论行业协会的公共性：基于利益相关视角的分析

任晓春，董海宁

(山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

行业协会作为多元治理主体的一元，在经济发展新常态中拥有独特的优势和作用。一方面，行业管理是市场良性运行的重要一环，但不能完全按照市场的逻辑来运行，政府直接管理也无法做到尽善尽美，需要由专业化的非政府组织来填补。例如，加强行业协会的自治。另一方面，政会关系调整给政府监管行业协会带来挑战，行业协会可能会出现过度市场化行为。随着市场经济的发展以及政府的积极改革，行业协会的外部环境发生了重大变化，在此背景下讨论行业协会的公共性价值具有重要意义。近年来的相关改革利于行业协会自治性的实现，但对于行业协会的角色定位政府文件大多只是笼统地将其作为社会组织来对待，对多种类型的行业协会没有做严格的区分，使得行业协会的相关研究难以实现更进一步的突破。现有研究将行业协会公共性看作理所当然的基本预设而不过多提及，或过于宏观地将行业协会的公共性等同于公共服务提供功能，包括其一切增进社会福利的行为。对于行业协会角色定位的研究能否继续深入地展开，取决于是否能够洞悉不同的行业协会类型和行业协会各层公共性的存在及其冲突，否则行业协会公共性的概念仍将被模糊化处理，形成协会多层公共性模糊化的宏观认识，不利于行业协会矛盾和冲突的处理，严重影响行业协会组织价值的发挥。因此，分析行业协会公共性的内涵和分层是必要且迫切的。

一、行业协会公共性的释义

公共性的含义以人类群居为基础。“人，力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？曰：人能群，彼不能群也。”[1]尽管有着文化传统的差异，中西方都存在着“公”“私”辩论的传统。关于公共性研究，人们比较一致地认为，公共性与私人性对立而存在，“公”与“私”对立而存在，“私”代表着个人的、自利的、暗中不公开等，而“公”意味着大家的、利他的、对外开放等含义。行业协会的公共性应立足于协会的“群体”基础和“利益”基础。行业协会会员间的“共同性”是企业间基于共同利益的横向联系生长，超越了以往基于个人的差序格局，是社会自发利益团结。“‘公领域’超出了血缘和狭隘地缘的范畴，依据公共事务的需要而产生。”[2]首先，行业协会存在于三个层次的群体关系中：一是作为会员结社的组织，行业协会基于会员共同利益诉求，形成“小群体”的公共性；二是作为特定行业的组织，在同一个行业中的企业，在面对国家利益调整和国际经济竞争时有共同的行业诉求，行业协会承担起“行业性”的公共表达角色；三是作为社会系统中的组织，在保障会员及行业合理利益的前提下，作为社会管理的一元，行业协会与社会有共同的“公益”追求。其次，行业协会发展于特定的组织目标，有其特定的利益追求。公共性的实现方式表现为公共服务供给，而不同层次的公共服务供给涉及不同群体的利益。我国社会的主要矛盾要求我国建立“围绕公共产品的公平正义分配而构建的不同利益主体之间的交往和协商制度”[3]。行业协会作为企业自发和自主的结社形式，能与多主体多渠道进行沟通对话、协商和博弈，利于将原子化的利益进行整合和规范；行业协会有着规制市场、弥补政府功能不足和增进社会整体福利的作用，其公共性表现为以下三个方面。

第一，社会公益性。公益性强调协会为普遍的公共利益服务，而不局限于特定的组织群体，例如，维护社会大众利益和公共治理角色等。行业协会的公益性是其获得政治和社会合法性的渠道之一。行业协会可以简化社会管理的复杂性，应对非完备信息的复杂环境。作为一种社会资本，协会公益在协会与其他主体之间架起一座桥梁，在复杂的风险社会中维持协会与其他组织关系的持续性。在消费者与企业的交易过程中，消费者与生产者之间信息不对称，若是在交易行为中，生产者在利益驱使下有投机行为，行业协会可以惩罚这类企业，维护消费者合法权益。通过行业协会构建的伦理规则、行规行约、声誉多边仲裁机制达到行业内部企业自律，协会倡导会员自觉履行社会责任，合法经营企业，对内保障维护行业员工的合法权益，对外利用行业优势服务社会公众。同时，行业协会作为国家管制的有效补充或替代，可以强化公共秩序的社会控制力。一方面当法律滞后于社会的发展无法对新事物进行规范管理导致社会失序时，行业协会的组织化私序可以对社会进行调试，维护公共秩序，加强人们对公共机构的信心；另一方面，市场上某些争端因缺乏标准难以治理时，行业协会可以利用其专业化能力为法务机构提供相关信息。此外，行业协会代表整个行业参与国家利益协调，为政府相关政策出台提供咨询建议，并协助政府督促企业贯彻政府意志，配合公共政策执行，达到特殊利益服从于普遍利益，实现对公共利益的坚守。

第二，行业共益性。共益性强调行业协会的行业服务角色，指整个行业的共同利益，其中不仅包括会员企业也包括非会员企业。理想的行业协会是个可解决利益诉求、规范市场行为的代表，协会可以利用自身的优势协调会内不同会员的利益争端，让一部分问题消化在行业层次，不被反映到国家层面，维护行业形象；可以在某些时刻利用行业优势聚合行业利益，成为沟通、协调政府与企业关系的重要载体。当政府无法履行或无暇顾及行业的某些服务时，若由市场提供会出现“搭便车”现象，且单个企业一般难以独自承担其费用。这部分与其经营比较密切的权能空白是行业协会服务行业的重点，这种行业性的公共产品、服务或活动具有不可分割性，对于非会员企业不具有排他性，只要是同行业企业都可以享受其收益。一方面，行业协会作为一种代言组织，代表整个行业向政府反映行业的困境和难题，促进政府相应政策的调整与转变。它与国家不是对抗性关系，而是国家治理体系中不可或缺的助手，代表整个行业的利益，既不偏向政府也不偏向会员。另一方面，行业协会调节行业协会内部的利益纠纷，在协会内部化解矛盾促进会员之间的合作，可以避免市场盲目、无序或恶性竞争导致的产能过剩、质量低劣、竞相压价、产业低位循环等，在不同协会间协调利益形成共同的利益诉求，参与国家利益协调，增进行业利益，非会员企业也可从中受益。

第三，会员互益性。互益性强调行业协会的会员服务职能。行业协会可以改变企业的成本结构和市场的信息结构，会员企业可以从协会获得更多的行业信息以及合作机会，同时还能享受到行业协会和政府在技术和服务方面的扶持，利于会员的发展壮大。一方面，行业协会利用其独特的地位可以和企业、政府、其他社会组织等开展业务交流合作，在这个过程中也具有相对企业个体更强的话语权。行业协会拥有单个企业会员无法比拟的社会网络，通过外部联盟获得对外部资源的利用，拓展协会可优化配置资源的范畴，整合内外部资源，从而聚变成更强大的综合竞争优势，会员作为“内部人”往往能更快捷、更低成本获得这些公共物品。另一方面，行业协会有助于会员之间能力和资源优势互补，信息交换进而形成新的交叉知识，构建新的社会组织网络，形成新的竞争优势。“行业协会和商会作为一种制度安排，它使企业相互间了解对方的地位、权利，在寻求各自利益中达成一定形式并相对稳定的和解。”[4]因此，行业协会可以提供一套制度性的基础，使企业界定一组公共利益并避免争论而达成全体一致。

二、倡导行业协会公共性的意义

“公共性”对于我国“社会团结”有促进作用，对于构建和谐社会十分重要，可以使个体超越自身狭隘的利益追求，关注公共生活广阔领域；还可塑造现代国家与社会两者间良性互动的新格局。行业协会从行政化到市场化、社会化的改革进程中，公共性是其永恒的追求。就目前来看，基于行业协会的生成途径、我国对行业协会的政策引导和协会自身的治理转型等综合因素的考量，倡导和构建行业协会公共性不失为一条重要的发展路径。

第一，从我国行业协会的生成途径来看，公共性是行业协会发展的题中之义。我国行业协会的生成主要有三种：自上而下的官办模式、市场内生的自发组织模式和中间模式[5]。自上而下形成的行业协会，多数为各部委的专业司局、国务院各部或国家局等专业经济管理部门转变成行业组织，行使行业管理职能。可以说这种类型的行业协会自产生的那一刻起就带着增进社会总体福利的“基因”。“自下而上”组织的行业协会是商人基础性力量的集结，来实现企业个体无法实现的职能。如果企业处于一盘散沙的状态很难有真正的力量和影响力，行业管理者不得不面对原子化的利益，这就需要有一种整合机制来协调某个领域的利益。行业协会利用组织在市场上、信息上、管理上所掌握的优质资源一方面增进集体利益；另一方面利用其社会组织网络惩戒不良企业，起到管理行业的职能。

第二，从我国行业协会的政策引导来看，公共性是行业协会发展的主要依据。1997年，国家经贸委的相关文件中将行业协会定位为“社会中介组织和自律性行业管理组织”，提供行业自律、行业统计、协助论证重大项目、帮助行业标准制定、价格协调等服务，行业协会作为政府的助手而存在，其职能主要是行业公共治理。2005年国务院办公厅出台的《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》希望协会转型为自发、自治、自立的非盈利组织，指出行业协会的宗旨应该以为会员服务为主。2015年的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》中提到行业协会在政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面发挥积极作用。政府发展行业协会的主要思路是对行业协会进行“去行政化”改革，强调行业协会服务会员、服务行业和公共治理功能之间的协调。

第三，从我国行业协会的治理转型来看，公共性是行业协会发展的动力基础。从长远发展来讲，行业协会的公共性必不可少。行业协会的价值目标和行动是否得到公众的认同和信任，是其权利的来源和发展的基础，我国的行业协会在发展的过程中片面追求政府的合法性认可，但其社会合法性也不可或缺，行业协会职能的实现有赖于其获得社会承认，利于协调其成员与外界关系。在行业协会与政府脱钩而发展的今天，即使行业协会自身定位是非赢利组织，但在部分会员趋利性推动下容易变成行业垄断的“推手”。以行业协会的名义将内部成员的自身利益壁垒化，行业协会被其内部成员过分狭隘的利益主导，限制行业竞争甚至帮助会员追求不合理利益而不顾及社会利益。在“政会关系”调整的背景下，政府对行业协会的原有监管受到限制，新的监管模式尚未形成，行业协会的行为缺乏制约，同时由于会内民主制度的不完善，协会的行为表现出较大的灵活性。行业协会在行使法律赋予的自治权的同时，也出现了滥用自治权的现象，狭隘地维护其会员利益，忽视非会员和社会公众利益。

三、行业协会公共性三种属性的内在关联

行业协会的公共性由“公益性”“共益性”“互益性”组成。我国行业协会数量众多，发展规模各异，不是每个行业协会活动的开展都可以顾及以上三个方面。在追求构建和谐社会的背景下，“社会—企业—协会—政府”利益上达到平衡是一种理想的状态，但如何达到这种利益平衡是个难题，也是行业协会公共性应分析的逻辑重点所在。

第一，三者之间存在一定的逻辑顺序，行业协会的公共性处于渐进发展的过程中。日本学者金子勇认为，社会组织公共性的增长遵循“个人—共同性—公共性”的基本逻辑[6]。行业协会的公共性由其会员“个人”创造，基于会员之间的共同性生长为组织的公共性。行业协会的“互益性”是“共益性”的基础，协会最初由部分企业自愿结社形成，主要维护会员的利益，是“互益性”组织，此时协会利益只是行业利益的一部分，因其缺乏足够代表性和公信力而未能发挥协会的全部职能，要形成“共益性”需在“互益性”前提下综合其他同类协会和非会员同行的利益。“共益性”是“公益性”的基础，当行业协会“共益性”形成时，表明行业利益趋于一致，且协会有足够的代表性，该类协会公信力高，对内有足够的话语权和权威性，可规制行业的违规行为，承担行业管理角色；对外可以代表行业参与社会格局利益的调整，扮演行业利益表达角色，最终发挥行业协会的“公益性”作用。在放开“一地一会”“一业一会”限制的新的发展时期，行业协会的发展有着新的挑战。新成立的行业协会可能受制于组织规模，由于其没有足够的会员而不能代表整个行业参与利益协调和权威性地规制行业秩序，只能从事部分“互益性”的活动，其“共益性”实现就比较困难。金子勇指出，NPO只有以共同性为基轴才能展开活动[7]。公共性需要以共同性为基础，在协会内部整体利益的前提下，“互益性”可以通往“共益性”，在行业协会社会责任意识的驱动下再上升为“公益性”。行业协会的公共性是一种组织化的公共性，区别于企业的个体行为，其公共性的实现需要组织化的行动来完成。所以，能否实现“共益性”取决于会内企业数量和规模能否代表行业水平。

第二，三者之间的实现关系受其他因素的影响，行业协会的公共性处于组织变革的过程中。优先实现哪个层次的公共性受组织自身的规范性、会员参与程度、会员同质性等因素的影响。如果一个协会的形成是基于会员的自主性、自愿性、非营利性，会员与协会两者都自愿参与到社会公共事务的管理之中，则该行业协会是成熟的，有利于协会的“公益性”“共益性”“互益性”之间的平稳调适。反之，会员共同性的程度以及会员密度越低，越不利于协会“公益性”“共益性”的实现。如果一个协会的形成基于某个精英的个人网络，则该协会受精英的意志、关系和权威的影响大，易受精英变动而呈现出公共性追求的不稳定。协会公共性的实现受政府政策的影响，在放开“一业一会”限制的背景下，部分协会为了吸引会员，倾向于优先实现“互益性”，这样使“共益性”的实现面临新的难题；“政会分开”使协会可以借助职权提升其公信力，这样有利于协会对业内违规企业的管理，实现部分“公益性”。

第三，三者之间可能产生冲突，行业协会的公共性处于动态平衡的过程中。我国处于快速变革期，现代社会利益冲突显著。即使同一个行业协会，其内部利益也并非完全一致。行业协会处于转型发展中，由于各企业可利用的资源不同，协会内部会出现行业精英和普通会员间的阶层分化。“行业协会中的领导层一般要比普通会员缴纳更多的会费，领导层高额的会费让中小企业会员望而却步，而大企业因缴纳的会费多导致了其在协会中拥有了更多的话语权，也使行业协会往往沦为行业内部大企业的工具。”[8]由于协会制度的不健全，协会可能会被个别大企业“俘获”；同时，小企业参与协会事务的意愿较低，各会员间存在利益冲突，“互益性”的实现需要内部的利益调整；行业协会的会员利益和非会员利益可能产生冲突，部分规模较大的行业协会会出现将会员利益混同为行业利益的情况，同行业中不同协会之间的竞争使得“互益性”向“共益性”转化出现困难；在过度强调行业利益时，“共益性”与“公益性”可能存在协调困难，当政府公共政策为了社会整体福利可能暂时性地损害行业利益时，行业协会可能出于对行业短期利益的维护，不配合国家的利益协调，损害协会的社会形象和公信力，也不利于协会“公益性”实现。

行业协会的公共性问题，是行业协会社会责任相关研究的进一步深化，是对行业协会社会责任分层研究的结果。厘清行业协会具有的公共性内涵，对于明晰和完善行业协会角色定位和相关制度设计有着重要的意义。我国目前仍处于快速的利益调整期，需要不断地进行利益协调，以实现“公益性”“共益性”“互益性”间的平衡。三者之间的均衡不仅可以顾及相关群体的利益，降低社会风险，而且可以增加政府和社会对行业协会的信任，增加社会资本并使其良性循环。

值得思考的是，行业协会的公共性生长依靠协会内部民主制度来调节多方的利益，但只依靠协会自身的改革可行吗？通过对行业协会的公共性分析，发现协会和政府都有维护社会公共利益的追求，两者可以协同发展。协会公共性的生长依靠非权力的自发组织，需要激发组织成员的公共“美德”意识。这种公共“美德”建立在“社会—企业—协会—政府”的互动基础上，在多次的利益调节过程之中，以他们相互交叉的公共活动领域为背景。而这样一种过程又离不开国家在制度方面的理性构建。协会公共性的发育是一个缓慢的过程，并依赖于稳定的、合理的、张弛有度的公共政策的制定和实施。行业协会“公共性”的再造不应拘泥于一般意义上的群体间共享的、不可分割的实物，也应着眼于非实物的存在，具体包括意识形态存在的资源。以“政会”“政企”“会企”关系调整为契机，对行业协会公共性进行再造，在价值观层面上实现对协会公共性的倡导，注重组织制度落实，促进行业协会在新时期健康发展。“只有以这种‘制度化’为基础，国家机构、各类社会组织和团体才会逐渐形成各自在社会建设中的角色预期”[9]，契合当下国家治理改革发展的主流。