议事协调机构跳出“精简-膨胀”怪圈

冯彬

你参与的领导小组有多少个？

这 个简单的问题似乎把某地级市市委副书记老于问住了，他迟疑半晌后回答记者，应该有20多个吧，因为有的领导小组成立以后一次会都没开过，具体也记不清了。

这还只是领导小组，要把议事协调机构都算上，老于心里更没数了。“我参与的还不多，我们的一把手，担任牵头人的议事协调机构有100多个。”

前不久，老于所在的省份，省委的巡视反馈中提到“议事协调机构设置过多过滥”，事实上，在不少地方，议事协调机构都陷入了一边清理一边不合理生长的尴尬，这个问题，能解决吗？

“一天下来都记不得开了多少会”

中央编办对议事协调机构的“定义”是，为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。南开大学周恩来政务学院讲师周望曾表示，历史上，我们党在革命年代就有成立小组的传统，以这种方式提高办事效率，领导干部就沿袭了这种处事思维方式。

而今，社会事务纷繁复杂，不少工作需要多个部门通力完成。周望称，这就需要搭建彼此沟通的平台，于是出现了各种小组、联席会议、指挥部和办公室等机构。

“虽说名义上都是临时机构，但它们往往对一定时期的某项工作推进起着决定性作用。”老于解释，领导牵头的议事协调机构，都具有一定的行政权力，容易形成高压态势，单位部门一般都比较“买账”。

可近年来，各种议事协调机构“扎堆”，成为公共行政管理的头疼事。这些机构名目繁多，涉及行业更是五花八门，几年前，“推广足疗保健工作领导小组”“禁止午间饮酒办公室”，以及馒头办、西瓜办等都曾引发热议。一些机构为了指向“明确”、功能“精准”，命名长也成常见现象，2013年，“湖北省推进武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区建设领导小组办公室”的成立，被个别网友吐槽“章都刻不下”。

更大的问题在于其不合理生长。以淮安市为例，2017年3月，淮安市政府发布的一份文件中显示，市政府议事协调机构名称为“委员会”的有22个，名称为“领导小组”的有72个，名称为“联席会议”的有15个，名称为“指挥部”的有6个，名称为“协调小组”的有4个。另据报道，某市议事协调机构是政府职能部门的2.7倍，市政府领导平均兼职21个。有的领导坦承：“每天从这个会议室转到那个会议室，连上厕所都带小跑，有时一天下来都记不得开了多少会。”

事实上，在一些地方长期存在的议事协调机构中，阶段型、临时型机构占比高达八成，很多机构是“同类项”。“但领导不一定愿意精简合并”，老于解释，这涉及工作考核导向和政绩观，成立此类机构本来是加分项，别人不撤我先撤，就等于落后了;另外，有的部门也希望有议事协调机构长期“罩着”，矛盾可上交、风险可分摊，攀比常设机构。

更令老于不解的是，有的领导小组一年难见一次“协调”，成为亟待清理的“空壳机构”。另一个极端是，有的地方以议事协调机构代替党工委、管委会法定决策职能，“议事有权、协调有威”的机构往往成为监管盲区。

循环怪圈？

在上述淮安市政府的文件中，还有一组数据值得注意，当年除去撤销的39个议事协调机构，市政府议事协调机构总数仍有119个，是其组成部门和直属单位总和的270%。

而在省级层面，早在2014年2月，江苏就下发《关于撤销部分议事协调机构的通知》，一次撤销56个省级议事协调机构。可近4年来，各地议事协调机构明显反弹，特别是应撤未撤的阶段型、临时型机构日益增多，被媒体称为“报复性反弹”。

這似乎陷入一个怪圈：精简——膨胀——再精简——再膨胀。

地方上的议事协调机构调整也遵循一定规律。比如国家有相关规定出台，2014年，在群众路线教育实践活动中，全国裁撤议事协调机构13万余个，其中湖南省就减少了1.3万余个。同年，全国纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争主业，省级纪委参与的议事协调机构清理后，总数由4619个减至460个，精简比例高达90%。

“也有其他调整点”，来自内蒙古的公务员小刘告诉记者，工作已完成或工作形成常态化、上级议事协调机构名称变更、每届政府班子成立之初，都会对议事协调机构进行调整。

小刘感到，最近议事协调机构的精简力度明显增强了，从领导小组的整治就可见一斑。当地规定，一年内未开过全体会议，工作任务已经完成，工作任务可由部门协调、承担，擅自设立或变更职务的领导小组，将给予撤销。

在内蒙古，2017年10月以来已经将原有的314个领导小组精简为15个，涵盖了政府工作的主要方面。据报道，此次精简整合领导小组，建立了集约高效的运行机制，进一步突出了领导小组重在协调的职能，如将产业结构调整、工业园区建设、云计算产业发展等34个领导小组整合并入自治区综合经济工作领导小组。

对于这样的成绩，小刘认为不应盲目乐观，以现有政府构架为主体，来推进各类行政事务改革，有些“领导小组”就算被清理掉，也很可能卷土重来，议事协调机构的精简，需要更大力度、自上而下的改革。

而一个被小刘忽略的精简动因，是政府机构改革。此前国务院层面的委员会、领导小组曾经历多次调整，其中6次规模较大的调整与1988到2013年政府机构改革紧密相连。而2018年的政府机构改革，被周望称为十年来最大规模的一次。

决策议事协调机构设置应当区分常设性、阶段性和临时性机构，做到数量上动态优化调整。

摆脱“量化偏好”

“大笔一挥”“发个通知”就能成立议事协调机构，对于媒体几年前的报道，小刘并不认同，“或者说这样的情况已经发生变化”。在他的工作地，政府序列的议事协调机构承办单位要征求成员单位意见，并就设立理由和依据、职能、领导组成、成员单位、撤销的条件和时限等请示市政府，经常务会议讨论后由市府办公厅发文，抄送市编办备案。小刘还告诉记者，在一些基层，各议事协调机构每年至少要向党委政府报告一次年度运行情况。

在不少地方的机构改革方案中，都强调了相关议事协调机构及办事机构的设置不要求与上级一一对应，由各地按规定结合实际确定，但事实上“口子”反而逐渐收紧。“很多地方早就明确了议事协调机构管理办法，只是现在执行更严了。”小刘说。

在中央层面，机构改革也是重头戏。2018年3月，《深化党和国家机构改革决定》发布，本轮改革中，新组建中央全面依法治国和审计2个委员会，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组等4个领导小组改为委员会，新组建中央教育工作领导小组。

同时，原来存在的议事协调机构更名为决策议事协调机构，凸顯出委员会和领导小组的首要职能是服务重大决策，承担党和国家重大工作的顶层设计、总体布局任务。

国家行政学院教授汪玉凯表示，上述领导小组上升到委员会体现了长期性、稳定性。相比较而言，委员会比领导小组更趋近实体化和机制化，同时可以实现全覆盖，避免出现盲区和空白。

中央党校（国家行政学院）教师张克表示，此前多轮机构改革大体遵循中央层面先启动，地方改革上行下效、严格对标的推进模式。这种中央和地方机构职能上下一般粗的职责同构现象导致权责划分不尽合理，不利于发挥中央和地方两个积极性。而本轮改革旗帜鲜明地提出，允许地方根据各层级党政机构职责特点，因地制宜设置机构和配置职能。

目前，各省、自治区、直辖市省级机构改革方案已陆续出台。盘点各地改革方案，可以发现其做到了与中央机构改革衔接对标，同时也有自选动作。

“决策议事协调机构设置应当摆脱机构改革长期以来形成的‘量化偏好，跳出‘越少越好的思维定式，区分常设性、阶段性和临时性机构，做到数量上动态优化调整。”张克撰文指出，另外，还需加快制定党内法规和机构编制法，推进决策议事协调机构职能、权限、程序、责任法定化。