巴中革命老区实现“三治”融合乡村治理体系研究

张发平，蒲 俊，陈于后

（四川轻化工大学 法学院，四川 自贡 643000）

巴中革命老区属于土地革命战争时期第二大苏区，地处四川盆地东北部，典型的盆周山区。由于自然地理条件、基础设施建设等因素的限制，实现区域经济发展成为巴中革命老区的第一要务。巴中革命老区在实施乡村振兴战略和完成脱贫攻坚任务中扎实推进各项决策部署，结合局域实际条件，乡村产业实现了从有到无、从弱到强，农村人居环境得到了有效整治、乡村基础设施条件持续改善，农民生活水平日益提高，取得了明显的阶段性成果。但在乡村治理这一基础性工程中还存在着一些问题，暴露了乡村发展的短板，对乡村治理的认识不够深刻，缺乏相应的制度设计。本文从巴中革命老区乡村治理中面临的机遇和困境入手，在大力发展乡村经济背景下，分析巴中革命老区构建“自治、法治、德治”相结合治理体系的路径，从而实现巴中革命老区农村高质量发展。

一、巴中革命老区乡村实现“三治融合”面临的机遇

（一）国家惠农政策支持革命老区农村发展

目前，我国农村社会治理体制建设仍处于发展和转型阶段，国家出台了很多惠农政策来支持革命老区乡村发展。十六届四中全会明确提出了“双反哺方针”，直至2006年农业税的彻底取消，表明了国家由资源汲取变成了资源分配角色，对于农村社会更侧重于资源赋予。［1］国家惠农政策对于乡村治理主要有以下几方面的意义.第一，有利于激活和整合乡村闲置资源，通过政策引导促使某些资源发生功能性的转变，或者是促进某些资源发生集合效应，从而为乡村治理提供高丰富、高效的治理资源。第二，有利于培养村民的权利意识。近年来，我国农民的“权利意识”逐渐觉醒，从维护村集体利益发展为积极维护个人合法权益。惠农政策给与农民更多的发展机会，与自己的生产生活息息相关，促使农民关注惠农政策的具体实施，积极参与乡村事务、监督村委落实相关惠农政策。第三，增强村委组成人员的责任意识。村干部作为国家政策和村民之间的中枢纽带，通过上级行政部门的理论培训后对惠农政策有深入的理解，随后再传达给村民，组织村民讨论研究如何使惠农政策落地生根。这一过程中，更加增强了村干部的责任意识，由管理者逐渐转变为服务者、组织者。

（二）乡村振兴助力巴中革命老区乡村治理发展

我国经济进入新常态，农产品供给侧改革、乡村产业结构调整和拉大农村内需成为稳增长促发展的重要方式。乡村战略和脱贫攻坚任务的广泛开展，给乡村经济发展带来了巨大的优势，社会物质资源将会更多地涌向农村地区，为农村治理贡献了丰富的物质资源。农村产业的升级转型，在实现农业绿色化、优质化、特色化、品牌化之路上，为乡村治理培育了新型治理主体。乡村振兴战略的大力实施，必将促使农村经济快速发展，实现农村产业兴旺，为乡村治理提供了丰富的物质条件和更多的治理主体。很多学者分析乡村治理面临着“空心化”、传统文化价值体系面临巨大冲击、乡村精英流失等问题，让乡村自治逐渐走向举步维艰的境地。这一问题的重要原因之一，笔者认为还在于乡村集体经济地位日渐衰微、村民对于村委会这一重要组织的依赖性减弱，村民无法直接在乡村获得所需的“乡村公共资源”，于是许多农村青壮年离开“资源贫瘠地”向外索取“资源”。

（三）社会治理格局创新指引巴中革命老区乡村社会治理

2017年，党的十九大报告提出要“打造共建共治共享治理格局”，并明确指出要加强社区治理体系建设，把社会治理重心推向基层。这是近年来中国社会治理实践探索的总结，同时也是对未来社会治理发展和创新提出的新要求。［2］“三共”是“治理”的升级版，要求在党的领导下政府、市场、社会相互发生作用、协调配合和紧密衔接，强调形成社会治理“共同体”，共同建立社会治理制度和体系，共同参与社会治理，最终实现治理成果共享。“三共”和“三治”是治理体制和治理方式的关系。“三治”是方式方法，以“三治”和“三共”的格局推进社会治理现代化。［3］可以这样说，“三共”为“三治”融合指明了思路和方向，“三治”融合的乡村组织要由整个社会治理主体共同协商建立，公平分配权利义务。“三治”融合的治理体系要坚持人民主体地位，一切从人民的根本利益出发，切实维护广大村民的合法权益。“三治”各自的载体不是简单地相加，而是相互协调、相互弥补和相互衔接，形成深度融合和高效灵活的长效治理体系。

二、巴中革命老区农村实现“三治融合”的困境

（一）农村人口流动性大，乡村治理主体缺失

由于自然生活条件的限制、交通闭塞、开放程度低等原因，巴中革命老区大量农村青壮年劳动力纷纷前往东部或沿海地区谋生计。一方面，丧失大量青壮年的西部地区出现了乡村“空心化”现象，这些地区的产业发展和农村治理的主体长期处于缺席状态，乡村发展更加举步维艰。另一方面东部地区外来人口显著增加，在为推动东部经济发展贡献力量的同时，也为当地的社会治安管理、卫生环境治理等方面带来较大的压力，外来人群因其归属感不强也无心融入当地的社会治理之中。

（二）村民利益冲突增多，治理难度加大

实地调查发现，随着乡村城镇化建设的推进，一些地区的农民因为土地征收、房屋拆迁等赔偿问题时常发生利益冲突，其冲突的表现形式更加多样化、极端化。农民的利益诉求表达渠道和救济渠道单一，解决矛盾的手段和措施过于简单，出现了很多农民“信访不信法”和村委会采用非法手段组织上访的现象，相互交织的利益矛盾愈演愈烈，严重影响乡村的稳定与和谐。

（三）农民思想多元化，传统乡村价值体系遭受严重冲击

费孝通首次提出“熟人社会”这个概念，指出乡村是我国传统社会的基础，乡村文化是传统文化的“根”。［4］它深刻阐释了中国传统乡村的社会关系，即孝顺长辈、邻里团结友爱、诚实信用等乡村价值体系。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，但伴随着市场经济的快速发展，构筑起传统乡村共同体的乡土性濒临消解，乡村伦理道德的规制力量逐渐变弱，我国乡村社会作为人们生活的共同空间正逐步迈向“后乡土性”。［5］乡村文化建设滞后，不良之风开始侵蚀乡村淳朴的民风，农民思想逐渐呈现了崇尚利益、追求个人享乐主义等方面的变化，严重影响农村传统美德的继承和发扬。其次，对本土红色文化和优秀的风俗良俗挖掘力度不够造成乡土文化流失，许多优秀乡土文化无法得到继承和弘扬，而那些移植的外来新鲜文化产品，因村民对其缺乏认同感和归属感，无法满足广大村民日益增长的精神文化需求。许多外出务工人员在城市生活工作中，传统的乡土文化遭受巨大的冲击，其思想易受到城市浮躁的思想文化影响，既不能完全融入城市生活之中，又对乡村生活感到无望。

（四）传统的乡村管理模式走入困境，基层组织权威日渐式微

传统的乡村管理模式呈现出“单一制”形态，主要是以村委会为主导来管理乡村，缺乏村民参与和其他社会组织参与乡村事务管理。乡镇与村委会的职权关系不清，村委会依赖乡镇指导具体工作，村民自治丧失其独立性、自主性。导致“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”贯彻落实不到位，村两委过度依赖利用行政权力管理村务，涉及到村民重大利益的事项缺乏民主协商和决策，往往有村委会成员拍板决定。传统乡村治理模式缺乏对村干部的监督，导致一些村干部超越职权、滥用职权管理村务，加之村民不懂法、不善于利用法律维护自身合法权益，加剧了干群之间的矛盾和冲突。由此导致基层组织动员能力降低，村民参与自治的热情不高，村民自治急需改变发展模式。

这些现象都是伴随农村经济发展而来的不利影响，虽然它不能否认乡村发展带来的诸多改革换面的巨大成就，但如果不积极改变传统乡村管理模式，探索新的乡村治理模式，将会延缓实现物质丰富、乡村稳定、善良民风、村民守法的美丽乡村的美好憧憬。

三、构建“三治融合”乡村治理体系的路径

（一）强化农村党组织建设

习近平总书记说过：“东西南北中，党政军民学，党的领导是一切的”，在乡村治理过程中，党组织必须要发挥统领全局、协调各方的重大作用，成为乡村治理的主导力量。党建工作抓基础、管长远，有利于增强乡村治理的战斗力，为乡村治理工作指明正确的方向。思政工作与乡村治理相结合的作用主要体现在以下三个方面：一是有利于基层党组织的思想建设。由于乡村治理是一项系统性、综合性的工程，涉及的乡村具体工作又十分广泛，将党建工作融合于乡村治理大局之中，通过开展“三会一课”等党组织生活，党支部成员阅读讨论关于乡村治理的重要文件，增强对乡村治理的认识，强化责任意识，创新工作方法解决乡村治理过程中遇到的难题；二是有利于形成长效工作机制。乡村治理需要依靠各类资源加以整合实现其目的，通过建立乡村治理各项制度，集中力量抓机制、抓配套、抓建设。［6］在工作中严格落实基层党组织工作规程，形成民主化、程序化、规范化、制度化的工作机制，建立长期行之有效的制度保证“自治、法治、德治”所需要的载体实现高度融合。三是有利于乡村治理人才队伍建设。新时代，农村党员干部是乡村治理的主力军，农村党员管理仍然是做好农村党建工作的重中之重，这就要求农村基层党组织高度重视党员教育和管理。［7］通过强化农村党员队伍建设，开展丰富多样的培训教育活动，转变工作作风深入基层保持与广大村民的紧密联系，提高党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为乡村治理培育更多的“能人”。以强化基层党组织建设为乡村治理的总抓手，切实解决农村党组织涣散、党组织作用发挥不充分、村委权威下降等问题，为乡村治理提供坚实的组织保证。

（二）构建“有限主导，多方共治”乡村治理方式

乡村治理是指基层政府、村两委、村民以及其他组织，为维护乡村秩序，促进乡村发展，对村域事务进行管理、调控的一种机制。［8］贺雪峰指出：“取消农业税前，全国农村的主要工作是收取税费。收取税费，村干部必须面对一家一户的农户，村干部与村民之间的联系更加紧密，但干群关系也显得十分紧张。取消农业税后，干部与农户之间的联系逐渐减少，乡村以消极治理为主导”。［9］这一论断针砭时弊，鲜明地指出了当前农村基层组织权威日渐衰微，村民参与乡村事务的热情度不高，乡村治理严重缺乏农民参与导致村民自治陷入困境的现状。一旦缺乏了村民参与，自上而下的乡村发展规划是否与广大村民的意愿相契合，农民是否真正能从乡村产业发展中获得实惠，将会成为大大的疑问。乡村治理缺乏了村民的参与，仅以村委会以及农村党员干部为主导力量，这无疑是与“共建、共治、共享”相违背的。

新时代，乡村治理在政府的主导下，建立多元综合的治理模式已成为农村自治发展的新趋势，促使乡村正式组织和非正式组织相互发展与制衡，相辅相成，在互相博弈中促进乡村治理达到善治。村两委作为“乡镇”与“村治”的代表在乡村治理中应扮演有限责任的主导角色，在把握乡村治理的主旋律和根本方向，承担乡村治理有限责任前提下。充分地相信市场和乡村社会群体，让广大村民在参与乡村治理过程中获得利益和权利，承担相应的责任。在与村民广泛协商下制定相关制度，规范市场和社会有序参与乡村治理，公平合理分配权利与义务，培育村民权利与义务相统一的意识。做到广开言路、各显神通、规范有序，有力解决乡镇以及村两委面临的“什么都管而又什么的管不了”的治理困境。“有限主导，多方共治”其实质是由村两委统一治理逻辑，确立治理规则、目标，充分提高村民的参与度，整合乡村治理资源形成合力，构建起富有生命力与活力的多元治理体系。因而，村民可成立乡村经济发展协会、乡贤理事会等非正式自治组织，构建多渠道参与乡村治理，正式自治组织与非正式自治组织民主决策、民主监督，共同与政府一道提高组织建设和乡村治理建设，形成强大的自治合力。

（三）推动乡村法治建设，提供坚实保障作用

亚里士多德曾对“法治”作出了精辟的释义：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律”。［10］“法治”形式上表现为良法治理，也即规则之治；本质体现为善治，即使公共利益最大化的社会管理过程。［11］规则之治强调运用预先制定好的行为规范、裁判规则解决社会纠纷，而善治强调法治的理性价值，要求法运行的各个阶段符合法律的理性价值。通过规则之治，制定乡村治理规则，建章立制，保障乡村治理各项工作的规范有序的开展，最终实现乡村善治。新时代，全面推进依法治国的重点在基层，难点突破也在基层。［12］

法治是伴随着市场经济发展而产生的，而巴中革命老区在尚未完全实现市场化的乡村社会之中，存在着独立的、自成一体的“人治”法则。在社会资本尚未完全进入巴中革命老区的农村之前，这种矛盾纠纷解决方式往往是行之有效的，依靠村干部或村民的威望化解邻里矛盾。然而，当众多的外地企业落户后，这种依靠“人治”处理乡村矛盾就相形见绌了，村干部或者村里有威望的村民便陷入了两难，无法妥善解决当地百姓与外来企业之间的矛盾冲突。革命老区巴中约有2千多个行政村，农村居民占总人口约70%，村委干部和农民法治意识还比较单薄，交织着的利益冲突较多，必须要利用法治来维护乡村稳定和谐发展。一是加强法治教育，培育乡村法治意识。广泛开展“法治下乡”活动，组织司法工作人员和邀请律师等法律工作人员深入农村进行普法宣传，通过以案说法的形式使村干部和农民掌握基本的法律常识和纠纷解决的途径，树立权利义务意识。促使农村党员干部带头守法，拒绝“人治”。二是培育农村法律明白人，或者建立农村法治工作站。遇到无法处理的纠纷就找法律明白人，把问题引向法治轨道之上，努力推动乡村形成遇事依靠法律解决、处理问题用法的长效机制。三是为多方共治运行提供制度保障，建立监督机制。多方治理涉及的主体范围广、具体工作繁多，在不违反各项法律以及政策的前提下，在民主的基础上制定符合本村实际的相关制度和规定，保证各个治理主体有序参与，规范乡村自治。为此，推动乡村法治事业发展，始终把法治理念贯穿于乡村治理的各项工作之中，引导村民合理表达诉求，妥善解决乡村矛盾，为乡村治理提供坚实的法治保障。

（四）深入挖掘红色文化资源，营造红色德治氛围

“法安天下，德润人心”，法律以其强制性为保障约束公众的行为，道德则以“内化于心，外化于行”对公众的行为产生软约束，二者是对立统一的关系。德治就是中国的治国理论和道德规范，主张治国应以高尚的道德感化人、教育人，我国民众的传统道德素养就是培育德治土壤。［13］“德治”是“自治”和“法治”的基础，发挥着支撑和引领作用，滋养着乡村治理体系建设，其影响力是无形的、持久的。习近平总书记指出：“推进国家治理治理体系和治理水平现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特色、时代特征的价值体系”。［14］传统乡村文化遭受现代城市文化的冲击，逐渐变得碎片化、变异化，传统文化失去了继承和发展的土壤。新时代，乡村振兴是要在保持乡村独立性和城市差异化的前提下，实现与城市的融合发展，以差异化发展路径来凸显乡村比较优势。［15］

党的十九大报告指出：“深入挖掘中华传统优秀文化蕴涵的思想观念、人文精神、道德规范，结合新时代要求继承创新，让中华文化展现出永久魅力和时代风采”。［16］巴中，是川陕革命根据地的中心，红军的故乡，红色文化积淀丰厚。2016年8月出台的《川陕革命老区振兴发展规划》对开发保护红色文化资源、发展红色旅游文化产业等作出了详细的规定。红色文化不仅能推动振兴革命老区的进程，还可以与乡村治理相融合，为乡村治理提供丰富的营养液。红色文化源于红色纪念地、英雄人物等红色资源。［17］每一个红色景点、每一位英雄人物、每一片红色土地上都蕴含着中华儿女为实现民族独立和国家富强而前赴后继奋力拼搏的民族精神和时代精神，永远散发着熠熠光辉。深入挖掘红色文化资源、发展乡村红色文化产业，促使革命传统精神发挥持久鼓舞作用，激励乡村治理主体不畏艰险而努力实现乡村善治；大力弘扬革命传统精神，营造美好乡村秩序。红军是一只以纪律严明著称革命传统精神的队伍，无论条件多么恶劣，广大军官始终严格遵守各项纪律和规矩。在乡村治理中，各个治理主体必须严格遵守各项规定，承担应尽的义务和责任，促使各项治理活动有序开展；广泛宣传学习红军精神，培育新时代乡村精神。红军精神是在中国农村土地之上而孕育的，广大农民对它具有强烈的归属感和认同感，因此对于营造乡风文明、引领乡村道德有着不可替代的积极作用。革命老区巴中有着天然的红色文化资源优势，在乡村治理中充分融入红军精神，创新红色文化表现载体，更能激发乡村德治建设活力。

“自治”“法治”“德治”在乡村治理过程中不是孤立的、静态的，而是在基层党组织的领导下，统一治理逻辑、确定治理规则和目标，促使广大村民积极参与乡村治理，在多方治理中相互补充、发挥融合功效，形成“你中有我，我中有你”的治理机制。

结 语

农村作为国家治理体系的最末端，对于实现国家治理现代化具有重大影响。构建“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，是党在基层实践探索中所得出宝贵经验，并将继续在实践之中创新发展。来源于浙江桐乡“自治、法治、德治”乡村治理体系无疑能为巴中革命老区乡村治理提供有益的借鉴，但对发展乡村经济为第一要务的巴中革命老区而言，更多是要思考在发展乡村经济中提高乡村治理水平。本文通过梳理巴中革命老区乡村治理面临的机遇和挑战，结合其经济发展水平、乡村治理现状，分析构建“自治、法治、德治”相结合乡村治理体系的路径，以便更好的在发展乡村经济中形成现代乡村治理体系。而如何在巴中革命老区实现全面小康后，物质经济条件得到巨大改善后，如何进一步优化调整以便满足乡村治理新需求？这是一个需要在实践中长期探索的问题。