征地冲突：治理碎片化与整体性救治——以N市为例*

曾凡军，江晓翠

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004)

一、问题的提出

随着新时代的到来，各地政府纷纷加快城市化步伐，在土地征收过程中，政府与被征地农民的冲突事件不断上升，据统计，因征地冲突引发的群众上访达60%以上，占全国上访事件的30%，征地冲突事件已经成为人们心目中热切关注的民生问题，如果不加以重视、解决，将严重影响社会稳定。[1]32-41+187学界对征地冲突的讨论，存在三种范式，即维权范式、博利范式和制度范式，分别从农民维权角度、农民与政府博弈角度以及征地制度角度深入探讨了征地冲突的困境及解决路径。[2]111-117而从治理这样一个新的视角来看，政府征地过程中确实还存在明显的“碎片化”问题。如何化解这些治理难题成为学界及社会关注的焦点。整体性治理理论作为当下的新兴治理理论，其最初主要是针对政府公共管理中出现的部门主义、管理碎片化、公共服务分裂等问题，随着近20年理论与实践的不断磨合，整体性治理理论的适应性、实用性越发受到学界与社会的普遍认可。运用整体性治理理论作为征地冲突问题的治理之道，不失为一种有效的选择。

二、分析工具与分析框架：整体性治理

(一)整体性治理

整体性治理(holistic governance)是在充分吸取新公共管理运动的失败教训中萌生出来的，并在竞争治理的改良中脱颖而出的新兴政府治理理论，对它的准确定义，学界还未达成一致认可。笔者认为，整体性治理是指以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。[3]43-46+50

1.提出背景

整体性治理是基于新公共管理的“碎片化”以及互联网的飞速发展这两大基础之上发展起来的。[4]52-58整体性治理概念的提出得益于不同阶段的不断提炼。第一阶段：英国学者希克斯在其1997年出版的《整体政府》一书中提出“整体政府”是政府改革的新方向；第二阶段：《圆桌中的治理》一书提出整体政府的建构策略；第三阶段：2002年出版的《迈向整体治理》一书首次将整体政府更名为整体治理，从此“整体性治理”一词进入人们的视野。从概念演变成系统的理论，整体性治理的兴盛归功于现实的推动。一方面，“碎片化”的新公共管理范式助长了整体性治理的呼声，新公共管理范式的“碎片化”表现在：政府公共服务的过度分解、不同功能与专业部门之间的单打独斗。这样的政府治理模式已不再适应经济全球化的发展，不能满足全球化背景下各国之间经济、文化往来中对政府提出的多元化要求，政府必须将四分五裂的职能转向“对内整合、对外协调”，由此整体性治理应运而生。另一方面，互联网的飞速发展为整体性治理提供了技术支持，登力维学者指出，政府信息技术是推动公共行政现代化改革的重要因素。数字时代的到来改变了人们的信息获取方式与沟通方式，群众与政府之间、政府各部门之间的沟通距离被大大缩短，因此，不得不采取整体性治理来应对各种冲突问题。

2.理论主张

整体性治理，顾名思义就是以整体利益为核心的治理范式。整体性治理以公民整体需求作为先行理念，以先进信息技术为手段，采取协调、合作、整合、责任的治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门合作、责任机制及信息系统等方面的协同治理，着力于构建一个政府组织体系整体运作框架。[5]82-86整体性治理的重要意义在于，它不再是单单以效率作为价值导向，而是更加注重公民需求、预防与结果价值导向。在宏观层面，整体性治理就是要构建一种多元的公私合作伙伴关系，即调动相关社会主体积极参与公共治理，形成“官民协作”的网络管理形态；在微观层面，整体性治理就是要依靠先进的信息技术，进行逆部门化改制与公共服务的流程再造。

(二)整体性治理与征地冲突治理的契合性分析

整体性治理理论本质上是一个强调“整体”与“协调”的治理框架，对我国公共管理中出现的各类管理问题都有着重要的指导作用。 在征地冲突中暴露出的政府治理碎片化问题，其困境、目标、实现手段方面都与整体性治理有着高度契合，可引入整体性治理理论化解矛盾。

1.问题耦合

为了盘活农村土地资源，提高土地资源利用率，政府加大了向农村征地的力度，引发了许多征地冲突。不少专家学者以及社会人士纷纷把这种征地冲突的矛头指向现行征地制度，然而笔者却倾向于贺雪峰学者的观点，土地征收制度的修改并不能有效地消除征地冲突，反而会改变被征地农民与政府利益博弈的预期，加重征地冲突的无序化。[2]111-117笔者从治理的视角切入，认为政府的治理碎片化有可能是导致征地冲突的罪魁祸首。经过一系列实地走访、问卷调研后得知，征地冲突的问题投射出了政府治理碎片化乱象：各治理主体互相“踢皮球”、政府相关部门职责不清、职能交叉、信息闭塞等。因此，构建整合与协调机制成为解决征地冲突的现实需要。整体性治理是希克斯学者基于政府治理中的公共服务过度分散化、政府组织功能碎片化等普遍的公共管理问题提出来的，它恰恰强调公共管理的整合与协调，这与我国当下征地冲突问题背景相耦合。

2.目标契合

我国征地冲突的治理问题与整体性治理的目标也是不谋而合的，两者均认同通过个人和组织等多元治理主体相互合作，才能实现共赢。土地征收具有公告、听证、审批等多个重要程序环节，涉及政府、被征地农民、中立第三方机构等多个主体，虽然各主体的出发点不尽相同，但就总体目标而言，都是为了实现整体利益的最优化，实现土地资源的最优配置。 要实现这一总体目标，尤其是在当下各种利益博弈、利益交织的复杂环境下，更加需要政府发挥“指挥棒”的作用，对外促进不同治理主体协调参与，对内加强部门之间的整合与分工，并借助数据共享在治理各个关节点中起到穿针引线的作用。整体性治理的目标即是加强各治理主体之间的交流，构建基于整体利益的责任机制，实现整体利益最大化。由此可见，整体性治理与征地冲突治理的目标契合，运用整体性治理理论来化解征地冲突矛盾是可操作的。

(三)征地冲突治理的整体性协调与整合思路

协调与整合历来是公共管理领域中最令人关注的问题之一，而整体性治理正是基于协调与整合两大核心概念所构建的一种较为成熟的分析框架。在整体性治理中，“协调”指的是政府部门间的默契配合，联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策，侧重于政策制定过程；而“整合”即指的是实际行政或执行时的协调，侧重于政策执行过程。[6]39-43将“协调”与“整合”放在征地冲突治理的问题上，可以为其提供整体性协调和整体性整合两条治理思路。整体性协调关注的是哪些政策、制度可以有利于推进土地征收工作与降低群众上访风险；整体性整合关注的是当上述政策与制度已经确定，为落实政策与制度的要求，各部门、机关单位之间的哪些事务该共同合作或者单独执行。将这两条治理思路理清楚，征地冲突治理问题也就能迎刃而解。

三、案例分析：N市征地冲突问题及原因分析

N市位于中国南部，下辖七个行政区五个县，土地总面积达22 112平方千米。随着人口的增长与经济社会的发展，对建设用地的需求增大，征地冲突矛盾逐渐凸显。目前 N市集体土地征收现状是：农村耕地整体质量不高，农村居民点用地布局分散；低效土地零散分布、利用效率低；土地集约化程度不高且大多数集体土地成因复杂，涉及利益范围之广导致征拆工作难度较大。笔者就 N市矛盾尖锐的征地补偿与安置情况进行了调研，结果发现导致征地冲突的根源在于政府没有做好整体性协调和整体性整合工作，对征地工作的指导与管理存在大量碎片化问题。

(一)治理主体碎片化

治理主体碎片化主要指的是政府、被征地农民、中立第三方机构等主体合作治理网络尚未形成，以政府为主体的征地冲突治理失灵的现象。在政府方面，各级地方政府以及各相关机关单位之间的参与程度不同，据XN区征地办相关人员介绍，他们作为一线征拆执行机构，其诉求并未得到上级部门的采纳，在征地政策出台之前，“只是在开会时大体看了一眼，并不是所有城区都参与”，即便是能参与听证程序，“城区(开发区)征地机构属于征地实施单位，不属于政策制定部门，对政策制定的背景、相关依据、综合考量的因素等了解不深，听证仅能囿于听取意见，不能沟通交流”。在被征地农民方面，村民治理“缺位”的现象屡见不鲜。村民们并非真实拥有与政府进行土地征用谈判的权利，土地征用谈判权往往被驻村干部或乡村精英操纵，他们以“村民代表”的身份参与政府征地部门的座谈会议，其目的并非真正为村民争取相关利益，而是配合政府完成征地流程。在其他社会组织方面，例如，第三方评估机构则迫于政府的压力与农民上访的风险，常采取中庸的态度，评估结果模棱两可，不能反映出真实的征地情况。在征地过程中，政府既是程序的设计者，亦是政策的决策者、执行者及维护者，政府代替其他治理主体处理征地问题，并非是整体性治理，而是一种政府强势“越位”、其他治理主体“缺位”的碎片化治理。[7]52-56

(二)制度体系碎片化

征地制度体系碎片化是指制度体系间存在着征地场域规则不稳定、政策与制度滞后、制度相互矛盾，致使征地实践中法律依据不足或无效的碎片化情形。首先，征地场域规则不稳定。征地场域规则严格遵循《宪法》以及《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的规定，这些制度条文的变动必定对征地场域规则的稳定产生影响。据资料显示，《土地管理法》自1986年颁布以来经历了三次修订，分别在1988年、1998年及2004年，这三次修订的时间间隔长短不一，且距2004年修订至今已有14年时间。据征地办工作人员表示，“有的征地项目用时较长，长达八九年的都有。新办法出台时间不稳定，有时项目还在进行中却被迫中断，转而遵循新办法的做法，这样群众就很有意见。”其次，政策与制度滞后。在征地程序中的补偿与安置环节，政策滞后的问题表现得尤为突出，经常成为征地冲突的导火索。目前N市正在出台新的集体土地安置办法，但在此之前，征地补偿与安置标准仍然按照2012年的文件执行。依据N市现在的物价房价水平，当年的标准早已不能满足失地农民的生活保障，过去Q管委会都是拿出部门经费来补贴给失地农民，自从中央八项规定以后便停止了补贴，由此征地工作难度加大。最后，制度相互矛盾。例如，《宪法》《土地管理法》《民法通则》对于“土地权属”“公共利益”的定义就有着不同的划分，这不免滋生出机会主义，造成治理困境。当前，我国征地工作管理缺乏一部整合的法律法规，集体土地征收尚未统一立法，征地相关规定散见于各类法律文件中。如此一来，面临征地冲突问题时，各部门纷纷援引对自己有利的法律内容进行局部性和阶段性的回应，同时制定对自身工作有利的制度，缺乏一个可以对此进行完整解释的部门，这就容易将征地的制度体系引入碎片化的歧途。

(三)组织功能碎片化

整体性治理理论中提出的政府组织功能碎片化分为两种类型，即无心碎片化与有意碎片化。无心碎片化是指公共部门系统中及行政经验上表现出来的并非出自本意的碎片化发展；有意碎片化是指行政人员的自利行为刻意造成各府际间碎裂与分立的碎片化现象。[8]235-240就N市征地过程中的政府组织功能而言，同样也存在无心碎片化与有意碎片化的弊病。一方面，我国的征地工作涉及国土资源、农业、水利、交通、住房和城乡建设等多个部门，各部门之间的政策、目标有时会相互冲突，这是政府组织功能无心碎片化的表现。例如，Q开发区管委会工作人员表达了他们的担忧：“农业部门对耕地和稻田均有明确的政策保护，这就与城建部门增加供地的目标相冲突。”另一方面，各组织部门在征地冲突治理中各自为政，这是政府组织功能有意碎片化的表现。例如，G区征地办主任反映了当前政府办证手续“一条龙”服务的“碎片化”困境：由于农民的大部分问题属于碎片化的事务，需要协调的细节问题(比如人口认定、土地使用的合法化认定等)牵涉到众多相关部门，需要政府分批次做出集体决策，因而“一站式”服务站暂时仅适用于企业方面统一提交材料。以上问题的出现，暴露出了政府组织内部各关系之间的整合与协调失衡，因而诱发了政府组织功能碎片化现象。

(四)责任机制碎片化

当前国家机构改革正在如火如荼的进行，而征地相关条款规定已不适应征地机构改革的要求，政府各部门之间责任机制碎片化的问题十分凸显。据X区征地办主任表示，根据国家单位机构改革需要，N市人民政府征地拆迁办公室行政职能回归市国土资源局，N市人民政府征地拆迁办公室并入市国土资源执法监察支队，改革完成后，《程序规定》中多处涉及市级征地机构职责的内容将无法落实。针对政府责任机制出现的裂解性，ZX村五队队长举了本村的一个典例：该村的全部土地已在2009年全部征完，但是由于政府部门责任机制出现了模糊，内部相互“踢皮球”，导致了该村的三产用地土地使用证、建设许可证等迟迟不能下发，该生产大队的产业用地拖延了很久。在我国有关征地的法律法规中，对政府各部门之间的职责关系进行了统一的划分但并不精确。征地工作涉及的部门如此之多，无形中将权力与责任分散化，面对繁杂的土地问题，特别是历史遗留问题时，各部门又相互推诿、转嫁责任，不能整合起来共同解决这些疑难杂症，最终形成责任机制碎片化治理困境。

(五)信息数据碎片化

在对多个城区征地办的调研中发现，当前征地拆迁管理中存在“信息系统碎片化”的共性问题。首先，图斑与协议相割裂的问题，在实际征地工作中经常碰到征地图斑与征地协议不“一一对应”、偏差较大的漏洞，图斑定位的不精准容易造成土地征收范围的争议，引发农民不满情绪，致使相关征拆工作难以开展；其次，信息系统间整合的问题，自2012年推行征地批后实施信息系统以来，至今未与其他土地利用动态监测监管系统、批准建设用地备案系统等相关系统相关联，征地工作很不方便；[9]251-252最后，征地监测评估的数据分散化的问题，例如在征地补偿与安置的标准及方式上就需要参考大量详细的数据，包括土地资源规划、土地权属、财产资料、人口户籍资料等社会调查数据，然而这些数据却分散化储存在各个部门的数据库中，有时以“涉密用户隐私”为由无法被征地部门查询与使用。综上所述，受传统部门主义的影响，各部门信息系统建设的技术标准不一、数据条块分割、数据重复收集以及信息系统间缺乏共享、协调与整合，使我国征地信息系统中的数据零散化、碎片化。[10]60-62

四、政府征地冲突的整体性治理策略

希克斯提出的整体性治理框架中列出了一些治理对策，比如协调、整合、责任与技术等等。[11]128-139本文认为，在整体性治理理论的指导下，可以从治理主体、制度、组织、责任、技术五个层面构建征地冲突整体性治理策略，实现政府、社会组织、被征地农民等多元治理主体之间关系的有机整合，加强政府组织内部“横、纵”关系的协调，形成制度合力与组织合力，共同化解征地冲突。

(一)主体层面：构建多元合作治理网络

从整体性治理角度来看，政府应当主动吸纳非治理型乡村精英、村民自治组织、中立第三方机构等多元治理主体，促进治理主体协调发展，共同为征地冲突治理献谋献策。[12]就政府而言，政府应当发挥其经济资源优势与权威性优势，运用经济、政治手段为多元合作治理网络营造良好的体制与机制环境；就农村非治理精英而言，农村非治理精英指的是在农村中并没有行政职位，却独具明显的个人特征或某种社会资源的个体，主要包括耆老、文化水平或个人威望较高的村民，他们在村集体三产用地的资源优化配置中有着重要的贡献，可以避免一些不必要的征地冲突；就村民自治组织而言，村民自治组织通常指的是行政村的村委会，它是政府与失地农民之间进行沟通的纽带，强化政府与村民自治组织之间的对话，维护村民自治组织的土地相关权利，可以借助其调节纠纷的行政职能化解征地冲突危机；就中立第三方机构而言，其作为中立方参与被征地农民与政府的谈判，既起到监督政府施策行为的作用，又起到保障农民合法权益的作用。[13]只要认同整体性利益的全局观，其他的治理主体都能纳入到多元合作治理网络中，多元合作治理网络的目标不是为了化解征地冲突，而是通过协调的方式避免或者减少征地冲突的发生，做到未雨绸缪。建立基于整体利益价值导向的“官民”合作治理网络，将有利于从根本上化解征地冲突矛盾。

(二)制度层面：强化征地制度整体性改革

我国征地制度的多次改革呈现出局部性与阶段性的异化特征，这样“零敲碎打”的改革虽在一定阶段和一定范围内缓解了征地冲突矛盾，但难以形成制度合力，不能达到理想的治理效果。依据整体性治理理论，破除治理困境的首要任务在于强化征地制度整体性改革。我国征地制度改革已被党中央纳入了全面深化改革的重大问题，可见强化征地制度整体性改革对征地工作的开展与征地冲突的化解有着重大的意义。改革第一步，即是中央与地方官员从思想上重视整体性改革理念，学习与贯彻整体性治理理论，树立征地制度整体性改革的大局观。改革第二步，即是推动集体土地征收立法。征地冲突事件多见于集体土地征收，正是由于我国集体土地征收立法的空白，才使得集体土地征收工作缺乏统一的“指挥棒”，碎片化的法律条文反而导致征地冲突愈演愈烈。改革第三步，即是政治、经济、社会管理体制改革的齐头并进。通过政治体制改革，调整地方政府官员政绩考核指标，打消其不合理征地的念头；通过经济体制改革，使地方政府事权、财权统一，打好收支组合拳，杜绝“土地财政”的依赖；通过社会管理体制改革，全面整合失地农民的教育、就业、医疗等社会保障配套措施，免去其后顾之忧。

(三)组织层面：深化征地机构整体性改革

整合机构是整体性治理中提出的化解政府组织功能碎片化的有效途径。党的十九届三中全会、全国人大十三届一次会议关于国家机构改革的重大决策表明，深化国家机构改革是推进国家治理能力现代化的必然路径，是习总书记提出的中国新时代背景下的新要求新挑战。此次国家机构深化改革正是印证了整体性治理理论中的“整合”理念，即通过深化机构改革，从根本上解决诸如征地领域出现的党政机构重叠、权责脱节、职责缺位、效能不高的碎片化问题。经过深化改革，国土资源部、国家测绘地理信息局的职责被整合到自然资源部。这就给征地领域的机构改革发出了信号，随着国土资源部的撤并，原隶属于国土部门的征地机构必将重新整合。目前当务之急是进行深化改革，成立一个统筹性质的征地机构，遵循“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的治理逻辑，积极组建各个征地项目小组，并从多个职能部门中选派专职人员参与、对接。

(四)责任层面：构建整体性责任追究机制

希克斯着重强调了责任机制的关键性作用，稳固的责任机制是组织信任的基础。征地工作涉及诸多组织部门，倘若缺乏组织信任则无法开展各项工作，依据整体性治理理论，必须要加快建立健全各部门责任追究机制，整合政府各部门职责，加强对其权力的约制和对责任的追究。首先，下放征地调查确认职责。城区(开发区)征地机构是所在区域征地拆迁工作的实施单位，较之市级征地机构更加贴近基层，更加熟悉情况，应当由城区(开发区)征地机构负责征收土地情况调查、补偿登记等事宜，与被征地单位进行沟通对接，得到的相关数据可以更加精确，更容易取得被征地单位签字确认，避免与其产生冲突。其次，保证听证职责回归。根据《国土资源听证规定》，征地主管部门应当组织听证工作，并遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利。当前组织实施听证工作的主管部门主要是各城区(开发区)征地机构，它属于依法成立的征地实施单位，由其组织实施听证工作，存在既当运动员又当裁判员的嫌疑，不容易取得被征地拆迁人的认同，因此交由市国土局组织开展听证工作能够有效维护听证秩序，保障被征地拆迁人权利。最后，调整通告相关部门配合的职责主体。由城区(开发区)征地机构承担通告相关部门配合的职责主体更具有针对性和时效性。城区(开发区)征地机构在收到征地委托后，应及时发送征地预公告，并组织相关单位与机构对项目用地范围内的房屋建筑、农用物资、农作物等进行拍照、录像等证据保全工作，并在初步调查的基础上，通知有关部门暂停为被征地农民办理相关手续，同时督促相关部门进行档案交接、转办工作。

(五)技术层面：推动整体性征地管理系统建设

整体性治理理论强调，推动信息系统建设是整体性政府的有效实现途径，是整体性政府从理论形态迈向实践形态的落实过程。[14]163-167同理，推动整体性征地管理系统建设无疑是实现征地冲突整体性治理的有效手段。倘若缺乏一个先进的信息管理系统，就无法逾越组织层级信息鸿沟，更无法整合征地所需的庞大数据。因此，“提高政府数据治理的整合能力”[15]71非常必要。为了推动征地管理系统建设，可从以下几个方面着手：首先，重视对征地管理系统的学习。对参与征地工作的所有人员进行集中业务培训，使每一个工作人员都全面了解系统的操作流程，熟悉征地相关文件、数据，提高整体工作效率。其次，统一征地管理系统标准。就目前征地数据库的现状来看，信息孤岛的情况仍然存在，不少地方政府及征地委托单位已经建立了征地资料数据库，但都仅限于自身所需，并且这些数据库的建设标准不一、数据指标不同，不利于征地工作的开展。因此，应统一全国征地管理系统标准，将征地相关信息数据进行整合、将各征地信息系统进行技术联合，在法律允许的范围内实现信息流动与共享。整体性征地管理系统建设可以先选取部分城市建立示范点，然后逐步推向全国，并收集各地方政府的反馈数据进行系统修缮。最后，加快征地管理系统的升级改造。一是要通过对各省市系统运行情况、出现的碎片化问题进行调研，并收集、整合各省市的反馈意见，改善系统中有待完善的地方，使系统中前后数据保持一致，增加系统的导出和汇总功能；二是要联通与其他系统的融合，增加全国动态监管功能，实现征地工作从征地审批、供地审批到项目竣工验收的全过程监管。