱”的怪圈。如果完全交给市场，则容易出现企业扰乱市场秩序，展开恶性竞争的现象。所以共享单车的治理，不能由政府一家唱独角戏，需要政府尊重市场规律，适当规范引导，协同单车企业，共同管理。此外，共享单车的管理也离不开单车受益者的参与，单车用户的自律和监督尤为重要。基于多中心治理的视角，建立一套以政府为主导，企业和市民协同治理的共享单车管理格局有利于实现共享单车企业可持续发展［13］。

（一）充分发挥政府的引导作用，加强宏观调控

1.建立完善的管理机制

虽然共享单车是由企业自主经营，但是它依然属于城市慢行交通的一部分，需要占用城市空间，政府作为城市管理者，有必要委托城市管理部门携手社会力量共同管理这种新型的绿色出行方式，建立完善的共享单车管理机制。为了消除用户乱停乱放的行为，政府必须出台科学合理的城市共享单车管理细则，形成规范性的文件和系统化的管理措施，大力加强城市共享单车配套基础设施建设，改造自行车道，明确标出城市共享单车停放位置，解决用户停车难的问题。同时将单车管理纳入法制轨道，对违规乱停、影响市容者依法处理。

2.建立科学合理的共享单车监督机制

政府除了为共享单车发展提供一个良好的发展空间外，还要加强对单车运营企业和消费用户的监督。首先，政府应该加强对单车企业经营活动的规范管理，引导单车市场健康有序的竞争。严格把控企业准入门槛，综合考量当地城市容纳量，合理控制单车投放数量，优化停放网点布局。其次，政府应该严格监督消费者行为，尽快出台惩处细则，对违规乱停、破坏私藏的市民采取一定的惩处措施。

3.建立信息沟通反馈平台，加大资金投入力度

任何一个新兴行业的发展都离不开政府的支持，更何况共享单车是以低廉的价格来占领市场的民营企业，如果没有政府的积极引导，很容易“半路夭折”。政府应加强与企业的合作，建立一个互相沟通的平台，可以充分运用大数据技术，通过与企业的数据共享，加强对平台的管理。同时政府应当着手帮助企业解决融资难的问题，给予单车公司适当资金补贴和优惠政策，为共享经济发展保驾护航，也鼓励了更多年轻人选择自主创业。企业应当承担起社会责任，在与政府沟通方面，应以积极的态度与政府合作，如共享单车投放数量、停放具体区域等信息应主动向政府汇报，征求政府意见。同时政府要建立单车用户信息反馈平台，市民们可以在平台上发表自己的看法，提出好的管理建议。关于企业资金不足的问题，政府应加大扶持力度，实施优惠政策，建立共享基金，给予单车企业财政方面的支持。

（二）积极发挥企业自主决定性作用

1.遵守行业规范，主动承担社会责任

共享单车的主要经营者必须遵守行业规范，主动承担起社会责任。企业要加强对车辆的管理和维护，与政府合作及时改造城市非机动车道的布局，认真检查并清理每一辆单车存在的安全隐患。在对单车的投放数量、投放位置方面要积极主动与政府沟通协商，不可为了自身利益不加限制地扩大单车投放规模，扰乱市场秩序。企业可以利用大数据平台掌握消费者的骑行规律，与政府共享数据信息，协商合理布局单车停放区域。企业应当加大单车宣传力度，发放使用手册，积极引导市民规范用车［14］。

2.健全单车管理体系，设立奖惩机制

企业应当完善共享单车管理体系，对用户实行实名认证制，即用户必须经过实名认证才能在共享单车APP上注册，这样可以避免向未满12周岁的儿童提供服务；同时建立信用积分系统，对于违规乱停、恶意破坏私藏单车者应录入个人信用档案并扣除信用积分，信用积分的减少会影响用户对单车的使用，并对其今后的社会活动会有不利影响，对于协助企业管理监督单车的用户发放骑行奖励［15］。企业必须给每一位单车用户购买保险，对使用过程中发生的安全意外承担赔付责任，以减轻用户的担忧，提高企业自身的责任意识。

3.改变盈利模式，拓宽资金来源渠道

企业应利用网络渠道，积极宣传推广自己的产品，吸引社会多方资本投资。企业自身需改变当前以租金为主的单一盈利模式，积极创新盈利模式，如可以加强与房地产商、环保企业以及地铁运营商之间的跨界合作，这样有利于提高单车利用效率，提高盈利能力，拓宽资金来源渠道。为了降低单车制造成本，企业应优化单车设计，减少不必要的损耗，以此提高单车利润，为其赢得更大的市场。关于单车押金，企业应当严格监管并公开押金监管方式。可以同银行合作，让银行作为第三方对押金流向进行监督。企业自身的资金账户应同用户押金分离，以确保将资金风险降到最低。

4.重视市民的参与作用

共享单车的出现给人们的生活带来了便利，市民是共享单车的直接受益者，单车管理设计的好坏会影响用户的满意度。共享单车其实就像一面镜子，能从用户的行为照出素质高低。作为文明时代的消费者，市民应该提高自身素质，文明骑行，规范使用，自觉维护良好的社会秩序和交通秩序，为文明城市的创建做出贡献。此外，市民应主动参与共享单车的管理与监督，积极协助政府、企业监督身边用户的行为，若遇到违规停放的市民应阻止劝说，情况严重者可举报，通过法律途径解决。

六、结语

在共享经济大力推行的当代，共享单车借助网络平台，既满足了市民短途出行需求，又缓解了城市交通拥堵、环境污染严重的困境，更践行了“共享、绿色、创新”的发展理念。它的发展前景是乐观的，也是大家所认可的，但是共享单车企业作为新兴企业，它的发展必定不会一帆风顺。尽管共享单车的发展优势很明显，但在城市管理过程中依然面临众多的问题。本文基于多中心治理的视角深入分析了我国城市共享单车发展存在的问题及成因。共享单车的管理既面临着机遇，也面临着挑战，不能仅仅依靠规章制度来约束，还需要在多方协同治理的环境下才行之有效。从多中心治理角度来看，政府应发挥宏观调控、积极规范的作用，加强城市配套设施建设；运营商要健全共享单车管理体系，遵守市场规范；用户应提升自身素质，自觉参与监督管理。希望共享单车在多中心治理的规范下能够真正实现可持续发展。

责任编辑：吴 强