政府公共决策中信息选择问题探析*

毛劲歌

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

随着全球信息化的迅猛发展，信息已成为人类社会实践中不可缺少的资源。人们的衣食住行和交往离不开信息，社会的管理和发展也得依靠信息。政府作为最重要的社会管理机构，在进行公共决策的过程中，需要全面、准确、及时的信息，以摒弃盲目性和纯经验决策，实现科学化决策。然而从我国公共决策的实践来看，由于目前我国各级政府的公共决策系统的信息子系统不完善，存在诸多不利因素影响信息选择的准确度和有效性，从而导致诸多公共决策失范问题的产生。

所谓信息选择，是指信息接受者在对大量的原始信息及加工过的信息资料进行筛选和判别的基础上，有效地排除其他不需要的信息，选择自己所需信息的过程。[1]6-9政府公共决策过程中的信息选择，则是指政府决策者从外界获取与决策相关的信息，并经过大脑的认知图式和心理结构对信息进行分析和处理加工，在此基础上作出决策，然后在公共决策执行的过程中，把决策的执行效果作为补充信息反馈给大脑，以判断是否需要对原决策进行调整和修改。信息选择在政府公共决策过程中具有举足轻重的作用，探讨如何避免或减少信息选择问题的发生，对于促进政府公共决策的科学化具有基础性意义和独特价值。由于篇幅有限，本文所做的探讨仅限于狭义上的公共决策，即由政府机关或政府官员作出的决策。

一、信息选择于政府公共决策的重要性分析

政府进行公共决策需要以信息为“食粮”，离开了信息，公共决策将成为“无米之炊”。从某种意义上说，公共决策的过程实质上是信息的流动与转换的过程，信息原则是公共决策的基本原则，信息是决策制定、执行、评估和监控的依据，没有信息，这些活动就无法展开。[2]72换言之，公共决策的每个环节都需要不断搜集各有关方面的决策信息资料，并对其进行加工处理，找出事物的内在规律，把握事物发展变化的内在趋势，以保证公共决策的顺利进行。信息的质与量与公共决策的科学化程度紧密相关，因此信息对公共决策的重要性可见一斑。

科学合理的公共决策需要以高质量的信息作为基础，而获得高质量的信息又需要通过准确的信息选择来实现。公共决策过程是一个判断和选择的过程，要做出正确的判断和选择，就必须根据精准有效的决策信息来进行，而精准有效的信息需要通过准确的信息选择来获取。首先，公共决策的公共利益价值取向决定了其所面向的对象极为多元，决策者要想制定出科学有效的公共决策，就必须针对极为多元复杂的广大利益主体所提供的有关信息进行仔细的信息选择，以获取高质量的决策信息。其次，在公共决策中，尽管从理论上讲，信息量越大对公共决策的科学化越有助益，但实际上并非总是如此。当信息的实用性不大、内容陈旧、容易误解或存在错误时，往往会给决策者的信息选择和决策效率造成阻碍。决策者需要通过信息选择筛选出与决策相关的信息，排除非相关信息，从而获得比较精准、有效的信息，为科学化决策服务。最后，在快速发展的信息社会中，信息爆炸式激增已成为社会的重要资源，政府掌握信息资源的情况决定了其决策水平的高低。并且随着政府管理水平的提升，公共决策对信息质量的要求也越来越高。面对浩如烟海的信息资源，以及网络信息技术发展所带来的信息污染、信息泛滥等不良因素的干扰和制约，政府决策者要想掌握更多有效的信息资源，获得较高质量的信息，就需要进行准确的信息选择，抢占信息优势，因为信息选择是保证决策信息质与量的关键。丰富的信息对公共决策的科学化固然很重要，但是从中选择与决策相关且恰为公共决策所需的信息则更为重要。因为经过选择的信息才是公共决策的真正依据所在，才能为科学化决策保驾护航。

因此，信息选择对政府公共决策至关重要，公共决策对信息质与量的要求，也需要通过信息选择来实现和加以保障。信息选择的准确度直接关乎决策信息的质与量，进而影响公共决策的科学化。一旦信息选择出现偏差，就会使公共决策过程中的信息基石不够坚实，在决策之初可能就已存在欠科学的隐患，以致后续决策过程出现更多难以修正的不合理之处。

二、政府公共决策中影响信息选择的不利因素分析

基于信息选择于政府公共决策的重要性，要想使信息子系统为政府公共决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，就必须要求信息子系统中的信息选择这一行为过程是科学合理的。通常而言，决策者在进行信息选择时，会存在诸多不利因素影响其信息选择的准确度和有效性。从影响的来源来看，可将影响信息选择的不利因素分为主观因素和客观因素两大类。

(一)主观因素

1.个人价值偏好

公共决策过程中所输入的信息，不仅包括感知和理解的主要外部客观属性，而且还增加了一个强烈的偏好信息，来表达个体或组织的价值取向。在信息选择的过程中，个体往往会对那些与其既有态度、观念和决策相一致的信息具有选择上的偏好，这种行为被称为信息的选择性接触，并已被社会心理研究广泛接受。[3]611-617信息的选择性接触是基于个体价值偏好之上且具有普遍性，它不仅出现在个体决策过程中，还经常表现于群体或团体决策行为之中。尽管这种信息选择性接触行为也可能具有积极的功能特性，但由于潜在的风险与警示信号易被决策主体所忽略，导致信息选择偏差，从而引发公共决策的失范。根据认知失调理论的观点，决策者常会从备择信息中选择一些来支持其已有的态度、观点和想法，并且当某种决策方案一旦被选择，决策者更偏好于选择支持性的信息来代替反对性信息，以避免或减少决策过程中可能产生的认知冲突。[4]21另外，决策者们由具有不同价值偏好的决策个体所组成，这种复杂性决定了其价值偏好的多元性。由于个体与组织的价值偏好往往是不完全一致的，决策个体又都承载着各自的利益需求，利益是他们从事公共决策实践活动的根本动力。[5]36因此，在这复杂的利益博弈当中，决策者进行信息选择的结果往往是他们之间的价值偏好和利益协调的产物，可能会偏离公共决策的根本目标。虽然组织的价值偏好和利益需求会对个体的信息选择行为产生约束和限制，但是个体仍然会在一定的可能性空间内选择利己的信息。

2.信息选择能力

信息存在的客观价值需要通过决策者的努力发掘才能实现，且信息价值能够转化为信息效益的程度，由决策者的信息选择能力所决定。所谓信息选择能力，是指决策者对信息搜集、加工和处理的能力。决策者在进行信息选择时，对外界新信息的感受、理解能力都会受到其信息选择能力的影响，信息选择过程存在较大的主观性、随意性和习惯性。例如，当决策者的信息选择受到能力的限制，对某些信息的加工需求已超出个体认知范围时，决策者对这些信息的选择性接触的可能性会减小，而对那些在其选择能力范围之内的信息的偏好选择可能性则会相对增大。这样可能会致使有关决策的关键信息被忽略或遗漏，导致决策者在信息接触过程中产生信息的选择偏差，从而不利于其客观冷静地从大量复杂的信息中选择出与实际情况相符的决策信息。信息论中的选择性定律表明，决策者对信息的译码活动具有复杂性和多样性，对于同一决策信息，不同决策主体会有不同的理解，那么得出的结论也是不同的，这是由译码过程中决策主体的知识背景、信息素养各异，信息选择能力良莠不齐造成的。[6]44-46这会很容易影响信息选择的协调性，从而造成信息选择上的冲突和分歧。据报道，中国的信息能力处于世界较低水平，美国信息能力总指数为71.76，日本为69.97，而中国仅为6.17。[7]10-14这也从另一角度反映了信息选择能力是制约我国政府决策者信息选择的重要因素之一。

3.个体权力高低

“所有的政治都关乎权力”，这是西方政治科学中有关权力的基本认识。公共决策作为政治输出的一种形式，也必定离不开权力因素的影响。权力会影响权力拥有者的决策行为，特别是在有关政治行为领域，权力拥有者进行决策时，权力自身及其被感知的状态有可能作用于决策者对信息的选择。[4]90首先，政府决策者的信息选择行为会受到自身所拥有权力的影响。基于“有限理性利益人”的人性假设，当个体的权力达到可左右公共决策的程度时，权力个体很可能将个人利益融于信息选择之中，存在背离以公共利益为核心的信息选择原则的可能性，且当权力越高时，这种可能性也就越高。当然不可否认的是，如果权力拥有者足够理性和具有极强的信息选择能力，高权力是有助于信息选择的。其次，被感知的权力也会影响政府决策者的信息选择行为。由于权力有时会增加权力个体的道德虚伪，高权力个体经常会将自己未具备的、严格的道德标准强加于低权力个体，高权力个体倾向于做出更少的让步，而获得更多的利益。并且新近研究结果显示，权力与抽象思维、忽略细节行为之间具有密切的关联，高权力个体所进行的道德判断和信息选择更多的是基于规则而非结果，因为这样可保证其自身利益不受损害。[8]279-289因此，高权力个体的决策行为更多的是依靠经验性信息进行决策，该决策行为存在一定的不合理、不科学的风险，而且它会被低权力个体所感知，进而也会影响低权力个体信息选择的自信度和自由程度。

(二)客观因素

1.备择信息情况

在信息选择的过程中，备择信息的数量、呈现形式、重复率、刺激强度、新颖性等情况，会影响决策者对信息的注意和理解，进而影响其信息选择的准确性。当今信息社会中的信息呈几何量的增加，决策者在面对基数如此庞大的备择信息时，本就很难快速准确地做出信息选择，并且由于认知复杂性或个体认知加工资源的有限性等原因，很可能使决策者在不同信息呈现形式时出现不同程度的信息选择偏差。根据人的认知特性可知，人们总是对呈现形式较形象、重复率较高、刺激强度较大、内容新颖的信息表现出较强的关注度，反之则很容易忽略。因而，在信息选择时，很多关键性信息会因不符合人们的认知特性，又因缺乏完善的科学化信息管理，不能够引起注意，从而习惯性地被决策者忽略。这样一来，信息选择过程中信息的缺失，就会在一定程度上造成公共决策的不合理和不科学。

2.信息选择渠道

从目前政府的公共决策过程来看，信息的选择渠道主要是政府内部的信息系统、大众媒体、研究组织等。这些渠道或多或少存在信息通道不畅通、信息价值不确定、信息习惯性获取等缺陷，会使决策者与公众之间的信息不对称，从而影响信息选择的效率。首先，各级政府一般都拥有自己的信息系统，为其决策者信息选择的智能化和数字化创造了基本条件。但是目前我国各级政府的公共决策系统中的信息子系统还不完善，信息选择和处理的技术方法和手段还比较落后，在信息处理上存在着慢、粗、乱的问题。[2]73信息系统经常会出现某些信息可以通过信息系统被决策者“注意”，而有些重要的信息却被其过滤掉的情况，因此信息过滤和智能化处理的精准度还有待进一步完善。这是由于目前计算机对语言的理解能力有限、信息处理系统的不同和较机械化所造成的。其次，从大众媒体那里获取信息，由于信息量巨大且信息真假混杂，信息价值存在很大的不确定性，这对决策者的信息选择能力要求极高，因而要想单纯通过大众媒体选择出高质量信息的难度较大。最后，从研究组织那里获取信息和数据，这也是目前决策者愈加倾向的习惯性获得信息的渠道。但是由于有些研究组织有决策偏见和一定的意识形态倾向，与利益集团提供的带有偏见或自我利益中心的信息相比，研究组织所提供的是“专业而非中立”的信息。[9]73并且研究组织的学术研究成果通常用技术术语写成，决策者需要增强接触和学术了解才能满足其某些信息需求，存在一定的困难。

3.决策集体构成

在公共决策的信息选择中，决策者的信息选择除了与个体特性因素有关，更多的是与决策集体构成的异质性和同质性相关。这是因为公共决策大多是一种群体性决策，虽然个体特性会对信息选择产生一定的影响，但更主要的还是决策集体构成属性的影响。例如，当决策集体是属于同质性群体的话，由于没有不同的声音而造成一边倒，这样往往会因选择过程草率、疏忽而产生更多的信息选择偏差；而异质群体就会因存在异议，而使整个信息选择过程更加谨慎、周全，经过深思熟虑之后获取更可靠、更有效的决策信息。决策集体构成的同质性和异质性，是由决策集体中决策者的性别比例、资历情况、知识背景、年龄段分布等因素所决定的。例如，由于男性和女性在进行信息选择时，由于思维方式和爱好的不同，男性更关注与个人成就有关的主题，而女性则更关注与社会有关的主题。[4]68所以，当决策集体中绝大多数决策者是男性时，资历、知识背景和年龄又十分相似的话，则该决策集体肯定是属于同质群体。那么，决策者们的信息选择情况会大致相似，一旦出现偏离公共决策的核心公共利益，或其他不合理之处，就很难发掘问题所在，不利于公共决策科学化的形成。

三、消弭政府公共决策中不利因素对信息选择影响的途径

综上所述的诸多不利因素在公共决策的信息选择过程中，也有可能在彼此相互结合的基础上发挥作用，产生非叠加的效应。并且它们产生的影响会“牵一发而动全身”，即信息搜集或信息加工处理的任何一个阶段产生了偏差，均可能会引发后续政策阶段偏差的出现。因此，对这些主客观因素产生的不利影响，我们不能等闲视之，应积极应对，有针对性地采取各种途径来尽量消弭不利因素对信息选择产生的影响，以确保公共决策的科学化。

(一)注重政府决策者的伦理价值观建设

信息选择过程必然带有决策者的主观价值偏好和利益需求的引导。伦理因素是影响决策者价值偏好的主要因素，影响公共决策的客观公正。因此，注重决策者的伦理价值观建设，是消弭公共决策中信息选择性接触的良策。首先，强化以公共利益为核心的伦理价值导向。将公共利益作为自身成功和职业追求的目标，改变传统官本位思想，真正树立为人民服务的公共利益导向意识。其次，应加强政府决策者在职业伦理道德中的正义感建设。通过开展“公务道德模范”推选活动，以及道德模范事迹宣讲会等活动平台，在决策主体的工作环境中营造一种道德正义感的氛围，塑造职业道德的标榜，从而逐渐感染每一个决策主体，使其自我约束地采用客观公正的态度对待公共决策过程中的有关问题。最后，将上述公共利益为核心的价值导向和职业伦理道德建设融于相应的考核机制中，即在日常工作考察和绩效考核中增加道德因素的比重，以量化指标为手段进行补充完善，帮助公务人员树立牢固的服务意识，提升其职业和个人道德素养。[10]117-120

(二)提高政府决策者的信息选择能力

信息选择能力是决定信息选择准确度和效率的重要因素，是决策者创造性和应变能力的重要表现。信息选择能力的高低与决策者的知识结构、信息素养等方面密切相关。决策者选择何种信息取决于其知识结构和信息素养能够做出的信息选择。要提高决策者的信息选择能力，首先，需要决策者不断进行相关领域知识的学习，拓展其在信息领域的知识面，丰富其在信息选择中的知识结构。由于决策者在知识学习过程中的自主学习动力较低，激活决策者的信息知识学习兴趣的关键就是建立一种有效的激励机制。所以，政府应把信息选择能力作为考察和选拔高级公务人员的一项重要标准，以此来促进决策者积极主动地进行相关知识学习，提升自我信息选择能力。其次，需要开设信息素养培训课程。培训内容主要包括信息文化素养、信息意识和信息技能三方面。通过信息文化素养和信息意识的培训，可以不断培养和提高决策者的信息意识和信息选择能力。通过对信息技能的掌握和利用，可使决策者的信息选择能力在现代科学信息技术的支持下，建立在科学的基础之上。最后，还应建立相应的信息选择能力评价体系，对决策者的信息选择能力进行评估，依据评估结果来判定个体是否合乎其所处决策层级的信息选择能力的要求及是否需要进一步学习。只有将这三方面相结合，环环相扣，才能真正达到学习的最佳效果，实现提高决策者信息选择能力的目的。

(三)健全信息选择的相关政策和法律

在公共决策的信息选择过程中，由于决策集体价值偏好的多元化，再加之某些高权力决策个体对信息选择过程的干预，很有可能会造成决策者在进行信息选择时的主观性和随意性的概率大大增加，使信息选择偏离公共决策的根本利益取向，使决策目标在不同的利益取向之间处于游离状态。因此要使决策目标同公共决策的根本利益取向相一致，就必须建立明确的制度加以规范。决策过程不仅是采纳由严谨分析问题而得出的最适宜结论，更是一个诉诸合法化的过程，不仅选择何种信息重要，将有用的信息纳入到正当的法律程序中去更重要。[11]115-130因此，政府需要通过努力来建立健全相应的信息政策和法律，将政府决策者和信息的联结通过法律程序合法化。信息政策和法律可以通过提出信息选择的行为规范和基本原则，明确信息选择的公共利益要求，对有限理性利益人的信息选择行为予以规范和监督，从而可以加强公共决策中信息选择的规范化管理，促进决策信息的有效开发和合理利用，进而在一定程度上避免公共决策过程中信息选择的偏差。

(四)增强信息选择的科学技术支持

在瞬息万变的信息社会中，面对情况复杂多变的海量备择信息，政府决策的信息选择渠道相对狭窄且不够畅通。政府决策者亟须借助现代科学技术的支持，建立健全信息管理系统，实现对信息的科学化管理，以保障信息选择过程的顺利进行。首先，采用先进的信息管理技术对信息进行科学化管理。先进的信息管理技术可以使信息管理系统智能化地代替人们对大量信息进行搜集、筛选和加工处理，在保证信息全面性的前提下，帮助决策者进行高效率的信息选择。那么，要想保证信息选择的准确度和快速性，信息管理系统应通过建立信息包的方法，加强对零星分散信息的归类分组，并加以整序处理，以便决策者有针对性地在相应的信息包中快速、准确地获取相关决策信息。其次，畅通信息管理系统。目前各级政府中的信息管理系统应加强语言理解能力，实现信息管理系统的信息处理向知识处理的过渡。具体做法是，以计算机技术、网络技术、HNC的语言理解创新技术相结合，创立新型的面向网络的知识处理加工基地，在网上实现信息的智能化提取。[1]6-9这样，信息管理系统就可经过精确的筛选和加工等过程，将所有原始状态的决策信息资料去粗取精、去伪存真、变模糊为清晰，大大提高决策信息的真实度和准确度，为决策者的信息选择保质把关。

(五)构建常态化的异质性决策集体

就目前我国政府的公共决策实际来看，决策集体构成中性别比例过于悬殊，年龄段分布、知识背景、资历情况均大体相似，表现出明显的同质性。据中组部的数据显示，2009年全国省部及以上级干部中，女性为11%；地厅级干部中，女性占13.7%；县处级干部中，女性占16.6%。该比例在世界走低。[12]这种同质性的决策集体构成十分不利于公共决策过程的科学化。因而，应对各级政府的决策集体构成进行调整，实现公共决策中决策集体构成的均衡化。通过依据对集体的男女性别比例要适宜、知识背景多元化、年龄段分布全面化和资历情况多样化，来对决策集体的构成进行一定的调整，使其达到一种相对均衡的状态。这种相对均衡的公共决策集体构成，可以在决策集体中形成一种无形制衡，从而可以使决策集体表现出一定的异质性，有利于实现公共决策中信息选择的全面性。这里需要强调的是，这种均衡状态一定是相对的，仅是针对我国目前的决策集体构成现状的一种轻度调整，而非绝对的大幅调整。因为过分要求均衡，虽然可能在信息选择上是达到了较为理想的状态，但那样容易走入另一个误区，异质性太过明显有可能会使决策集体争执不休，导致公共决策过程中分歧重重、效率低下。

(六)实现信息选择过程的“知识化”

在知识经济时代，知识化管理已成为信息管理和行为管理发展的必然趋势。而对于信息选择这一行为过程的管理，必定离不开知识化管理。一般而言，知识指的是有价值的信息，能够指导人们开展价值创造的实践活动。[13]13而信息本身并非知识，只有当人们通过体验、解释和沟通等方式对信息进行积累和加工时，才可以得到知识。所以，政府公共决策只局限于“信息化”是远远不够的，需要进一步实现“知识化”。“知识化”是一个系统地发现、选择、组织、过滤和表达信息的过程，是政府管理工作科学化、有效化所必要的。信息选择过程的“知识化”，就是对信息选择中的人、组织和技术等核心要素进行系统地管理，使组织内外部的个人、群组或团体内有价值的信息和知识，进行选择、分享和利用，以确保对组织成员能随时随地获取正确的信息和知识，便于作出科学合理的公共决策。实现对信息选择的知识化管理，不仅可以在一定程度上规避个人价值取向的武断，改善决策者对特定信息的理解，而且可以使政府决策者从信息中发现、收集、整理、固化具有普遍意义的知识以优化公共决策，有利于政府公共决策水平的提升。

总之，科学化的公共决策必须以高质量的信息作保证，信息的质量问题又取决于信息选择过程是否合理和科学。信息选择的行为过程是实现信息物质化的必要条件，但其中又存在着种种主客观的不利因素，影响着信息子系统为公共决策提供可靠适用的信息。如何科学实现信息资源的物质化和利用的有效化，直接关系着政府公共决策的成败。因此，加强对信息选择过程的规范和监督任重而道远。