大学教师权益损害的救济机制研究

蔡文政

（南京邮电大学，江苏 南京 210003）

随着高校教师聘任制度的实施，我国大学与教师之间的关系由原来的“自家人”转变为“雇主与雇员”的关系，双方的地位发生了极大变化，由此，也产生了很多法律纠纷，由于原有的行政机制不健全，导致一些教师权益受损现象得不到及时而公正的行政救济，因此，司法救济机制就成为一种必要的解决手段。

1 我国大学教师权益救济机制的反省

改革开放以来，我国加强了法律体系的建设，在教育领域也出台了不少法律法规，可惜的是，在上位法对大学教师权益受损的司法救济制度还存在体系与效率的双重不足。

1）教育法律体系的遗漏。

大学与教师的关系与利益的调整既属于民商法范畴，也属于教育法律范畴。从适用法律的恰当性来说，教育法律属于部门法，更适合调整大学与教师之间的关系与利益。改革开放以来，我国逐步形成了较为完整的教育法律体系，与本文主题相关的法律主要有《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）［1］《中华人民共和国教育法》［2］《中华人民共和国高等教育法》［3］等三部法律。但是，在这三部法律中只有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》提到了对高校教师合法权益的保护问题；尽管《教师法》的第七条指出了教师权利包括教育教学、科学研究、管理学生以及进修培训权等六项基本权利，并在第八条中指出，这些权益受损时可以向行政部门申诉，根本没有提起司法救济的途径。更遗憾的是，《中华人民共和国高等教育法》严重忽略了大学教师合法权益的法律保障问题，如果按照当前的法律体系，行政申诉成为大学教师权益受损唯一救济途径［4］。但是，在法律都没有明确大学教师权利救济途径的前提下，行政申诉的实践价值就几乎可以忽略。

2）部门行政法规的缺位。

尽管《教师法》赋予了教师可以在自身利益受损的情况下进行行政申诉的权利，但是，行政申诉必须有专门行政条例作为依据。而我国关涉到教师权益的行政法规既严重不足，还严重滞后，目前只有1993年国务院颁发的《关于贯彻实施＜中华人民共和国教师法＞若干问题的通知》［5］以及1995年颁发的《教师资格条例》［6］，迄今已有24年没有进行修改。即便如此，在《教师资格条例》第十九条中也只提到了可以对教师采取“撤销教师资格”的行政处罚，可是，假如行政部门撤销教师资格行为不当或者对教师不予颁发教师资格证等行政行为不当的时候，教师应该如何实施行政申诉或如何寻求行政救济等都没有明确规定。在我国社会急剧转型与教育体制变革的特殊时代，教师聘任制的实施使大学教师原来粘附在体制中的部分权利被剥夺，但是可适用的教育行政法规以及申诉救济制度的缺位导致了大学教师的权利保护处于真空状态。在实践中，也经常出现地方性法律法规以及部门章程各自为政的分散状态，导致了大学教师权利受损的时候很难得到公正的行政救济。

3）部门规章制度的越位。

在地方行政法规不足的情况下，教师权利受损的行政救济唯一依靠就是部门规章制度，这很容易造成部门规章制度的权力越位。1995年国家教育委员会颁布了《关于＜中华人民共和国教师法＞ 若干问题的实施意见》［7］，1998年之后，教育部和人事部又先后公布了《教育行政处罚暂行实施办法》［8］《人事争议处理办案规则》［9］《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》［10］《人事争议处理规定》［11］等涉及到教师权利问题的部门规章制度。在国家教委《关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》中指出教师权力受损时可以申请诉讼或司法救济，当权利受损者不服处理意见时可以向“向原处理机关隶属的人民政府申请复核”，并明晰了人身权与财产权归属于行政复议之范畴，适合向法院提起行政复议或行政诉讼。这一规定在《教育行政处罚暂行实施办法》中也得到了确认，从形式上说，行政救济的渠道已经被打通了。然而，这些部门规章制度的适用范围仅仅局限于本部门，对其他行政机关或司法部门就不太具有适用性；而《人事争议处理办案规则》属于人事部门的规章制度，只对大学聘用或解聘教师等方面具有一定的适用性，但并不能“跨界实施”或“长臂管辖”。因此，1995年在《关于实施＜中华人民共和国教育法＞若干问题的意见》［12］中要求进一步延续《中华人民共和国教师法》的做法，在救济途径上出现了越位。

4）法律法规的非一致性。

我国法律包括国家法律与地方法规，一般情况下，地方法规处于下位，属于下位法，而国家法律处于上位，属于上位法，地方法规要服从国家法律。我国从国家层面颁布了《教师法》，并在《关于＜中华人民共和国教师法＞ 若干问题的实施意见》中“授权”各省、市人大可根据本地区的实际情况制定实施办法，因此，各地制定了《教师法》实施办法或条例，并进一步规定了本地区的教师申诉途径。各省市的具体规定出现多元化特征，如部分省市将申诉范围圈定于“学校和其他教育机构侵犯教师合法权益的行为”，部分省市扩大到“行政机关侵犯教师合法权益的行为”；还有各省市在申诉期限、受理程序与申诉方式等方面存在较大差异。除此以外，在各地的实施细则中出现申诉办法过于宏观，缺少可操作性，受理部门与监督机制不明确等情况，甚至很多地方将该条文的最终解释权归属于当地教育行政部门，出现法规的制定者身份模糊，法规的执行者与解释者同为一体的现象，法规的执行力与效力存疑。

与此相伴的是，司法解释混乱。正是因为人事争议缺少司法救济途径，而此类案件不断增多，因此，2003年最高人民法院出台了《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》［13］，次年，又出台了《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》［14］，形成了初步的规范性法律法规。之后，滇、黑、苏、川、渝等地的高级人民法院在此基础上相继出台了关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见，尽管这些意见比较详细，操作性也增强了不少，但是部分解释条文超出了最高人民法院的解释范畴，成为缺少法律基础的“扩张性”司法解释，加上不同法院的扩张解释与适用标准的差异，使高校教师权益受损的司法救济阐释较为混乱。

2 我国大学教师权益救济机制的滞梗

1）内部行政纠纷“求告无门”。

教师权益受损的情形大多数是因内部行政纠纷引起的，出现这种情况的时候，教师通常只能向教育行政机关申诉，如果教师对行政机关的处理决定不服就只能提起诉讼，但是，在实践中这种案件极少能够进入到诉讼程序。根据北京市的统计数据，大概有79%的此类案件因为“不属于行政诉讼范围”而不予受理［15］。而内部行政纠纷只有三种情形可以得到司法救济：一是教师因辞职、被辞退或合同履约等纠纷可以通过人事仲裁或劳动仲裁的方式接受司法救济；二是学校在行使法律法规授权行为而造成的行政纠纷可以通过行政复议或诉讼方式获得司法救济，如教师职称评审、教学事故处理等事项；三是有关教师人身权、财产权等可以归属于行政复议或行政诉讼案件受理范围的事项，可以通过行政复议或行政诉讼的方式获得司法救济。通过分析可以看出，因为聘期纠纷可以获得人事仲裁与劳动仲裁两种司法救济途径，而其他的学校内部人事纠纷无法获得救济，显然这种人事争议仲裁的受案范围过窄，司法救济手段不足，导致了其他校内行政纠纷“求告无门”。第二种类型的校内行政纠纷缺少明确的法律基础，是否可以获得司法救济基本取决于法官的自我判断，教师权益的司法救济效力不稳定。第三种类型的校内纠纷必须通过行政复议或者行政诉讼的方式才能获得司法救助，其救助效率值得怀疑，因为法院审理的对象仅仅是教育主管部门行政行为的合法性，主要还是行政行为的程序是否合法问题，实际上对教师权益的救济效果并不明显。

2）大学教师劳动人事权益受损案件的司法审查问题凸显。

自从我国高校实行人事聘任制之后，教师与大学之间既有的人身从属关系变成了两个平等主体之间的法律关系。正是由于这种关系的变化，高校教师因为辞职、被辞退或履职合同等纠纷引起的权益受损等不再是简单的行政裁决可以解决的，而是可以适用《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》以及其他一些部门法律法规，其中包括申诉、调解、人事或劳动仲裁以及民事诉讼等。但是其中的民事诉讼的前提就是对人事或劳动仲裁结果不服，须经过司法审查后方可进行诉讼，恰好就在这个过程中存在诸多障碍。

首先，是存在适用法律的困境。按照相关规定，相同类型的人事纠纷案件，如果是在人事仲裁以后提起诉讼，而法院在审理此类案件的时候往往对案件的实体部分适用人事法律法规；如果是在劳动仲裁后提起诉讼，法院在审理的时候往往适用劳动法规范。我们注意到，与人事领域的法律法规相比，《劳动法》的适用对象较为宽泛，而且法律条文也有较大差别，因此，这会导致相同案件因为现行的仲裁方式差异，而使用不同的实体法律，其司法救济结果也可能大相径庭，违背了基本的法理精神。

其次，是出现适用法律的摇摆性。最高人民法院曾经对审理事业单位人事争议案件做出过司法解释，指出此类案件应适用民事诉讼程序，对案件的实体审理适用由人事部门制定的有关人事的法律规章，而当此类人事法律规章未能涵盖案件所有实体的时候，其未能涵盖的实体部分就适用《劳动法》，我们也注意到，在人事部门制定的法律规章中并未涵盖事业单位雇员的劳动权利。很明显，这种摇摆式的法律适用制度导致了行政实体法优先于民事程序法的“倒挂”现象，违背了诉讼法的基本原理。

最后，是聘用制合同的规范性差，增加了此类案件的司法审查难度。由于高校实行聘用制度的时间不长，国家层面也并未出台针对事业单位聘用制的规范，因此，各高校实施聘用制的标准并不统一，高校自行制定的格式合同比较普遍。由于各学校的理解与目的差异导致了聘用合同的科学性与公平性难以得到保障，常见的是存在一些条款不明确的情况，由于教师在聘用制中处于弱势地位，并不具备对争议性条款的阐释权与主动权，因此在争议中处于不利地位，在此类案件中，如果教师想得到司法救济就必须由司法机关对聘用制合同进行司法审查，无疑增加了司法救济的周期与难度。

3）司法救济渠道与其他救济途径之间存在隔离现象。

这种现象主要体现在三个方面，首先，是在“申诉—行政复议—诉讼”型案件中，申诉实际上并不是获得司法救济的必要条件，教师可以直接提起行政诉讼；如果教师提起申诉后再试图寻求司法救济的话，就必须经过行政复议且对复议结果不接受的情况下，才可以采取行政诉讼的方式获得司法救济。因为申诉机关与教育行政复议机关的职能在法律上没有得到明确的区分，在实践中申诉机关实际上就是行政复议机关，因此，如果教师进行申诉和提起行政复议就是获得了两次救济，只有经过行政复议才可能使教师获得司法救济程序。其次，是目前并没有任何法律明确界定教育领域中的申诉决定是否适用复议或诉讼，导致这些案件是否可以复议或起诉，全靠复议机关或法院的主观裁量，原本“申诉—行政复议—诉讼”的救济链条出现断裂。如当前我国很多高校实行了严厉的教学事故处理办法，甚至有些制度严重违背了“教育德性”，或危及到教师的职业安全，教师一旦被学校行政处罚，教师只能被动接受，几乎不太可能获得司法救济［16］。最后，是目前的人事仲裁尚与司法救济之间缺少有效的制度衔接机制，如果人事仲裁的结果是“不予受理”，那么当事教师就无法得到救济，目前最高人民法院也未做出专门的司法解释。

4）大学自主办学权与司法干预之间的平衡问题。

我国《高等教育法》赋予了大学具有自主办学的权利，即自治权。但是，由于对大学自治权的把握不够准确导致了大学内部管理纠纷较多，如学术不端的惩戒纠纷、职称评审纠纷、人事纠纷等等。目前学术委员会负责师生的学风与学术伦理管理，学术评定委员会负责学位授予和教师职称评定，人事处（内设教师工作部）对教师聘任与奖惩等事务进行管理，尽管从大学章程上这些事项都具有合法性，但是这些部门的工作程序与管理权限常常受到质疑，并且这类事务属于大学自治权范畴，因此，此类案件往往法院不予受理，其原因还是社会无限扩大了大学自治的边界［17］。事实上，大学自治都是在法律框架内的自治。尽管学术事务属于大学自治范畴，并且大学自治权的“权”不仅是权利的简称还是权力的简称，这些都不能游离于国家法律体系之外，特别是大学对师生的学术评价权需要受到法律制度与学术规范的双重约束，因此，需要大学自治权与司法救济制度之间形成合理的张力，既要能够保障大学的自治权，又要使学校内部管理符合法律规范，使公平与公正成为大学内部治理的核心价值取向［18］。

3 高校教师权益救济机制优化的路径选择

2013年中国共产党十八届三中全会出台了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件指出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”；教育部将“依法治校”作为大学治理现代化的突破口，其中主要包括教师权益救济制度的建设等内容，为此，可以从以下几个方面完善高校教师权益的司法救济制度。

1）加强高校教师权益非司法救济制度的完整性。

法律是社会秩序的底线，因此，司法途径始终是维持社会秩序的最后手段，大学教师权益受损的救济制度也适合这种“穷尽救济原则”，只有当所有的非司法途径都无效的时候才采用司法救济的渠道。这就需要在进入司法救济渠道之前就可以将问题得到解决，如果非司法途径不畅就会导致此类诉讼案件增多，不但影响了化解问题的速度，还会导致社会资源的浪费，教师也会由此感到“讼累”。

为此，首先，应该完善教师权益校内申诉机制，争取在内部化解纠纷。高校应该通过教师代表大会制定和颁布教师权益申诉条例，明晰教师权益范围、申诉机构职责、申诉程序等，特别要注意避免学校行政既是条例的制定者，又是条例的执行者的现象，可以成立“教师权益校内申诉委员会”，通过制度规定组成人员与议事程序。其次，就是要制定和完善大学章程，理顺教师、学校行政与组织之间的关系，优化内部治理结构，重点要严格规范学术委员会的人员结构、组织职能与组织程序，要重新梳理各种人事管理制度，确保这些制度合规合宪，具有化解纠纷的实际效力。再次，国家要加强顶层设计，在我国《教师法》的基础上尽快出台具有操作性的《教师申诉办法》，统一实施标准提升效率。最后，就是教育行政主管部门要进一步细化聘用制的实施细则，可以出台教师聘任与考核方面专门性的法规与制度，统一高校聘用制合同的制定标准，建立规范、科学的考核体系，不但可以有效减少教师权益受损案件的发生，还有助于法院的审判效率。

2）建立司法救济与非司法救济渠道的协同机制。

综上所述，教师权益受损的最佳救济方式就是非司法途径，但是，其前提就是非司法救济途径要与司法救济途径形成协同效应，当非司法救济途径无效时，可以采用司法救济途径，使两种救济方式既能互补，又能协同。如此，首先，最重要的是采取有效措施协调司法救济与其他救济的适用范围，如要拓展我国《行政诉讼法》的受案范围，只要是自然人、法人或其他组织对任何行政机关的行为不服就可以提起诉讼，法院可以在受理之后根据案件性质按照差异化的程序审理。凡是根据自身职权做出的行政行为，按照“举证责任倒置”原则，做出该规定的行政机关和组织负有举证责任，在审理过程中采用行政诉讼程序；如果不是按照职权做出的行政行为，可以不适用“举证责任倒置”原则，由主张权利方举证，并适用民事诉讼程序。由于高校教师权益受损案件具有多元法律属性的特点，因此，可以根据程序法转换为相应的实体法进行审理，其中可以将内部行政行为也纳入其中，适当参考其他实体法，并废止当前不同级别的司法解释。其次，需要进一步拓展我国《行政复议法》的适用范围，使其在受案范围上与《行政诉讼法》对等，要让所有行为主体（不管是自然人、法人还是其他组织）都可以在不服行政裁决的时候提起行政复议，并且这种行政裁决应该包括单位内部的行政裁决行为，高校内部的规章制度一并纳入行政复议范围之内。再次，要有效界定“人事仲裁”与“劳动仲裁”的受案边界。依据国际通行惯例，高校事业编制人员应该统一纳入到《劳动法》的调整范围之内，而对于高校内部与聘用制合同相关的权益纠纷应该纳入到劳动争议仲裁范围之内；而事业单位根据自身职权而做出的行政行为就应该纳入到人事争议仲裁的范畴之中，这样才有利于避免此类纠纷在诉讼过程中适用程序法与实体法之间的冲突。我国的司法实践长期存在着“重实体、轻程序”的现象，容易淡化和忽视“程序”的存在，缺少程序正义保障，所以今后的教师权益案件需要强化程序正义［19］。最后，可以建立教师权益救济的组织机构，为教师权益保护提供全面的救济，如美国高校就通过“专业团体”、“利益团体”和“工会团体”等三大组织对教师权益提供救助［20］。

3）明晰司法审查标准与边界，确保司法监督权与大学自治权平衡。

无论是根据大学办学的基本逻辑，还是《高等教育法》的规定，大学应当享有自治权，但是，大学的自治权并不是无边界的，而是有限度的，受外部监督的。司法审查就是国家权力对大学自治进行外部监督的一种必不可少的方式，也是实现国家法治的必要手段。但是，如果通过立法的方式来规约学术领域，司法通过何种方式来评价或裁判学术领域的是与非，这种评价是适用实体规范还是程序规范，这些都是涉及到大学自治权与司法干预权的重要问题，也是影响教师权益司法救济的核心问题之一。当然，不仅司法可以对大学自治权形成约束，同样，大学自治权，特别是大学的学术规则对司法权力边界也有约束力。因此，法院无权对学术问题进行实体审查，只能对学术程序的正当性进行审查和裁判。如果案件涉及到侵犯教师权益的学术问题，司法部门不能审查和裁判学术本身的对错，而只能评判学术评定程序是否合法合规，如司法部门可以根据国家法律、大学章程或学校内部规章制度来审查和裁定学术评定程序是否合法，如果程序不合法就可以判定撤销该学术决定，并责令改正。除此之外，如果在司法审查过程中发现内部的一些学术评定规则与法律或大学章程不一致，也可以直接通过司法指导的形式要求学校修订或废止这些规则，以确保学校制度的合法性。