“三权分置”下陕北农地经营权流转研究

申红卫

(延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000)

农地“三权分置”是将农地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权三权分置并行，经营权流转的格局。十九大提出实施乡村振兴战略，农地是农村、农业、农民的最重要的生产要素，发展农地适度规模经营，推动现代农业发展，是实现农民脱贫致富和农村振兴的必然趋势。为此，应促进农地经营权高效有序流转，提高农地资源配置效率。陕北属于黄土高原丘陵沟壑区，地质贫瘠且细碎分割，农地撂荒现象严重，农村衰退形势严峻，陕北农地资源及其流转状况与其他地区相比具有明显特殊性，迫切需要对其进行专门研究。

一、“三权分置”下陕北农地经营权流转现状分析

中央明确农地实行“三权分置”以来，为了贯彻落实中央号召，推动农地“三权分置”有序实施，各地政府结合当地实际提出了具体实施意见，促进了当地农地的有效流转。陕北延安、榆林两市也采取了一系列推进措施，陕北农地经营权有序流转。

(一)陕北农地确权颁证情况

农地承包经营权确权登记颁证，是推进农地流转、优化资源配置的前提与基础，有利于维护农民在农地流转、抵押、担保等方面的合法权利，有利于加快农地流转和农业现代化进程。陕北延安、榆林两市根据《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的部署与要求，农地承包经营权确权登记颁证工作已取得了阶段性成果。2014年，延安市被省上列为整市推进农地确权登记颁证工作试点市。截止2016年底，延安市9423个村民小组完成了农地确权登记颁证工作，占村民小组总数的97.94%；确权耕地面积457.97万亩，占应确权面积的98.56%；确权农户33.24万户，发证率98.03%。全市13个县区农地确权登记颁证县级自检自验、市级验收工作全面完成[注]参见王瑜《延安推进农村产权制度改革：黄土地上的“几何裂变”》，延安日报，2017-08-24(4).。截止2016年12月13日，榆林市195个乡镇，19929个村民小组，已有195个乡镇，19383个村民小组，62.53万户开展登记，分别占总数的100%、97.3%、97.2%；已经颁发证书57.46万户，占87.81%；集体林地完成确权面积3125.63万亩，占集体林地总面积的100%，已发放林权证463127本，3111.33万亩，发证率99%[注]参见榆林市政协经济委《关于榆林市农村产权制度改革的调研报告》，榆林市发展研究中心，2017.。

尽管陕北农地确权颁证工作已进入收尾阶段，但仍有遗留需要查漏补缺，在实际工作中也遇到一些困难和问题。由于农民对政策理解不到位，存在一定的抵触情绪，对确权登记工作配合度差，遗留问题较多；农地资料不完善，农地确权矛盾纠纷较多；基层干部队伍不稳、经费不足影响确权进度；相关政策调整滞后，也导致了确权颁证进度缓慢。[1]

(二)陕北农地经营权流转情况

农地“三权分置”改革以来，延安、榆林两市认真贯彻落实中省一系列文件，分别制定并出台各市的具体实施意见，陕北农地经营权流转快速推进。2017年，延安市通过培育新型农业经营主体、建立流转平台、健全流转服务体系、强化政策保障、加强舆论宣传等方式，规范推进全市农地流转工作。[2]目前，全市土地流转总面积92.58万亩，流转率21.09%，接近全省流转水平,其中，黄龙县流转面积7.73万亩，流转率28.4%，试点镇流转面积3.2万亩，占全县土地流转总面积的41.4%[注]参见王瑜《延安推进农村产权制度改革：黄土地上的“几何裂变”》，延安日报，2017-08-24(4).。榆林市出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的实施意见》，规范了农地流转的程序和方式，并积极创新农地经营权流转模式，开展村组连片规模流转，农地流转形式逐步拓展到转让和股份合作等形式，并总结出了一些好的模式，如榆阳区的“麻生圐圙模式”“新寨模式”“赵家峁模式”横山区的“驼宏模式”和神木县的“尔林兔模式”。[3]截至2016年底，全市农地流转总面积192万亩，林地流转面积5778亩[注]参见榆林市政协经济委《关于榆林市农村产权制度改革的调研报告》，榆林市发展研究中心，2017.。

总之，陕北农地流转呈现出速度不断加快、规模逐步扩大、形式灵活多样的趋势，但总体而言，陕北农地流转数量比较少，规模还不大。

(三)陕北农地经营权流转服务平台建设情况

农地经营权流转服务中心与流转平台能够将农地的供求主体联结起来，它在农地供求主体间起沟通和媒介作用。为了促进农地经营权流转，延安市建立了县(区)、乡镇、村三级农地流转服务体系，其中，村级农地流转服务点由村会计兼任信息员。到2018年，镇级农地流转动态信息库和农地流转评估服务机构逐步建立，开展农地流转各项服务，具体包括流转信息搜集、整理发布以及为流转双方提供信息政策咨询、标准合同文本、合同签订与鉴证、流转价格指导、合同履行监督、流转纠纷调解等。榆林市县(区)、乡镇、村三级农地流转服务机构与农地经营权流转平台还在建设和完善当中。子洲、佳县、定边、府谷、榆阳等县区分别成立农地流转服务中心，建立农地流转的合同签订、咨询评估、信息发布及供求登记等服务平台。[3]另外，陕北延安、榆林两市的土流网和地合网，为广大用户提供真实可靠的农地流转、出租、转让信息及专业的土地投资顾问咨询。

总体上看，陕北两市农地交易市场建设还比较滞后，截至目前，延安市农地交易市场建设还处于试点阶段，榆林市各县区农地交易中心还没有建立，农业生产要素交易不活跃，部分生产要素闲置浪费，不利于农地经营权大规模流转。

二、“三权分置”下陕北农地经营权流转的制约因素

农地“三权分置”改革以来，陕北农地经营权流转快速推进，但是由于受地理位置、自然气候、农地肥沃程度与集中连片难易状况等因素的制约，总体而言，陕北农地流转数量比较少，规模还不大。

(一)陕北农地经营权流转供给不足

农地经营权流转离不开流转农地的供给，但是由于受多种因素的制约，陕北农地经营权流转供给不足。一是陕北农地经营权的出让金低。陕北农地沟壑纵横，土地肥力差且坡地洼地居多，农地经营收益低，农地经营权的出让金自然也低。陕北坡洼地每亩出租也不过30-50元，对农户收入影响不大，部分农户外出打工，耕地常年撂荒也不出租。二是对农地承包户收入的不合理预期。随着国家对农地经营的各种补贴和优惠投入的加大，陕北农户对农地承包户因承包农地而获得各项补贴收入的预期过高，而农地经营权的出让金又很低，导致出让农地经营权的农户心理上极为不平衡，不愿意转让给农地承包户。三是农户的抵触情绪。一直以来，富裕农户在村务处理方面参与较多，也拥有较多的话语权和较大的影响力，多多少少给农民留下富裕农户“财大气粗”或“有钱高人一等”的印象，潜意识里对抗富裕农户，即一定程度上存在抵触情绪，不愿意成全承包大户的好事。四是社会保障水平低。陕北多数农村经济社会发展滞后，社会保障水平低，农地仍然是大多数农民安身立命的最后保障，加之农民深知农地来之不易，而且外出打工收入不稳定，因此，农户对转出农地经营权非常谨慎，若是长期转出农地更是慎之又慎。[4]

(二)陕北农地经营权流转需求不旺

陕北农地经营权流转不仅供给不足，而且需求不旺。一是陕北农地经营收益低。陕北地处偏远山区，交通不便，加之农地沟壑纵横、地质贫瘠且细碎分割严重，农地难以“集中连片”。农户转入农地的结果往往只是农地数量的增加，在经营方式和技术水平方面并无实质性变化，不能获得规模经济效益，农地经营收益相当低，在一定程度上造成了陕北流转农地需求不足。二是人情债多，心理压力大。由于受农地位置固定不变的限制，租地农户必须把周围地块全部租来，才能够实现“集中连片”，进行规模化经营。但是陕北农民淳朴厚道，更看重的是人情，不论以何等价格租进农地，人情债是一定要欠的；若是遇到与自家有隔阂的农户，不仅要找人说合，还要赔礼道歉，抑制了农户租地的积极性。三是政府对租地农户的扶持不够。当地政府均注重扶持较大规模的经营组织，比较而言，缺乏对小规模租地农户的扶持，缺资金、技术、管理、信息等问题得不到解决，影响了这些小规模租地农户的积极性，导致陕北农地流转需求不旺。

(三)农地流转市场发育缓慢，农地流转成本高

由于农地流转需求不旺和供给不足，农地流转市场发育缓慢，农地流转成本高。一是信息渠道不畅，获取信息成本高。陕北县(区)、乡镇、村三级土地流转服务机构与农地经营权流转相关平台还正在建立和完善当中，土流网和地合网还没有大规模投入使用，农地流转信息不全不新，农地转出户与农地转入户均要经过多方打听了解，才能够获得转出或转入农地的相关信息，耗时耗力多，获取信息成本高。二是交易频繁，交易成本高。一方面陕北农地细碎化严重，农户要想转入足够数量的农地，必须与多家农地转出户交易，必然会导致交易费用的提高；另一方面由于陕北农地一定程度上仍是农民的最后保障，农地转出户为了随时可以要回自己的农地经营权，一般在转出自己农地时要求转出期限具有灵活性，或只愿意将农地短期转出，农地经营权流转的短期性增加了交易频率，也提高了交易费用。三是违约风险大，综合成本高。由于农户在转出农地时要求转出期限灵活，所以，农户在转出农地时往往不签订书面合同，采用口头协议的形式，违约风险加大，容易发生纠纷，从而产生以非货币成本为主的种种成本(如亲戚、邻居、朋友之间的隔阂的产生等)。

三、“三权分置”下陕北农地经营权流转的对策

促进陕北农地经营权有序流转，必须多管齐下，不仅要增加流转农地的供求，还要不断优化流转环境，降低流转成本，为陕北农地经营权流转破除各种障碍。

(一)查漏补缺，做好农地确权颁证的收尾工作

农地确权颁证是农地经营权流转的前提和基础，陕北农地确权颁证工作已进入收尾阶段，但仍有遗留问题需要查漏补缺。

首先，提高农户对农地确权颁证的认识和农户的配合度。各级主管部门要对确权登记颁证工作进行周密部署；同时，加大宣传和引导力度，让农民充分了解农地确权颁证对自身重大意义，调动农户主动登记的积极性。其次，明确农地权属主体，妥善解决农地纠纷。通过对农村集体土地现状进行普查摸底，明确农地权属主体。对于农地纠纷应采取村内民主协商，村民决议的办法处理；对于历史遗留的矛盾纠纷，应当坚持尊重历史，照顾现实，按照有利于生产经营与促进和谐的原则来处理。再次，强化确权保障措施，确保农地颁证顺利进行。加强对农地确权登记颁证工作的组织协调，各有关部门应各司其职，协作配合。还要定期组织开展督促检查，及时纠正虚假登记、应付交差、不讲质量赶进度等行为。最后，完善相关配套政策，促进确权颁证整体推进。

(二)多管齐下增加陕北农地经营权流转供给

造成陕北农地经营权流转供给不足的原因是多方面的，归纳起来不外乎两个方面，一是陕北农地经营权转让租金低，农户对转出农地经营权不积极；二是农户对农地经营权流转认识不足，非经济性制约因素多。对于前者需要通过提高陕北农地经营收益来解决，后者则要多措并举破除供给障碍。

首先，通过新闻媒体、政策解读和案例宣讲等多种方式宣传，切实提高农户对农地流转的认识。通过宣传让农民真正理解农地流转到种田专业户手里，提高了土地资源利用效率，进而提高农地经营收益，是利他利己的大好事。其次，通过解读相关补贴政策，让农民清楚租地农户获得的补贴项目有哪些？各项补贴的数额是多少？以此来消除农民对租地农户获得补贴收入的不合理预期。再次，为了使陕北农地经营权流转免受非经济因素制约，还要在村务处理方面提高农民参与度，积极化解农户间的隔阂，开展形式多样的农民参与度高的村集体活动，不断增进村民感情，逐步消除农民对租地农户的对立情绪。最后，鉴于陕北农地仍然在一定程度上承担着农民的保障功能，导致陕北农地经营权流转供给的短期性和临时性，还要不断提高农村社会保障水平。

(三)多措并举扩大陕北农地经营权流转需求

陕北农地经营收益低导致了农地经营权流转供求不足，农业生产的组织形式单一也制约着农地流转需求。所以，扩大陕北农地经营权流转需求关键要提高农地经营收益和创新农业生产的组织形式。

就陕北农地具体情况而言，提高农地经营收益应分别做好山地、坡洼地和川地的规划。对于山地应大规模种植林草发展畜牧业，对于坡洼地比较适合种植经济作物，对于川地应种植粮食、蔬菜等，在做好山地、坡洼地和川地规划的基础上，还要创新农业生产的组织形式，一是通过建立农业专业合作社等方式，将农民和企业有机结合，实现农业生产的规模化和现代化；二是加强财政和金融的支持力度，健全农业专业合作社的运行机制，切实保障农民权益[5]。除此之外，还应积极开展提高陕北农地经营收益的试点工作，总结各乡各村试点的成功经验并积极推广。延安、榆林两市均应选择条件相对成熟并具有一定代表性的村开展试点工作，通过在资源禀赋不同地区试点的基础上总结可复制、可推广经验并出台有关实施意见和指导意见，从政策和技术方面予以规范和指导，营造各界献言献策、集思广益提高陕北农地经营收益的良好氛围。

(四)多方发力优化陕北农地经营权流转环境

陕北农地经营权流转市场发育缓慢，农地经营权流转服务体系不健全，也大大影响了陕北农地流转速度和效率。因此，要建立健全农地经营权流转的综合服务体系，不断优化流转环境。首先，健全农地信息交流机制。加强农地流转信息机制建设，完善农地流转信息的收集、处理、存储、传递及更新，逐步建立包括农地流转信息平台、网络通信平台和决策支持平台在内的土地流转信息管理系统。其次，完善价格评估机构。构建科学的农地等级体系，根据流转农地的地级差异、区域差异、基础设施条件等因素评估确定基准价格。同时建立流转农地资产评估机构，引入第三方评估机构对农地经营权流转交易价格进行评估；此外制定流转农地估价指标体系，确保流转农地价格评估有章可循。再次，加强农地流转的监管，推行统一规范的农地流转合同示范文本，确保合同合法有效、流转行为规范，落实农地流转合同签证备案制度。