粤东地区土地流转意愿与制约因素研究

曹灿铭　黄明慧　石滢　林俊琴　许妙丽　杨高　查理思

摘要：文章选取广东省粤东地区揭阳、汕头、潮州三市，对当地的土地流转进行了深入的调查访谈。研究表明：1.流转现状方面：流转对象以亲戚、朋友等熟人为主；流转的主要用途为种植粮食；流转协议以口头协议为主；土地闲置情况较为严重。2.流转意愿方面：流转意愿的性别差异较小；经济相对繁荣的城郊地区，农户更愿意转让土地；经济相对落后的地区，农户倾向于保留自身耕地，但存在被迫转让土地的情况。3.制约因素方面：缺乏其它经济收入渠道、劳动力不足、土地流转收益小是阻碍土地流转的主要因素。此外，土地流转评估体系的缺陷以及政府管理不到位等因素也在一定程度上制约了土地流转。

关键词：土地流转；流转意愿；制约因素；粤东地区

一、引言

十九大报告习近平总书记指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题。在坚持农村土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权的“三权分置”、经营权流转的格局，为全面推进土地制度创新和完善农村基本经营制度指明了方向。土地流转对推进土地制度创新和推动中国农业现代化具有重要意义。

已有研究表明，土地流转可以提高土地生产能力，有利于促进农业现代化发展，优化资源配置，对于农业生产具有正向影响。影响土地流转的因素主要有土地流转市场不成熟、流转协约不规范、农户对土地流转认知不规范等。土地流转合同越不规范，流转纠纷越多，土地越难流转。农村劳动力情况对土地转出也有显著影响。此外，农户的风险意识越高，土地流转越发困难；社会保障完善程度越高，土地流转越容易；土地抛荒现象越严重越有可能进行土地流转。

目前广东省土地流转调查主要集中在珠三角和粤西地区，所以本次调研目的地选取了粤东地区，涉及三市九镇，包括土地流转情况相对较差的揭阳市玉湖镇、新亨镇、地都镇以及潮州市上饶镇，土地流转情况相对较好的揭阳棉湖镇、钱坑镇、潮州市凤新街道、汕头市珠池街道、新溪镇。调研组于2017年11月至2018年2月底共发放问卷216份，获取有效问卷200份。调研主要涉及该地区的土地流转基本情况、土地流转意愿及制约因素，以期为粤东地区的土地流转提供建议和参考。

二、粤东地区土地流转的基本情况

（一）土地流转的主要用途是种植粮食作物

粤东地区土地流转以种植粮食作物为主，占比为46.4%，其次是养殖和种植经济作物，比重分别为18.1%和17.17%。土地流转对象主要集中在本组社和亲戚，比重分别为31.36%和29.09%，外村和企业只占23.23%，说明土地流转对象以关系亲近的熟人为主。

（二）土地流转协议以口头协议为主

粤东地区的农户在土地流转过程中签约所占比例较小，仅为47.2%，口头签约占到53.8%。受农户本身知识水平的限制，签约也仅简单签订年限和利益分配，对于土地流转当中的一些细节并未涉及，许多合约存在着一定的漏洞。

（三）土地闲置情况较为严重

调查发现，粤东地区存在土地闲置的情况占54.29%，说明土地闲置现象较为普遍。主要由于部分家庭迁移外出、劳动力不足、有其他稳定经济收入、农业条件缺陷等因素而荒置土地，例如部分缺水区域难以种植合适的农作物，土地被迫只能荒置。

三、粤东地区土地流转意愿

（一）男性和女性的土地流转意愿差异较小

在109位男性被调查者中，愿意出租土地的占74.7%，在91位女性被调查者中，愿意出租土地的占69.7%，说明粤东地区男性和女性土地流转意愿差异较小。当地大部分男性的主要收入来源于商业贸易或者打工等，而并非来源于务农收入。当地女性也不再像传统一样，只局限务农来补贴家用，而是在其他领域也开拓创新，就业方向也更加多元化，其收入不一定局限于土地。因此，粤东地区土地流转意愿的性别差异较小。

（二）流转意愿存在较为明显的地区差异

位于市区的农地大部分被政府征用，同时市区经济发展较为迅速，多数年轻人大多不愿从事农业，更倾向于从事服务业或工业，因此，土地流转的意愿较高；位于郊区的居民，倾向通过出租土地来收取租金，但也有部分农民因为人均农地面积有限，出租的土地收益不大，而且流转以后可能带来的一系列麻烦而不愿流出土地，郊区居民土地流转的意愿居中；在农村，不愿意出租转让土地的比重相对较高，但部分农户在村委会的强制推行下不得不底价转让土地。

四、粤东地区土地流转的制约因素

（一）缺乏其它经济收入渠道

部分农户只能依靠耕种土地来获得生活的基本保障，这其中固然有着农户除了务农而缺乏其他谋生技能、对土地的依赖性过高的原因外，但也有一部分是由于流转出去的经济效益低于自耕的收益。粤东经济不发达的农村地区大部分年轻人外出打工，乡政府分配的田地只能交由家里的剩余劳动力耕种，土地就成为农户在中年时期失业或者老年阶段最重要的谋生手段，因此他们会担心土地流转后自身生活缺乏保障。

（二）劳动力不足、生活习惯、流转经济效益低制约着粤东地区的土地流转，导致土地闲置

第一，郊区的居民大部分没有土地，少部分土地拥有者由于农用地较为分散，家庭剩余劳动力不足，其他工作所得经济收入更高，从而出现土地闲置的情况；农村地带存在少部分地区由于地理位置相对偏远，劳动力外出，出现了土地闲置现象。第二，由于老一辈人习惯了农耕生活，如果沒有农活干，他们反倒会不适应，所以他们也不愿流出土地。第三，大部分年轻人认为流转经济利益较低，流转手续麻烦，流转后有一定风险，宁可闲置也不愿意流转土地。

（三）由于土地流转评估体系的缺陷以及政府管理不到位引起的土地纠纷事件逐渐增多也是影响土地流转的因素之一

由于土地流转市场和制度不够完善，土地流转的租金费用大多是流转双方之间通过口头协议的。在农户口头约定或签订不具备法律效应的书面协议后，当双方利益发生冲突时则易出现纠纷。某些地区本身农用地流转制度不完善，当地政府成为了农用地征收的主体，使得部分农村土地流转变成了行政强制。

五、建议

（一）完善粤东地区土地流转的相关机制

建立完善的土地流转服务体系及其相关管理制度。建立具有权威性的社会中介服务机构和相应的网络平台。首先，利用现代化的手段，加强承包商和农户之间的无障碍沟通交流。中介机构可利用专业化的知识并采取科学化的手段，指导粤东各地方健全土地流转交易市场和市场运行规范机制，拓宽土地流转市场与流转方向，及时为流转双方提供最新相关价格信息、政策咨询、价值评估、抵押融资等服务。再则，建立完善的土地流转管理体系，规范和完善相关的流转合同，制定相关农用地征收的标准，加强对土地流转价格和过程的监测和指导，并结合实际制定土地经营权权益评估标准，完善相关的农用地流转规章政策，以便对流转双方进行管理。

健全粤东地区农村农户的社会保障机制。社会保障制度不到位，使得农户对土地依赖性不减。政府应继续完善粤东地区的社会保障体系，保障农户利益，提高土地流转的效益。政府还应组织一些科技部门，为农户提供相关的现代化技术培训，提高农户的专业素养，降低农户对土地的依赖性，从而引导并促进粤东地区土地流转的健康高效发展。

完善文化传播机制。通过改变只由政府张贴公文宣传的传统单一宣传方式，扩大宣传渠道，在粤东农村地区宣传并普及土地流转的益处，加大对农村土地流转相关政策的宣传力度，提高政府部门特别是基层政府和农户对土地流转重要性的认识，提高中介组织机构对土地流转开发的咨询服务和管理水平；要尽可能确保农户能正确认知“三权”，切实充分展示土地流转对乡村经济、地区发展的促进作用，推动土地流转。

（二）推动农地多元化开发和多方向发展

粤东地区部分农地由于缺乏水利、地理位置偏远，交通不便等原因而闲置。建议当地可种植耐旱的经济作物、种植树木或者开发养殖场等，形成地区特色的农业经济链，并就近开发农产品批发市场，加大当地的货物保鲜运输技术，切实解决农产品和畜牧产品的销售问题。此外还可适当开发建设旅游农庄，为当地农户提供就业机会，提供额外的经济收入。农村土地利用类型的多元化，为土地流转创造更多的条件，同时刺激了当地的经济发展，为农用地规模化的经营发展提供更多的机会。

（三）做好纠纷仲裁调节工作

在健全一系列法律法规的情况下，建立专业的知识人才队伍到粤东各个乡镇开展仲裁培训，发放相关仲裁资料，做好纠纷调解仲裁工作，建立健全土地流转后期调解纠纷服务体系。一方面加强落实法律法规政策，加大宣传力度，提升农户的维权意识，使得他们能够在权益受到侵害时，用法律的武器捍卫自己的利益；另一方面也要成立相关的解决这一类纠纷的组织，尽力避免因为双方矛盾而影响土地流转。

六、结论

目前粤东地区土地流转对象以亲戚朋友熟人为主，关系上的亲近导致了在协约方式上以口头协议形式多，书面形式不规范导致了土地流转之间的矛盾纠纷；流转用途主要用于种植粮食作物；土地闲置情况较为严重，但不同地区存在一定的差异。在流转意愿方面，粤东地区男女性别之间的流转意愿差异较小。流转意愿存在较为明显的地区差异，在较为发达的地区，农户收入途径较多，选择土地耕种的人相对较少，土地流转意愿较高；在相对落后地区的农户则倾向于保留自身耕地，土地流转意愿较低，却存在着被迫转让土地的情况。制约粤东地区土地流转的原因主要有缺乏其它经济收入渠道、劳动力不足、生活习惯、流转经济效益低、土地流转评估体系的缺陷以及政府管理不到位等。

促进土地流转是一项长期工作，需建立完善的土地流转服务体系，健全社会保障机制，完善文化传播机制，加快农用地多元化开发和多方向发展，并做好纠纷仲裁调节工作。对于坚持自耕且自主运营的部分农户，有着其他经济收入而荒废土地的农户，或因交通不便、缺水等原因而荒废土地的农户应积极推进土地的因地制宜发展。政府在做好土地流转相关工作同时，进一步加快农村发展，提高农户幸福感。

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*本文系“2018年广东大学生科技创新专项资金项目（攀登计划专项）”：《粤东地区土地流转研究》（编号：pdjhb0212）、“广东财经大学2017-2018学年大学生创新创业项目培育‘双百工程”成果之一。

（作者单位：曹灿铭、杨高，广东财经大学地理与旅游学院；黄明慧、石滢、林俊琴、查理思，广东财经大学公共管理学院；许妙丽，广东财经大学信息学院。杨高为通讯作者）