论农村集体土地征收补偿协议相对人违约的规制*

2019-02-19王洪用

实事求是 2019年1期

王洪用

（安徽省淮南市中级人民法院安徽淮南 232000）

从法教义学出发，农村集体土地征收补偿协议是指依据已批准的征地方案，由行政主体与集体土地所有人围绕征地补偿的方式、种类、价金及支付方式、违约责任等事项，所达成的权利义务性安排。应当讲，现行《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项赋予了其行政协议①需要厘定的是，行政协议究竟指涉的是什么概念？其与以往学界讨论的行政契约、行政合同是何种关系？台湾学者一般认为三者不能等同视之，如林明锵主张行政契约属于上位概念，并从主体对等性的角度出发，认为行政合同是非对等的行政契约，行政协议则是对等的行政契约（缔约方必须限定为行政主体之间）。而我国大陆学者（如王名扬、应松年、罗豪才等）则一般认为行政契约就是行政合同，修法前的实践中也均采用行政合同的概念。至于对行政协议的概念厘定上，大陆学者（如余凌云、叶必丰）则与台湾学者观点无异。现行《行政诉讼法》摒弃了以往行政合同的用语惯例，而径自采用了“行政协议”的字眼。但从法律文本角度粗略的判断，当前法典中的行政协议基本等同于以往学界所阐释的行政合同。规范中未采取行政合同的用语，主要是基于立法实践的妥协，因为与行政法学界不同，长期以来我国民商法学界（如梁慧星、王利明、崔建远等）极力否认行政合同存在之余地和必要性，认为行政法律关系的单方性与合同对等性无法兼容。某种意义上，这种妥协式的立法用语造成了理论上的混乱，但确属不得不然。因应当前立法和司法的现状，为保持概念的统一性，本文初步坚持行政协议就是行政合同的立场。的地位，当下的司法实践对其该性质也予以了肯认。依循现行法律规范，相对人对行政主体履行集体土地征收补偿协议失当的，可提起行政诉讼，但对于相对人不履行协议时行政主体如何救济却付之阙如。②据全国人大法工委行政法室童卫东主任介绍，之所以立法未明确行政协议“官告民”的问题，主要是考虑到实践中争议一般是由行政机关不履行或违法变更引起，在目前我国有关行政协议的统一法规范缺位情况下，此类问题尚有赖于实践探索。参见童卫东：《进步与妥协：〈行政诉讼法〉修改回顾》，载于《行政法学研究》，2015年第4期，第24页。规范制度供给的不足，造成了理论和实践上的龃龉。社会生活中难免发生相对人签订补偿协议后，基于诸多缘由（如因其他被征收人获得更高补偿而产生相对剥夺感）拒不履行的情况。该种情势下，行政主体应通过何种路径而获得正当救济？

一、问题缘起：征地补偿协议相对人违约规制路径的理论纷争

应当讲，对于采取何种路径解决征地补偿协议相对人违约的问题，其路径选择不仅关涉监督行政和维护相对人合法权益，决定着审理组织的确定和司法知识的分工，某种程度上还触及到司法权和行政权的具体配置。梳理该问题在立法前后特别是当前的研究现状，主要存有以下观点：

1.民事诉讼说。依循该观点，当相对人不履行征地补偿协议确定之义务时，目前只能按照双轨制救济的思路，借助于民事诉讼解决。即赋予行政主体民事诉讼资格，其可基于协议约定的内容，向法院提起民事履约之诉。[1]

2.行政诉讼说。依循该观点，征地补偿协议之诉的主体是协议关系之主体，原告不应局限于相对人一方。为了从根源上消除当事人诉讼地位的差异和争取纠纷的实质解决，此时应肯认行政主体具有行政诉讼的原告资格。如叶必丰所言：“一份合同或协议是否属于行政合同，当前屡屡发生争议。但在属于行政合同的情况下，在履行行政合同中的争议，属于行政诉讼而非民事诉讼的范围”。[2]

3.变革审判组织说。依循该观点，其并不着墨于相对人不履行征地补偿协议规制行为的性质，而主张法院可变革现有的审判组织及审理分工，通过建构行政与民事相混合的公私法案件审判组织，继而对该类履约纠纷进行解决。[3]

4.自行强制执行说。依循该观点，其认为征地补偿协议的首要目的是实现公共利益，协议中相对人义务的本质仍归属于行政主体的行政行为，相对人不履行该义务与不履行单方行政决定的义务，有同样法律后果。并据此认为此时行政主体可依职权自行强制执行。[4]

5.自力救济转化说。依循该观点，在法律未赋予行政主体原告资格情况下，相对人不履行征地补偿协议的，由行政主体予以处分（制裁），若相对人对此不服的，则由其提起行政诉讼。即“行政主体如欲救济其权利，可在法律允许的情况下通过其公权力行为而‘自力救济’，从而把相关纠纷消解在既有的‘民告官’模式中”。[5]

6.非诉行政执行说。依循该观点，相对人对征地补偿协议既不寻求救济又不履行约定义务的，行政主体应申请法院强制执行，而法院应依非诉行政执行程序审理。同时主张协议本身不能直接作为执行名义，需将协议转换为“催告”形式的行为，并据此提起非诉行政执行程序①需要说明的是，梁凤云法官在这个问题的立场上是前后不一致的，《行政诉讼法》修订前其赞同赋予行政主体行政诉讼原告资格的立场，认为“在行政合同案件中，仅仅赋予公民、法人或者其他组织的原告资格而排除行政机关，不仅违反了合同的相对原则和平等原则，也不利于法院对行政合同进行全面审查。”可参见梁凤云：《论行政合同诉讼的基本构造》，载于《行政法论丛》，2012年特稿，第43页。。[6]

二、抉微甄别：对规制路径理论观点的辨析厘定

透过上述观点，可谓众说纷纭，莫衷一是。有必要予以逐个厘清，以此管窥规制征地收补偿协议履行中相对人违约的可欲路径。

第一种观点“民事诉讼说”的理论动因很大程度上源自《行政诉讼法》修订前的司法实践，以往法院行政审判庭对此类纠纷往往以属于民事纠纷为由而拒绝受理。其理论根基是对行政协议中“行政性要素”和“契约性要素”的拆分，认为相对人违反协议的应归类于契约性要素审查，故应适用民事诉讼方式调整。目前法律虽经修订但该问题仍留空白，基于制度变迁中的路径依赖，故坚持以民事诉讼方式解决该类问题。但问题在于，“行政契约尽管是在公法与私法融合、交叉的边缘滋生的产物，但是，在对行政契约纠纷的解决机制上绝不是合同法（民商法）和行政法的简单拼加。”[7]民事诉讼的机能是解决平等主体间财产和人身关系的纠纷，但行政主体既是征地补偿协议的当事人，同时往往又禀赋一定的优益权，当事人的主体地位存在差异，这从根源上否决了民事诉讼适用的正当性。行政诉讼受案范围中增添行政协议的初衷是维护民众合法权益，若该类纠纷适用民事诉讼则掩盖了当事人地位差异的实际，损抑了诉讼权利配置的公正。更重要的是，民事诉讼的审查方式仅针对征地补偿协议本身，但协议效力的判定往往与作为其原因存在的土地征收行为相牵连，其涉及到公私利益的衡量与对行政行为的监督，而民事诉讼并不具备该类司法审查的机能，制度框架下法官也没有相应的审查权限。另外，同样是关于征收补偿协议的争议，若相对人提起时以行政诉讼的方式处理，而行政主体提起的诉讼则为民事诉讼，这显然也背离了法治统一的原则。

第二种观点“行政诉讼说”颇具理论市场，也很有信服力。应当讲，无论是从监督行政机关依法行政和维护公私权益的角度，还是从协议当事人诉讼资格对等的角度，将该类履行纠纷纳入行政诉讼的制度设计中都较为适宜，也有助于我国高权行政向合作行政的良性演进。但问题在于，目前赋予行政主体原告资格缺乏规范的有效支撑，法律文本中的行政诉讼仍是单向诉讼而非双向诉讼。行政诉讼的原告恒定为相对人，行政主体不具备原告资格。“在法定程序中，不得改变通过立法程序形成的制定法，这是一种永恒的政治责任。”[8]（P192）因而，在征地补偿协议相对人违约时，行政主体无权提起行政诉讼。

第三种观点“变革审判组织说”虽有一定的可操作性，但也存在与立法相冲突的症结。《行政诉讼法》第四条第二款明确规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”很显然，在行政案件的处理上，立法上是强调其应归属于行政审判庭，而征地补偿协议相对人违约纠纷仍属于行政纠纷的范畴。另外，探索组建行政与民事混合的案件审判组织需支付巨大成本，这种组织改革也非一蹴而就。尤需强调的是，即使建构了相应的审理组织，其在处理相对人违约问题时仍面临着采用何种法律程序的问题，具体实践中对该问题仍无法回避。“倘若人们求助于法律程序来解决争议，那么争议须在某一阶段上最终解决，否则法律程序就毫无意义。”[9]（P37）因而，该路径也非可欲的。

第四种观点“自行强制执行说”根植于行政主体优益权和确保行政效率的立场上，或许在单方行政行为时该观点尚存合理性，但征地补偿协议毕竟是一个双方行为，实践中其协议内容也往往具有一定的可妥协性（或可磋商性），因而其并不主张（实质上反对）行政主体在相对人违约时予以自行强制执行，更何况当前征地协议中行政主体自身的强制执行权也难以获得法律的允准。

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第五种观点“自力救济转化说”不失为一种可行办法，但从立法宗旨层面看，之所以规定行政协议，其考量因素显然是协议与行政处分（制裁）在适用上的替代性关系，如学者所言：“行政合同是现代行政发展过程中重要的变迁结果，甚至可以说是行政权力软化的一种形式，对行政处分起到一个替代、补充的作用”[10]这也意味着排除了（至少羁束了）行政主体在相对人违约时另作行政处分的容许性，否则立法上不应当、行政主体也没必要选择协议的方式征收集体土地，直接作出单方行政处分即可。正如学界批判的那样：“行政合同之所以经常演变为行政处罚、行政强制这两种行政行为的争议，主要原因在于行政主体将合同自我规制之外的行政管理权力带入了行政合同履行之中。”[11]特别是在我国当前集体土地征收过程中，由于缺乏系统的程序性规定和完备的救济制度，行政主体滥用处分权的情形时有发生，相对人也几乎处于“失语”的无助状态。在协议签订过程中，相对人所赖以凭借的签约经验也往往是乡村集市交易经验，明显不足以支持其与行政主体议价。此时若再允许行政主体在协议履行中另作处分，显然是不可取的。事实上，近些年发生的征地暴力冲突，很大成因在于行政主体在协议履行中耽溺于另行处分的运用。

对于第六种观点“非诉行政执行程序说”，笔者认为具有明显的妥当性。在行政主体不具备行政诉讼原告资格时，通过现有的“准官告民”式的非诉执行机制，来确保协议最终得以履行，同时该方式因司法审查的介入而增益了协议履行的合法性。应当讲，在遵从既有规范的立场上，目前该程序是规制相对人违约时的最优路径。但是，对于征地补偿协议在执行名义上转换为催告的观点，是值得商榷的。结合《行政强制法》第五十四条及第五十五条，我们可知，催告行为的节点为具体行政行为（征收补偿协议）形成后、申请法院强制执行前，很显然其属于过程性的告知行为，必须依附于前面的行政行为（征收补偿协议）。征地实践中行政主体的催告载体也均是对协议内容的重述，其本身并不会创设新的权利义务。因此，催告程序仅是行政主体向法院申请强制执行前应履行的前置程序，其书面载体也仅是证明具体行政行为合法的程序性材料。换言之，不应将征地补偿协议的执行力托付于催告，非诉执行审查的是征收补偿协议，协议自身便可作为申请强制执行的名义。

三、正本清源：选择非诉执行程序妥当性的证成及对责难的回应

法谚云“法律不是嘲笑的对象”，特别是对于法官而言，针对征地补偿协议相对人违约的规制路径选择上，我们所秉持的根本立场应是置于现行法律制度框架内，而不是动辄以批判者的姿态“超越法律”，作无实践价值（或有理论价值）的“制度空想”。换言之，在合法性前提下，最大限度地确保违约行为得以妥当规制和违法行政行为得以阻却，这是我们路径选择的基本准则。

（一）选择非诉执行程序妥当性的证成

1.当下可采程序的限定。通过对既有理论纷争的辩驳，可以肯定的是，在当前制度语境中，在征收补偿协议相对人违约时，若欲为行政主体提供救济，可行的思路归为两点：或者赋予行政主体更大的权力，如另行处分或自行强制执行；或者将该履约纠纷诉诸法院，以司法方式处理。盖因法律保留原则和相对人权益保障的需要，对行政主体广泛赋权之途径实不可行。而民事诉讼审查方式的不完整性及行政诉讼的单向度规定，又否决了行政主体以诉讼方式救济的可能。现行法律框架下，唯有选择非诉执行的思路最为妥当。申请强制执行是作为协议一方的行政主体，作为协议相对方的被申请人在征地补偿协议的确定期限内既未寻求救济，又未履行约定义务（交付土地或清除附着物等），依法可由法院管辖受理，以非诉执行程序予以妥处。

2.征地补偿协议的属性。征地补偿协议的契约形式，并不意味着其行政行为公定力和执行力的完全丧失。从契约因素方面看，协议对双方当事人具有当然约束力，相对人违约理应担负违约责任。从协议中的行政法律关系特征看，其又决定了行政主体可基于公共利益而行使一定的优益权。尽管理论上对行政主体在协议中应否享有优益权存有争议，①有观点指出，在行政协议中不应强调行政主体的优益权，补偿协议的行政性不在于其“特权”一面，而应在于“特别义务”一面。（龙风钊：《房屋征收补偿协议的性质与救济》，载于《行政与法》，2013年第11期，第85页。）还有观点认为，“在行政合同关系中，所谓的不对等关系不是传统的权利主体和义务主体之间的命令与服从的关系，而仅仅为权利主体之间阶段性的权利义务的差别。”（罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，载于《中国法学》，1996年第4期，第50页。）另外，最高人民法院（2016）最高法行申45号行政裁定书中则承认了行政主体具有优益权。但无论坚守何种观点和措辞，在征地补偿协议中，行政主体至少可基于公益而单方诉诸于法律救济的基本共识，是不容置喙的。但赋予其申请法院强制执行的救济资格，将行为置于司法的监督视野下，则没有任何理由予以否决。

（二）对预期理论责难的回应

理论责难1：有观点认为，“按照我国现行法律规范，非诉行政执行仅限于具体行政行为，并不涵盖行政契约，征收部门无权申请法院强制执行”。[1]

该责难论点之所以产生，在制度溯源上，主要是因为以往我国行政法学界对行政行为（尤其是具体行政行为）概念理解的偏失。行政协议属于行政行为的范畴无疑，②对于行政协议是否属于行政行为的问题，据童卫东主任所言，以行政行为为核心概念的程序法能否容纳行政合同，在立法阶段曾引发争论。最高法院曾主张将诉讼法第2条的“行政行为”以“行政争议”取代，以此消弭该纷争。但考虑到“行政行为”概念在整部法典中存在数十处，择一修改有失妥当。继而立法机关认为“行政机关在合同中居主导地位，其签订、履行、变更、解除行政合同的行为是行使公共权力，可以解释为是一种行政行为。”参见童卫东：《进步与妥协：〈行政诉讼法〉修改回顾》，载于《行政法学研究》，2015年第4期，第24页。但其是否属于具体行政行为？过往以姜明安为代表的学者将具体行政行为限定为单方行政行为，但目前该观点已不敷需要，很大程度上也已为司法实践所证伪。不及细言，笔者较为赞成双方行政行为依然属于具体行政行为的范畴。相应地，以上述观点否认协议的可申请司法执行性难以成立。

理论责难2：有观点认为，非诉执行程序本质上是一种非正式制度安排，实践中其程序失范，重在强制执行，无暇顾及征收补偿协议履行中相对人为何违约的原因，也难以涉及行政主体在签订协议过程中的合法性等问题。

笔者认为这种责难理据是不充分的，因为非诉行政执行程序已经获得（事实上在实践中早已获得）我国法规范的肯认，岂能认为是“非正式制度”？另外，不能否认目前其在具体运行中存有诸多不良态势，譬如，学界时常批判的其重执行而轻审查、重形式而轻实质等，但这是实践中对该程序认识的错位和运用的异化，不能从根本上否定该程序。换言之，不能以程序运行中产生的弊病而否定程序自身，更不能以此为由而拒绝将其作为规制协议相对人违约的路径。

理论责难3：申请非诉执行的一般是权利义务关系均已确定的行政行为，而征地补偿协议的执行内容还不够确定，直接作为执行名义法律依据方面尚显不足。

笔者认为，回应该理论迷思没必要从行为转换的角度着手。因为从实践层面看，征地补偿协议中的约定内容是确定的（应该说是严苛的），无论是行政主体还是相对人，也都以“内容明确”作为签订协议的根本诉求，至今罕寻权利义务等不明确的征地补偿协议。另外，如上文所言，征地补偿协议属于行政行为的范畴，因而不存在执行名义不足的问题。退一步讲，协议达成的过程也是相对人意思表示被行政主体接纳的过程，所形成的协议意志在法律上仍可视为行政主体的意志，据此也应肯定其能作为执行名义。事实上，如果认为其不具备执行名义的要素，则意味着对其行政行为性质的根本性颠覆，而这显然是不可取的。换言之，理解法律时不应自铸语言的栅栏和理论的桎梏，那样成文法律就只会沦为“符号暴力”。

四、革故鼎新：非诉行政执行程序审查的实质化改造

程序是正义的“蒙眼布”，以非诉行政执行程序作为规制征地补偿协议相对人违约的路径，有必要结合协议自身的特点，对当下非诉执行程序运行中的沉珂痼疾予以规整，以求得程序周延。初步构思如下：

（一）审查程序的定位

征地补偿协议作为行政主体和相对人的利益安排，相对人在约定期限内不寻求救济又不履行的，并不意味着行政行为合法无疑，非诉执行中对其进行严格审查是无可置辩的。另外，当前我国集体土地所有权主体虚化，签订协议的相对人一般法律意识均较为淡薄，实践中，协议签订过程中不乏严重违法情形的存在。法院作为正义的最后屏障，对此类案件的非诉审查理应更注重对实质正义的追寻。换言之，具体审查时应排除非诉审查标准须低于诉讼审查标准的简单思维，不再囿于是否属于“重大明显违法”的简单判断模式，而应对征地补偿协议的非诉执行增大审查强度，进行必要的实质性审查。

（二）审查体系的具体设计

1.非诉执行程序启动。行政主体向法院申请强制执行，必须提供：强制执行申请书、集体土地征收补偿协议及相关证据和依据、催告情况、执行风险评估材料、申请执行的土地状况以及相对人的具体情况等。

2.审查主体及审查期限。统一由法院行政审判庭负责审查征地补偿协议的非诉执行案件，具体审查时一般应组成合议庭。法院在接到强制执行申请后，应于五日内裁定是否受理。裁定受理的，行政审判庭应于三十日内对其进行审查，并就是否准予执行作出裁定。若有特殊事由需延期的，应报经辖区高级法院批准。对于申请执行材料欠缺的应限期补正，并于补正符合要求后立案受理。对无正当理由逾期不补正的，裁定不予受理。

3.审查方式及内容。针对征地补偿协议非诉执行案件，应摈弃单纯的书面形式审查，建构以听证为载体的准诉讼化审查模式。书面审查虽简捷高效，但不利于查明协议签订过程中及其他相关环节的事实，难以客观辨别协议是否合法有效，不足以保障相对人的合法权益。从实践层面看，集体土地是农村的命脉，而协议签订过程中相对人申辩的机会有限，虽有听证的些许规范，但相对人实际参与的渠道匮乏，如江必新院长所言：“对于依照听证程序作出的行政行为、一旦执行后会给当事人造成重大损害其难以补救、书面审查难以查清案件事实、涉及重大国家利益和社会公共利益的，应当进行听证，法院应当根据听证结果作出是否准予执行的裁定。”[12]具体而言：

首先，赋予当事人听证权，当事人未申请的，法院可依职权启动。法院应及时向当事人送达听证告知书，告知其听证权利及相关注意事项，特别是对于权利意识淡薄的相对人，应告知其在听证中享有陈述、申辩和质证的权利。听证由负责征地补偿协议非诉执行案件审查的行政合议庭主持，确保组织的统一性，并依循程序公开原则。听证地点一般应设在行政审判法庭，同时，为缓解相对人的对立情绪及方便查明事实，必要时可设在涉案的田间地头。

其次，遵从繁简适当原则，初步可按照“当事人身份核实——告知回避事项——举证质证——申辩陈述”的架构进行。在举证责任分配上，由行政主体围绕签订征地补偿协议目的是为实现公共利益、自身拥有缔约权限、符合缔约法定程序、已给予相对人正当补偿以及相对人的违约事实等进行举证，相对人可对此发表辩驳意见。若相对人认为征地补偿协议违法无效的，或基于其他事由主张法院不应准予强制执行的，其可提出相关反证。

再次，适用有限听证调解机制。针对征地补偿协议，无论是从其包含的契约属性还是从节约司法资源的角度考虑，听证中引入调解机制都是可行的。当然，鉴于协议的行政色彩，调解必须在自愿性的基础上，严格遵循合法性原则，对于征地补偿协议的效力以及关涉公共利益的事项不得调解。应该说，“行政纠纷作为发生在政府和民众之间的人民内部矛盾，通过协商和解方式化解符合当前司法国情，也有利于彰显社会主义司法制度优越性。”[13]

最后，形成规范的听证笔录，肯认听证笔录的效力，确立案卷排他原则，执行裁定书必须依循听证笔录而制作。需要注意的是，若相对人拒绝参加或中途退出听证，视为其放弃听证权利，听证活动继续进行。若行政主体拒绝参加或中途退出的，则视为撤回强制申请。

4.审查结果。听证后由合议庭评议，若征地补偿协议合法有效，符合法定执行条件的，裁定准予执行，并于五日内将裁定送达至行政主体和相对人。若协议存有如下情形，法院应裁定不准予执行：签订征地补偿协议的主体明显不合法；明显缺乏事实根据和法律、法规依据；征地补偿标准和方式显失公平，严重侵害相对人合法权益；签订协议明显违背实现公益目标，对公益存有损害之虞；严重违背法定程序或正当程序；协议签订中行政主体超越或滥用职权；以及法律及司法解释等规定不宜强制的其他情形。法院裁定不准予执行的应说明理由，并于五日内送达至申请机关。值得注意的是，目前法院对非诉执行案件的裁定范围仅包括不予受理、准予执行和不准予执行三种，而对于行政主体基于各种原因而要求撤回强制执行申请的应如何处理？笔者认为，征地补偿协议的行政性决定了其关涉公共利益，作为申请人的行政主体的意思自治应受到羁束，且此时司法程序已经启动，因此法院对其撤回申请的行为也应予以审查。若审查后其撤回并不侵害公益及触犯法律的，可书面裁定准予撤回，适用裁定形式的依据是最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第十五项兜底性规定：“其他需要裁定的事项”。

5.执行主体。司法应保持必要的谦抑，故法院裁定准予执行的，应交由行政机关具体组织实施。但不宜交付于签订协议的主体，法院可通过协商方式确定具体实施部门。针对征地补偿协议强制执行，坚持裁执分离，将司法审查权和执行实施权分别赋予法院与行政机关，是目前最为妥当的方式。理由在于：

其一，依循《行政强制法》第五十三条，其规定是“可以申请人民法院强制执行”，从语义角度分析，该条款赋予了行政主体提出申请的权利，但并未主张须为法院负责具体实施，这意味着法院既可自己实施也可探索其他模式。从《行政强制法》制定过程看，正式文本删除了草案中由法院实施的条文，可知立法机关有意为“法院审查裁定+行政机关组织实施”的制度探索留下空间。①乔晓阳：《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国行政强制法（草案）〉审议结果的报告》，载于《全国人民代表大会常务委员会公报》，2011年第5期，第486页。

其二，集体土地征收类纠纷往往为重大执行案件，动辄需调动百余人力量，法院显然难以应对。更主要的是，若由法院负责具体实施，一旦演变为乡村极端对抗事件，将对司法公信造成难以弥补的创伤。长期以来，学界也时常指责法院的实施行为僭越了司法权的界限。当然，虽然将具体执行实施权交由行政机关负责，但为防范不可期的执行风险，法院可利用执行建议等方式给行政机关提出风险防控意见，并告知其不得逾越执行裁定所确定的范围。

6.救济方式。对裁定不予受理或不准予执行有异议的，行政主体可通过向上一级法院申请复议的方式救济。