新时代教师队伍建设改革与地方政府的注意力配置——基于省域政策文本研究*

王迪钊，翁 晨

(1.中国计量大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310018；2. 浙江理工大学 经济管理学院，浙江 杭州 310018)

一、引言

2018年1月，《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称《意见》)正式颁布，我国将用5年左右时间基本建立健全教师培养培训体系。该意见也指出，在新时代背景下部分地区政府对教育和教师的重视程度还不够，在师德水平提升、专业化水平提高、教师地位待遇、管理体制机制等多个方面还存在一定的问题。从注意力配置角度而言，这些问题与地方政府的注意力配置密切关联。政府决策过程中，政府需要分辨重要和不重要的信息，选择决策环境下相关的和应被关注的内容。注意力可被视作一种选择机制，通过它，特征的突出性被带入决策制定的结构(琼斯，2010)。因此，在新时代教师队伍建设改革中，地方政府的注意力的合理配置至关重要。

以往学者围绕教师队伍建设中地方政府的作用展开了研究，可以归纳为以下几个方面。其一，从概念界定、理论溯源等方面，吕丽芳(2016)、许小婷(2016)等分别基于新公共服务理论等系统梳理了相关文献。其二，聚焦于特定类型教师队伍，例如，王程(2017)主要关注高职教师队伍，于珍(2018)将研究重点放在农村幼儿园教师队伍建设，吕丽芳(2016)则关注地方政府如何在应用技术型高校教师群体发挥作用。其三，侧重于具体的政府作用，总结王程(2017)、杨海钦(2018)、吕丽芳(2016)等的研究，可将地方政府在教师队伍建设中的作用大致划分为教育政策法规制定、主流社会观念引导、必要的财政经费支持以及监督教育教学质量。

从上述研究中可以看出，基于注意力配置的视角，剖析教师队伍建设改革中地方政府作用的研究偏少。按照琼斯(2010)的观点，环境变量在政府决策中起作用的关键在于注意力的媒介，即，决策者不一定会被环境影响，除非他们注意到它。政府决策的颁布意味着决策者在接下来的某段时间内会优先处理某个事物，这是在客观环境变化后政策制定者的注意力发生变化(聚焦到某一事物)所带来的结果。鉴于此，为弥补以往研究存在的不足，本研究把政府的注意力配置与其决策内容相联系，去探讨分析在新时代教师队伍建设改革中地方政府的决策行为。同时，为国家、地方政府等进一步修正、补充和完善相关政策决策提供参考和依据。

二、研究设计

1.数据来源

注意力资源是稀缺的，政府的注意力配置在实质上就是将注意力资源反复权衡比较后合理分配到最需要它的各个领域中。由此可推断，研究新时代教师队伍建设改革中地方政府的注意力配置，需要首先明确注意力资源的分类情况。地方出台的新时代教师队伍建设改革的政策文件一般是基于《意见》并结合当地实际情况制定的。这种政策文本具有纲领性和权威性，蕴含了政府及决策者的价值导向和行为准则。本研究收集到2018年11月底各省份(自治区、直辖市)已出台的新时代教师队伍建设改革的相关政策文本24份，这些政策文本标题基本一致，为“某省/市关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见”，内容大纲也基本一致，这些情况在很大程度上减少了分析时可能存在的误差，保证了分析结果的整体信度和效度。

2.研究方法

文本分析法是社会科学研究方法中一种对文本内容进行特征词的提取、量化的方法，它由浅入深地挖掘文本信息，使无结构的原始文本转化为有结构的、可被计算机识别处理统计分析的信息(习勇生，2017)。省域教师队伍建设改革的政策文本集中体现了地方政府在特定制度环境下注意力的配置情况，利用文本分析能够有效将其清晰反映出来，具有较高的研究价值。因此，本研究主要采用文本分析法，对选取的政策文本，利用质性分析软件NVivo 11进行编码和确定节点，对其中的参考点进行逐一分组处理，以此来反映地方政府在教师队伍建设改革中的注意力配置状况。本研究以《意见》为蓝本，选择“思想政治”“专业素质”“管理体制”“地位待遇”“落实到位”5个关键词作为注意力分类的指标和维度，开展对地方政府注意力配置的研究分析。本研究通过词频查询，筛选出有意义的高频率关键词5个，作为一级父节点，50个二级关键词，为一级子节点，共计编码13839项，即13839个参考点。

三、新时代教师队伍建设改革中地方政府的注意力配置

1.主题词、关键词分析

通过对24份政策文本的详细研读并咨询了相关的专家、学者，参考《意见》主要内容，本研究确定了六个研究维度：总体要求、思想政治、专业素质、管理体制、地位待遇和落实到位。其中“总体要求”包括了指导思想、基本原则和工作目标等，与《意见》内容保持了高度一致，故不对其继续拓展设计二级关键词。将24份政策文本导入NVivo 11 Plus后，根据剩余的5个关键词对文本内容进行逐一编码，可得到描述性统计结果，见表1。

表1 一级关键词参考点整体情况

由表1可以看出，地方政府在新时代教师队伍建设改革中，主要关注教师的思想政治、专业素质、管理体制、地位待遇四个方面，并对具体的落实到位有着相关要求。其中，思想政治、专业素质、管理体制、地位待遇和落实到位的材料来源分别为24、21、23、21和18，参考点分别为298、47、81、38和29。这也表明，思想政治被各个省份放到了首要的位置，其次是管理体制，而落实到位相对偏弱。

为了进一步地探索这些政策文本所反映的地方政府在上述五个方面的注意力配置情况，本研究在每个父节点下设置了数量不等的子节点，即二级关键词。为此，首先对文本进行词频分析，输出了排名前500，长度大于等于2，不包括单字词的词汇。在对这些词汇进行初选后，删去其中无意义、指向不明的词，保留二级关键词50个。将所获得的词汇按照一级关键词维度进行有序分组，实现一一对应，为下一步的研究奠定基础。分组结果如表2所示。

依据二级关键词对文本内容进行下一步编码分析，统计出各个研究样本的参考点数目，经加权百分比计算后得出地方政府在各个领域中的注意力配置情况。结果如表3所示。

从表2和表3中，通过对不同领域中地方政府的注意力配置情况进行比较，可以发现：

(1)在新时代教师队伍建设改革中，各地方政府对提升教师专业素质能力和深化教师管理体制改革两个板块最为重视。

表2 一级关键词与二级关键词配对表

表3 各领域地方政府注意力配置具体情况

教师的专业能力素质在很大程度上决定了学生所能获取的知识，从而影响学生的未来发展成就。在新时代背景下，教育现代化和城乡教育一体化改革迫在眉睫，必须深化教师管理综合改革，完善教师准入、招聘、交流、退出等机制。因此，无论是中央政府层面，还是地方政府层面，都将提升教师专业素质能力和深化教师管理体制改革作为重中之重，专业素质部分注意力比重为33.33%，管理体制改革部分注意力比重为26.03%。

(2)各地方政府对教师的思想政治素质提升也相当重视。

立德树人是中国特色社会主义教育的根本任务。培养高素质教师队伍要求教师德才兼备，注重师德师风才能真正培养出优秀的下一代。教师专业素质能力与教师管理制度非常重要，但必须辅以较高的思想政治素质和职业道德水平。各地方政府对教师的思想政治素质提升高度重视，师德师风建设领域的注意力比重为17.23%。

(3)对教师地位待遇提高和举措具体落实的重视有待加强。

教师的地位待遇在很大程度上关系到教师队伍优秀人才的引进。从中央到地方，改革蓝图已经绘就，目标导向都已明确，但关键还在于落实。从政策文本看，目前各地政府对于教师地位待遇提升和举措具体落实相对注意力比重较低，分别为11.20%和12.21%，这两个部分工作还有待进一步加强。

2.不同省份的差异性分析

按东、中、西部地区三类划分，将出台政策文本的24个省份(自治区、直辖市)进行归类，形成东部研究样本9个，中部6个，西部9个。其中，将“上海、辽宁、浙江、广东、河北、北京、海南、福建、山东”“安徽、江西、黑龙江、吉林、山西、湖北”“青海、四川、云南、甘肃、重庆、新疆、宁夏、内蒙古、广西”分别划分为东部、中部和西部地区。三个区域地方政府教师队伍建设改革注意力分配情况，见表4。

表4 不同区域地方政府教师队伍建设改革注意力分配情况

经过对不同区域地方政府在新时代教师队伍建设改革中注意力分配情况的分析，从表4中可以发现，不同区域的教师队伍建设改革也呈现出一些特点。第一，在研究样本数量相同的情况下，西部的参考点总数略高于东部，西部为5277，东部为5118，西部地区各级政府整体对教师队伍建设改革的重视程度相对较高于东部地区。第二，东中西三个区域在五个领域的注意力比重大致相同，都对教师的专业素质提升和教师管理体制改革最为重视，专业素质部分占比均超过32%，在管理体制改革部分也超过了25%。相比而言，对教师的地位待遇和整个改革过程的具体落实到位重视程度需加强，注意力占比均在12%左右，远远不及其他三个部分。第三，从各个区域具体的百分比来看，西部地区在提升教师的地位待遇这一领域还有待加强重视，注意力比重只有10.86%，不论是与同一地区的其他注意力领域相比，还是与东部和中部的地位待遇所占比重相比较，都处于落后地位。

东部地区在落实到位上的比重只占了11.90%，为三个区域最低。政策的切实落实必须得到高度重视。相比东部和西部，中部地区在思想政治素质领域的注意力略有欠缺，为16.54%，低于东部地区的17.02%和西部地区的17.87%。

四、结论和讨论

1.研究结论

本研究选取24个省份(自治区、直辖市)颁布的关于新时代教师队伍建设改革的政策文本作为研究对象，通过对政策文本进行词频分析、节点分析等，主要得出以下几个结论：

(1)各地政府将主要注意力放在思想政治素养提升、专业素质提升、管理体制改革、地位待遇提高和政策落实到位等5个方面。

这5个方面基本遵循《意见》。在每一个部分下面，更详细地对幼儿园教师、中小学教师、职业院校教师、高校教师等学段进行专门阐释，对相应阶段的教师从培养、准入到管理、监督都有具体的要求和举措。思想政治素质、专业素质与管理体制改革对教师队伍建设起着关键作用，而教师地位待遇的提高会吸引更多优秀人才加入教师队伍，政策举措落地将确保前4个方面的政策能够取得实效。

(2)从各地方政府出台的政策文本来看，仍存在注意力配置不均衡的问题。

各地方政府在提高教师地位待遇和落实到位上都还有较大的提升空间，对教师思想政治素质的重视程度须进一步加强。首先，提升教师队伍质量，必须及时吸纳优秀人才，在这个过程中，提升教师地位待遇必不可少。要改变东西部、城乡教育发展的不平衡状况，也需要在提升教师的地位待遇上作出努力，为经济欠发达的地区吸引并保留住一定的优秀教育人才。其次，一分部署，九分落实。政策实施过程及成效理所应当得到相关政府足够的关注。最后，教师须立德树人，以德育德。有才无德之人，不堪大用，甚至可能成为危险品。各级地方政府必须对师德师风建设予以足够的重视。

(3)东中西部三个地区注意力侧重点、薄弱点有所不同。

从最显著的侧重点来看，三个地区保持一致，均偏重关注提升教师专业素养，其次重视管理体制改革。而从薄弱点来看，相比其他两个地区的同一领域，思想政治素养和管理体制在中部地区受重视度最低，专业素质和地位待遇在西部地区受重视度最低，落实到位则在东部地区受重视程度最低。不同的薄弱点受到当地政治经济文化发展状况的影响，政府应尽可能均衡配置有限的注意力资源。

2.对策与建议

针对得出的结论，为了更好地推动新时代教师队伍建设，本研究提出以下对策与建议：

(1)持续重点关注教师专业素质，跟进教师管理体制改革。

提升教师专业素质能力，一是要大力营造尊师重教氛围，提高教师的待遇和社会地位，让整个社会都觉得教师这个职业光荣体面。只有这样，才能吸引更多优秀的人才从事教育事业，从源头上保证优质的教师资源。二是构建高质量的师范教育体系，创新教师职前培养模式。选拔有教育情怀的优秀青年报考师范专业，留住道德高尚、学识扎实的优秀学生进入教师队伍。三是因类施策开展教师培训，全面提升教师质量。提高教师培训学习的自觉性，因时而进，因势而新，转变培训方式，与信息技术有机融合，建立线上线下相结合模式。四是重视教师职业生涯发展、身心健康等队伍建设中的薄弱环节，建立健全教师专业发展与个人档案智慧管理体系。

在理顺教师管理体制机制方面，重点针对中小学教师加强编制动态管理，统筹管理区域教师调配、岗位交流、考核评价等，解决好乡村和基层学校师资力量不足的问题，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动，扭转不科学的教育评价导向。进一步落实职业院校办学自主权，畅通行业企业优秀人才流向学校的渠道，以及规范高层次人才合理有序流动。从研究结果看，各地方政府在这两个方面的重视程度已经不低，因此只需结合当地实际情况来实施即可。

(2)加大关注力度促进教师地位待遇提升，着重实施确保政策落地见效。

提升教师地位待遇的核心内容就是保护教师的合法权益，为此应该做到：完善中小学教师待遇保障机制，有效体现教师工作量和工作绩效。帮助乡村教师解决生活困难。建立完善体现以增加知识价值为导向的高等学校收入分配机制。大力宣传教师这个职业，开展多种形式的教师表彰奖励活动，不断提高一线教师比例，在全社会营造尊师重教的良好风尚。

教师队伍建设改革最后的成效如何，关键要看地方政府如何落实相关政策。政府一方面强化组织保障，建立和完善相关的标准和考核机制，另一方面严格落实督查和问责制度，将教师队伍建设改革的情况列入督查督导工作的重点内容，并将结果作为对有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考(钟秉林，2018)。地方政府在教师地位待遇提升以及政策落实中的注意力在本研究成果中比重偏低，还需更多的关注和重视。