新时代“互联网+政务服务”的挑战与对策研究*①以成都武侯区实践为例

郭祎

（中共成都市委党校 马克思主义理论部 四川 成都 610110）

党的十九大报告以及国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等都对新时期推进“互联网+政务服务”提出了重要要求，在互联网时代的大背景下，“互联网+政务服务”为创新服务型政府治理模式提供了全新的思路和工作进路。但值得注意和进一步研究的是，新时代“互联网+政务服务”在实践中也面临一系列新挑战，迫切需要解决一些新问题，以更好地满足人民群众对公共服务日益增长的需要。

一、“互联网+政务服务”的提出与要求

“互联网+政务服务”是在互联网大背景下提出来的政务服务和政府治理的新模式与新路径。2015年，国务院首次提出“互联网+”行动计划，“互联网+政务服务”旨在将互联网发展的最新技术成果与政府管理、治理、服务等相融合，从而更好地推动经济社会的健康发展。此后的2016年国务院《政府工作报告》里首次出现了“互联网+政务服务”的直接表述，中国政府正式将“互联网+政务服务”列为现代政府治理转向的重要途径，逐步加快了相关指标、相关标准及相关要求的出台与落实步伐（见表1），一些地方或部门也大胆进行探索创新实践，取得了显著成效。总结当前仍然存在的大量困扰企业群众的“办证多、办事难”等问题，推进“互联网+政务服务”建设应加快构建全国一体化网上政务服务体系，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。简单来说，“互联网+政务服务”的基本要求是三个方面：其一是必须充分了解和认识互联网技术及其特点，尤其是要顺应世界互联网发展大趋势，将互联网发展最新成果及时运用到政府管理和服务的全过程；其二是必须彻底改变过去传统的管理和控制思维，将现代治理理念与互联网思维融入到政府管理和服务过程中，切实不断提高治理水平和服务能力；其三是必须进一步健全“互联网+政务服务”发展相关的制度建设，肯定富有成效的探索经验，及时推广政府自身变革创新的实践成果，尤其是要通过制度建设推动互联网在现代政府服务领域内的融合和作用发挥，营造积极良好的制度环境。

表1 “互联网+政务服务”相关重要表述

二、“互联网+政务服务”面临的挑战与问题

“互联网+政务服务”是新生事物，在实践中面临一系列挑战，也存在诸多问题，迫切要求政务服务在互联网时代进一步完善模式，真正发挥“互联网+政务服务”在现代治理进程中的全面优势。

1.认知仍存在偏差，未跳出传统的管理模式。在“互联网+政务服务”的实践中，仍然存在一些实际执行审批和服务的单位工作人员认识不到位、思想跟不上，使用线上审批和服务平台的积极性不高，导致企业和群众在审批服务中存在线上和纸上两头跑的问题。工作人员一边在政务（行政）服务大厅受理业务，收取电子材料和纸质材料，一边又将纸质材料传回原单位进行纸上审批，并没有将政务服务平台的功能有效利用起来。部分事项在政务（行政）服务大厅和原业务部门两头受理，审批未真正在线上运转，造成企业和群众两头跑、两边赶，实际上并没有真正实现“信息多跑路、群众少跑腿”的改革创新目标。

2.行动仍相对迟缓，未消除部门间数据壁垒。2016年9月，国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》明确了政务信息资源共享应遵循以共享为原则、不共享为例外原则，遵循需求导向、无偿使用原则，遵循统一标准、统筹建设原则，遵循建立机制、保障安全原则等。但在实际执行过程中仍然存在一系列不同程度的困难和问题。实践中包括工商、公安等多部门的专有办理系统没有与政务服务平台联通，“信息孤岛”仍然是制约全程网上审批的重大障碍。不难发现，一些部门以数据涉密或上级部门不同意接入等多种理由拒绝将部门数据向政务服务平台共享或推送，导致政务服务平台中如人口与法人库、电子证照库等基础支撑库建设速度缓慢，基础支撑数据不全，信息共享困难，并联审批推进不畅，使得“互联网+政务服务”工作推行困难而缓慢。

3.开放仍相对不足，未破除政府与社会共享障碍。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中提出，大力推动政府部门数据共享，稳步推动公共数据资源开放。“互联网+政务服务”的目的是提高政府治理的现代化水平和管理能力，推动形成政府—社会—公民共建共享的现代治理新格局。但在实践中出现的问题告诉我们，无论是政府部门的数据共享，还是公共数据资源的开放都还存在严重不足，这与整个社会对大数据技术应用的庞大需求是不相符的，在很大程度上阻碍了政府管理与社会协同的有序衔接和良性互动。

三、武侯区“互联网+政务服务”的基本经验

近年来，成都市武侯区深入推进“互联网+政务服务”建设，以互联网思维为导向，着力提升智慧化建设为主线，力求打造最简手续、最优服务、最快速度政务服务的同时，从根本上提高政务服务的智能化水平，形成了阳光智慧化政务服务新模式。

1.让办事服务由“可办”向“好办”转变。成都市武侯区是全国第一家成立行政审批局的区县和全国行政审批改革的先行者，成都市武侯区行政审批局在提高政府治理水平现代化、智能化方面积极创新，广泛应用云计算、大数据、人工智能等先进技术，逐步形成了以“智能申报—无人审批—自助取证”为核心特点的行政审批和服务新模式。武侯区启用了“AI审批功能”自助机，群众完全可以通过自助服务一体机“智能刷脸”实现自助打印工商营业执照等15种证照和8类通知书函，还能实时查询188项审批事项的办理进度，办理“衣食住行医保”等民生服务、公共服务和便民服务事项，打破了过去事项办理的空间限制和时间限制，真正实现了“信息多跑路、群众少跑腿”，企业和群众办事由“可办”向“好办”转变，实现了“能办”到“快办”转变，自然也就赢得了广大服务对象的一致点赞。

2.让政务服务由“人工”向“智能”转变。通过“AI审批”系统，成都市武侯区真正实现了智能申报、网络审批、自助取证，逐步实现政府服务咨询、受理、审批、发证等工作由“人工”向“机器”转变，武侯区覆盖了13个街道和试点社区，真正体现了“现代化+人性化”的智能服务。“AI审批”功能加入了人脸识别、电子签字和指纹录取三重防护措施，保障了市民在使用中的安全性，采用电子信息化的形式，进行电子签字和指纹录取，模拟线下人工办理场景，对于办事员的信息做到保留、存档，便于数据的统计和整理，实现了“可视、可控、可查”的全程信息跟踪。

近年来，成都市武侯区积极探索现代人工智能与政府管理服务方式创新的紧密融合，试图将相对简单的、数量较大的商户登记或企业各种备案等公共服务事项纳入无人服务模式范畴。实践证明，这种通过借助人工智能（AI）技术进一步优化和提升政府服务的探索成效明显，逐步实现由“人工手动审批”向“系统自动审批”转变。这种转变一方面大大提高了政府服务效能，节约了服务对象的办理时间和经营成本；另一方面大大解放了审批管理的工作人员，让他们有更多的时间和精力投入到政府服务流程再造与推动政府治理现代化层面的思考研究中去，以更深入地研究现代政府与互联网技术之间的“共生”关系，不断提升互联网语境中的现代政府治理水平。特别值得注意和提醒的是，基于人工智能技术的互联网自助服务一体机还集合了高清拍摄、人脸识别、指纹采集、证照打印、语音录入等多项功能，此多项功能也正在被应用到各个环节。显而易见，多项功能的实现无论对于哪个方面的行政相对人而言，“一次认证”或“同步共享”就是实现了增进人民福祉和提高群众获得感的价值目标，充分体现了以人民为中心的工作导向。也就是说，依靠统一的数据平台，企业和办事群众只需通过一次认证，就可以实现数据共享、同步共用，既解决了传统模式下的“多跑腿”难题，也进一步推动了群众和企业信息档案的现代化管理水平，为依靠大数据进行更加科学的决策和管理提供了基础信息，可谓“一次自助，多次互助”，为办事更方便和更方便办事提供了信息支撑。不难发现，“0资料”即可办理的本质就是互联网带来的政府管理体制和组织方式的根本性变革。借助大数据实现的“网络化动态管理”，就是要实现“以动治动”，就是要让数据“自由跑动”，为现代政府服务插上腾飞的翅膀，同时为全面的网络化提升与智能化监管处置等打下基础。

3.让智能服务从“审批”向“多元”转变。现代政府服务不仅仅停留在“审批”阶段，更应当注重多元化全方位宽领域的创新服务。调研发现，成都市武侯区将在市民中心服务体系中增加公用事业相关功能如天府通、水、电、燃气、电信等，通过实现智能操作，以此建设更完善的全区域市民中心服务体系。该体系将覆盖全区的13个街道和87个社区，以“自助服务一体机”投放为平台，全面实现政务服务的“全天候”自助服务，让互联网智能服务从单纯的“审批”职能向走进社区贴近群众的全方位民生需求满足的“多元”转变。当然，这中间需要整合各部门的自助服务功能和平台，实现全区范围内的互联互通、相互支持。表面看来，政务服务在空间上走出了固定的“大厅”，服务前移的步伐越走越快，逐步走向了群众身边的街道和社区；在时间上大大缩短了“衣食住行”民生事项办理的流程，以自助服务的方式更能在第一时间解决问题。显然，互联网下的政府服务在武侯区迈上了快速发展和转换的节奏，“家门口”的政务服务真的让“省钱省时省心”变成了现实。同时，按照“一张网络连通社区、两个平台整合资源、三级联动协同处理、全域自助提升服务”的规划，依托十年行政审批体制改革取得的显著成效和经验基础，武侯区加大做好社区自助服务系统建设试点工作，不断丰富服务内容，创新服务模式，整体提升社区服务水平，为成都市以及全国其他省市的智慧社区建设提供了武侯经验。

四、新时代完善优化“互联网+政务服务”的对策

新时期，如何全面实现从“群众跑腿”到“数据跑腿”的治理目标，如何将新时代的行政体制改革、转变职能、转变作风、提高效能、提高能力等与互联网发展趋势紧密融合起来，迫切需要创新思维和推动改革举措落地，本文重点要强调的是但不限于如下三个方面。

1.政府治理创新要更多贯彻“以人民为中心”思想。国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》中提出要尽最大可能推行“网上受理、网上办理、网上反馈”，做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”。显而易见，这些应当“上网”的服务事项都与企业生产发展和民生事务需求紧密相关。做到以上事项“应上尽上、全程在线”，无疑是贯彻落实“以人民为中心”发展思想的具体体现，但这仍是一个目标，在现实中还面临不少挑战。深化和解决问题的路径有两方面：一方面，政府要主动作为，梳理负面清单和落实主体责任，将“以人民为中心”的思想贯彻到每一个环节和每一个步骤；另一方面，社会要加强监督，尤其是要建立健全对“互联网+政务服务”的考核评价跟踪体系，比如在互联网政务服务质量的评估方面，必须坚持从服务对象的满意度方面进行重点测评，而不是主要从决策者或专业者的角度出发，必须定期反馈服务对象的评价意见，不断改进和优化政务服务，不断提高政务服务的网络化水平。

2.数据应用整合要更多促进实现政务信息共享。新时期，我们需要构建“三位一体”的“互联网+政务服务”支持体系（见图1），大力促进政务信息整合与融合发展。不难发现，政府理念创新是前提，智能技术应用是关键，法律制度健全是保障，三者缺一不可。党的十八大以来，随着现代治理理念日益深入人心和全面依法治国进程的加快，政府理念创新与法律制度保障有了很大进步。但三者中尤为关键和不足的是移动互联网、大数据等智能技术的应用，迫切需要实现的是数据信息的整合与政府理念的融合，进而实现政务信息的全面深度共享。从武侯区实践经验来看，多部门审批合一、多方面证照合一以及多层级服务合一等探索，不仅节约了政府服务成本，提高了服务质量；而且从根本上减少了审批流程和时间，贯彻了“以人民为中心”发展思想和工作导向，大大推动了“互联网+政务服务”向深层次拓展。

图1 “互联网+政务服务”支持体系

3.法律制度规范要更多提高社会多元服务能力。法律制度更具有稳定性和可靠性，依法治理是最为安全和最可靠的治理。《四川省加快推进“互联网+政务服务”工作方案》提出，建立健全“互联网+政务服务”工作绩效考核制度，纳入政府绩效考核体系和省政府重点督查事项，加大考核权重，重点对部门政务服务事项梳理、申请材料精简细化、服务事项办理时限、数据共享交换水平、创新服务和公众监督等情况进行考评，定期通报并公开工作进展情况和成效。毋庸置疑，“互联网+政务服务”的基层实践是丰富的，但亟需相关的配套制度出台，尤其是在国家立法和地方立法层面，进一步健全法律制度体系，才能固化已有的积极探索的实践经验，从制度层面破除深入发展和数据共享的种种难题。特别是要在推动政府大数据与社会化运用融合方面，通过相关制度完善以充分利用互联网技术，比如武侯区已经开始推广运用到基层社区治理和服务方面的智能化经验，都是在这方面的积极探索。否则，我们在开展“互联网+政务服务”领域还只能停留在“单打一”或“独角戏”的初步阶段，不能大大提高大数据技术的应用效能，也难以在推动政府治理现代化水平上有根本性的提高和质变。

综上所述，“互联网+政务服务”的理论研究在路上，因为实践之路常新。武侯区的实践经验表明，“互联网+政务服务”是一个系统工程，没有一定基础的行政审批制度改革和服务创新改革成果，没有积极顺应互联网技术发展趋势的大胆探索，没有多元化的现代治理服务理念和深入实践，也就难以在这个领域取得显著的成效。我们相信，关于“互联网+政务服务”的基层实践会日益深入，因为党中央建设“网络强国”和“现代政府”的步伐在日益加快，“门难进、脸难看、事难办”的“三难”问题将彻底成为历史，新时代人民群众对行政体制改革和现代治理的获得感将日益增强。