法律监督机关强制力问题探析

肖怡汝 孙振强 马璐瑶

摘 要 检察监督的强制力问题，一定程度决定了检察机关的权威性和检察监督的必要性。当前，我国检察监督的强制力存在“小、弱、低、散”的情形，抗诉等传统检察监督的强制力未得到根本提升，行政公益诉讼等新增检察监督强制力缺乏后劲，已经不能适应当前人民群众对公平正义的期待、对检察监督的要求。为此，本文结合司法实践，分析了检察监督强制力保障的必要性、必然性及形成的路径，提出了对策建议。

关键词 检察监督 强制力 权利保障

作者简介：肖怡汝，澳门科技大学；孙振强、马璐瑶，即墨市人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.155

宪法规定的法律监督机关是检察机关，检察机关的监督属于国家监督，应当具有刚性、具有强制力，以体现监督之权威、监督之效能。实践中，检察监督缺乏强制力保障，被监督方配不配合没办法、接不接受没措施、整不整改没手段，使检察监督止于建议，浮于表面，流于形式，宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责难以实现，法律监督在国家监督体系中逐渐边缘化。我国法律监督的强制力存在“小、低、弱、散”的情形，抗诉等传统检察监督强制力未得到根本提升，行政公益诉讼等新增检察监督强制力缺乏后劲，已经不能适应当前人民群众对公平正义的期待、对检察监督的要求。

为此，本文结合司法办案实践，分析了法律监督强制力保障的必要性、必然性及形成路径，提出了对策建议。

一、检察监督强制力保障的必要性分析

（一）有助于增强检察监督体系的完整性

检察监督属于国家监督的一大种类。所谓“国家监督”，通常是指为维护公共利益，法定监督主体依法对国家机关及其公职人员行使公共权力的行为实施检查、 督导和惩戒的活动。当前检察监督存在的根本问题是缺乏强制性。首先，检察监督满足权力性、外在性、制约性的标准。其次，通过司法改革的不断努力，检察监督的“平等性”、“独立性”、“权威性”正在形成，而且必将不断巩固和深化。通过人、财、物省级统管，使检察机关摆脱了人事、财政等受被监督对象控制的地方化现象，是为“平等性”和“独立性”；通过司法体制改革，比如公益诉讼等试点，中央不断加大对司法机关和司法工作顶层设计，检察机关的社会地位不断提升，是为“权威性”。但是，在检察监督的“强制性”方面，由于现行法律缺乏对不履行被监督义务的制裁性措施，所以，检察监督的强制力保障建设有必要成为进一步完善检察监督体系精准发力的环节。

（二）有助于保障人民检察院法律监督权的实施

实际的司法实践中，经常出现被监督主体对检察监督不予配合、不予理睬、拒不采纳、敷衍应付等情况，使检察监督的权威、效力、效果大打折扣，检察机关往往也无可奈何。当前必须加快研究检察监督的强制力保障问题，尽快进入立法程序，赋予检察机关与党中央要求相适应、与依法治国进程相适应、与检察监督特征相适应、与人民群众期待相适应的监督强制力保障，优化检察监督体系，提高检察监督权威，提升检察监督公信，唯此，检察机关才能在依法治国新进程中拥有一席之地，才能成为真正的“公正守护人”。

二、检察监督强制力保障的可行性分析

监察机关、审判机关、行政机关机关等的监督强制力已经有了较好的保障，已经较为规范完善，这也为检察监督强制力保障建设提供了重要参考依据。

第一，《监察法》以较大篇幅、专门条文规定了拒不配合监察机关调查取证、无正当理由拒不采纳监察建议的强制处理（处罚）办法。

第二，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》、《刑法》等对拒不配合法院调查取证、拒不执行法院判决裁定的情形规定了极为详尽的强制处理（处罚）办法。

第三，行政执法亦有了相应的强制力保障。监察机关、审判机关、行政执法机关等的监督强制力保障越来越有力、越来越完善，而检察监督的强制力保障还基本处于原地踏步的状态，变化不大，对不配合检察机关调查取证的、无正当理由拒不接受检察监督的，我们基本还处于无能为力的状态，这是不可想象的。

三、检察监督权缺乏强制力保障的主要表现及原因

（一）检察监督立法不完善

检察机关大多通过建议、意见或告知的方式行使法律监督权，在立法上只有原则性的规定，并无具体、可行的保障，在法律授权上大多是“一句话监督”，往往没有明确规定监督的程序、方式以及违背的法律后果，导致监督权力弱化、监督效果不明显。

1.刑事诉讼检察监督立法不完善。就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然《刑事诉讼法》规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但监督范围及程序方面大多仍是原则性规定，对不接受检察监督的，未赋予检察机关相应的强制力保障。现行法律规定的不完善最终导致目前存在的刑事诉讼检察监督乏力的现状，监督情况难以达到预期效果。

2.民事行政诉讼检察监督的立法不完善。“检察建议”作为《民事诉讼法》和《行政诉讼法》一种程序性法律规定，要保证在诉讼中得以顺利实施，而不仅仅具有宣言的性质，理应赋予程序上必要的强制性，否则“检察建议”实际履行将完全建立在被建议方自觉、自愿的基础上，鉴于认识上的差异，被建议方可以、也可能置之不理，从而使“检察建议”形同虚设。如果调查取证权没有强制力保障，检察建议工作就成了无本之水、无根之木，成了空对空。司法实践中，对于检察机关的调查取证权，据笔者了解，很多都是领导进行协调沟通、办案人员利用个人关系等实现的，着实有损检察权威。

（二）抗诉职能发挥受限

我国三大诉讼法都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定有权提起抗诉。抗诉是检察院对审判活动行使法律监督权的主要手段，抗诉权也是为数不多的具有强制力的检察监督权之一。

1.检察机关对审判权的监督主要是一种程序性制约，主要手段是通过抗诉启动二审或者再审程序，實体性的处理仍掌握在法院手中。

2.法律关于抗诉事由的规定过于抽象和模糊。

3.抗诉案件的数量也在不断减少。随着司法改革的深入推进，司法规范化、信息化、公开化建设不断加强，审判机关的办案水平和质量不断提高，能够提起抗诉的案件必将越来越少。《民事诉讼法》规定的当事人申请抗诉的条件是经过法院再审，民事案件经一审、二审、再审后，法院系统内部基本已经纠错完毕，很难再给检察机关留下抗诉的机会。检察机关的内部规定，又对当事人申请监督权额外设置了条件，进一步减少了案源。

4.抗诉如同一把双刃剑，在纠正错误裁判的同时，也会打破法院判决的既判力，一定程度上弱化司法裁判的稳定性。法院对检察院频繁抗诉颇有微词，个别法学学者也对此有所讨论，认为生效判决、裁定具有既判力和执行力，具有法律约束力，具有稳定性、终局性，不可任意变动，而抗诉制度的存在决定了法院判决、裁定的效力永远受到挑战，判决所应当具有的终局性特性就不存在，当事人之间的权利义务关系的稳定性难以得到保障，当事人之间的权利义务关系总是处于纷争状态。检察机关反复纠错会使部分当事人失去对司法的信任，转而通过信访途径寻求救济，最终危及整个司法制度。

（三）行政公益诉讼尚处于摸索阶段

1.提起行政公益诉讼的范围狭窄。我国宪法、法律法规对于何为“公共利益”缺乏明确具体的规定，最高人民检察院的《检察机关提起公益诉讼试点方案》将公益诉讼的案件范围限定在生态环境保护、国有资产保护、食品药品安全三个领域，其他领域仍是空白。由此，许多行政机关违法行使职权或不作为所致的侵害公共利益和国家利益的案件，几乎都未被起诉。

2.检察机关调查取证的能力不强。检察机关在提起行政公益诉讼的案件中，普遍存在检察机关调查取证能力薄弱的问题。如果不赋予检察机关充分的、强有力的调查取证权，检察机关通过提起行政公益诉讼进行法律监督的强制力会大打折扣，行政公益诉讼也难以健康发展。

3.基层检察机关有顾虑。基层检察机关虽然实行了人、财、物垂直管理，但居住生活、亲朋好友都在当地，起诉作为政府重要组成部门的行政机关，有可能受到变相的打击报复。

4.行政机关法治水平不断提升。随着依法治国方略深入推进，党和国家对行政执法不作为、乱作为的追责问责力度不断加大，网络时代的媒体监督也无处不在、无时不在，行政执法中的不作为、乱作为现象已经大为减少。

（四）对行政执法的检察监督不力

检察机关目前尚无有力的措施敦促行政执法机关按照行政执法检察建议的内容去行为，达致该监督机制设置的目的。行政执法检察建议的强制力不足，使检察建议的权威性遭致贬损。

四、建议

（一）推进检察监督的体系性立法工作

检察机关应当加强顶层设计，按照党的十八届四中全会的整体安排，积极争取党中央的关心，争取全国人大常委会的支持，探索出台一部系统化的《检察监督法》，明确规定检察监督的对象、范围、程序、方式、方法等，这是一种理想方式；或者修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律中关于检察监督的笼统规定，使其更加具体、更加丰富、更具可操作性。

（二）赋予检察机关司法拘留和罚款的权力

司法拘留和罚款应当作为基础性的检察监督强制力保障措施。拘留和罚款两种强制措施的适用起点较低、适用程序较为简单，但对被监督对象可以起到极大的震慑作用，他们是保障公安、法院等部门执法权威的有力手段，效果直观，值得检察机关借鉴。

（三）赋予检察机关“建议问责权”

只要检察机关发出《建议问责书》，相关单位必须启动对某个具体人员的问责程序，而且这是针对个人懒政惰政的问题，而不是像行政公益诉讼对机关行为的整体否定，且由检察院强制启动问责程序，解决了有关机关领导主动问责本单位人员的后顾之忧，所以“建议问责权”行使的阻力不大，具有可行性。

（四）赋予检察机关调查取证权的强制保障

检察监督必须有强大的调查取证权力，否则连资料、案卷都调不出来，都需要对方有选择地提供，则检察监督无从谈起。

（五）司法办案与检察监督的适当分离

理顺司法办案与检察监督的关系，提高检察监督案件数量，强化检察监督实效，带动检察监督强制力的不断提升。

（六）充分发挥检察一体化优势

在检察机关缺乏强制力的情况下，由更高一级的检察机关进行检察监督。

（七）提高检察机关的政治地位

要把习近平总书记的关怀、指示、党中央对检察工作的重视，固定化为相应的制度规定，把检察机关的政治地位提高到與监督工作相适应的位置。