新型城镇化推进中城市拆迁安置社区治理体系重构研究

宋 辉

(西南大学 文化与社会发展学院，重庆 400715)

一、引言

新型城镇化的快速推进，无疑将改变城市的空间结构。随着城市不断向郊区扩展蔓延，土地被大规模地征用，各种高新技术经济开发区、工业产业园、大学城或新城区大量涌现，农民赖以生存的基础环境崩塌，被政府通过统一规划、集中修建的方式，规模化、低成本集中到拆迁安置社区。受城市集聚效应和扩散效应的双重影响，城市拆迁安置社区在空间解构过程中出现了生存环境复杂、生产系统解体、社会关系断裂、文化适应失调等问题，直接攸关我国社会的公平正义和城乡融合发展的突破。作为维系社区居民和基层政府桥梁重要中介的社区治理主体，不仅是城市拆迁安置社区建设的重要载体，也是社区可持续发展的基础保障。因此，城市拆迁安置社区治理需要政府与学术界予以更多的关注与研究。

目前，学者们主要围绕社区治理模式、治理主体、治理困境等多个维度对城市拆迁安置社区治理体系进行了相关探讨。社区治理模式研究主要体现在：引入包容性治理模式[1]、专家参与模式[2]、一主两辅治理模式[3]；将新社区空间单元化与原村庄基层治理网络相结合，提倡社区网络化管理模式的运行[4]。对于社区治理主体层面的研究，赵国渡等人[5]认为在城中村社区转型的过渡阶段，街道办事处、社区居民委员会和集体经济组织等机构扮演了重要的角色。周建瑜[6]提出失地农民社区管理是由社区党组织和居民委员会主导的，各种内生型和嵌入型组织与广大居民共同参与管理社区事务的过程。马乙玉[7]发现原有村落拆迁重建为城市边缘社区后，出现了一些新型组织比如业主委员会、志愿者组织等，社区党支部面临着与此类新型组织一个重新磨合的过程。具体到城市拆迁安置社区治理困境问题时，学者的研究主要集中在管理体制不对接[8]、原有村庄组织难以履行安置社区空间治理职能[9]、城市治理与乡村自治的混合“边界模糊化治理”风险[10]、公共组织效能发挥不足[11]等方面。此外，还有学者就拆迁安置社区公共安全治理[12]、基层组织结构转型[13]、公共服务与管理[14]等领域进行了论述。

综述而论，学者们偏重于城市拆迁安置社区治理体系的框架建构，缺少对社区治理主体关系的梳理与协同治理的相关探讨。作为基层社区生活管理的决策中心，居民委员会、业主委员会和物业管理公司分别与国家基层政权、房地产所有者、受雇于业主委员会相对应的群众自治组织、群众自理组织和利益实体。城市社区日常社会生活的管理，通常是由这三驾马车来承担的[15]。在城市拆迁安置社区，这几类治理主体经常会糅合在一起交互进行作用，从而影响着社区治理的实际行动走向。

重庆地处“一带一路”和长江经济带联结点的特殊区位，是集大都市、大农村、大山区与大库区为一体的特大城市。作为中国城市化进程和现代化发展的样板，对重庆城市拆迁安置社区的探讨具有较强的现实性和代表性。伴随着三峡移民和西部大开发战略，重庆城镇化率以年均1.57个百分点的速度增长，由直辖初期的31%上升到2017年的64%，城镇人口达1838.41万人，2020年将接近65%。在这一趋势下，都市功能区域发展严重受限，地域空间不断向郊县延伸已成为城市发展的新常态。当前重庆正在从内环向二环扩张，都市功能拓展区被确定为新增城市人口的重要集聚区(将建成21个大型人口集聚区)。本文根据区位分布、安置时间和社区生成等特质，将重庆都市功能拓展区内的北碚区北温泉街道的XTHY社区(1998年)——渝合高速公路的修建，蔡家镇的SXK社区(2009年)、水土镇的HXJY社区(2010年)——工业园区用地的需要；沙坪坝区曾家镇的LY社区(2005年)、WL社区(2013年)、陈家桥镇的QD社区(2006年)——重庆大学城的建设；渝北区礼嘉街道的JX社区(2007年)——国际商务中心的打造等7个各具特点的城市拆迁安置社区作为调查样本，并通过随机抽样的方式，对524位居民进行了问卷调查。基于实证与讨论的基础上，核定城市拆迁安置社区治理主体关系的基调，明确各治理主体之间的边界，实现城市迁安置社区治理主体关系的重构，为缩短城市拆迁安置社区发展的无序期，促使社区更快融入现代城市治理体系，构建起城乡融合发展的社区“善治”体系提供理论支持和实践支点。

二、城市拆迁安置社区治理主体的角色构建

从传统农村社区过渡到城市拆迁安置社区，社区治理主体形态、动员能力及行为模式均发生了较大变化，呈多元化、复杂化、异质化发展趋势。城市拆迁安置社区从传统村支两委二元治理格局向多元主体共同参与的城市社区治理体系转变，既包括自上而下嵌入的党组织和物业管理公司，也有自下而上内生的居民委员会、业主委员会和居民自发组织，还有代表社会和市场力量的驻区单位及社会组织。居民委员会、物业管理公司、业主委员会作为城市拆迁安置社区治理体系的核心主体，在新的社区治理体系中面临着诸多挑战，需要进一步明确职能范畴。

(一)作为政府“代理人”的社区居民委员会

居民委员会是城市拆迁安置社区治理体系的重要构成部分，作为社区日常事务的执行机构，在社区管理和建设中占据主导地位。不同于传统乡村治理以发展经济、提高农民生活水平为主，城市拆迁安置社区治理更多体现在提供公共服务和维护居民权益方面。现实中，大多数城市拆迁安置社区居民委员会职能尚处于乡村治理向现代城市社区治理过渡的中间环节。一方面要对原有村庄遗留下的利益分配、拆迁补偿问题、民政优抚等社会事务进行管理。成立于2009年的SXK社区由原SXK社区和QL村合并组建，社区书记、主任都来自原QL村。该村从2004年征地一直持续到2011年，拆迁时间长，跨度大，经历了拆迁政策的新旧交替。因安置时间前后不一，导致人均住房安置面积相差10平方米，补偿金额相差5万元以上，居民抵触情绪很大，上访现象层出不穷。对于新成立的居民委员会，工作重心不是促进社区公共服务的发展，而是征地补偿安置纠纷的调解，在一定程度上滞缓了社区融入城市的步伐。另一方面，居民委员会还要在就业、宣传教育、公共事务、治安、卫生、社会保障等多方面为居民提供便利和服务。通过对居民的问卷测量结果也印证了居民委员会的核心地位。在与居民利益密切相关的8项社区事务中，除了物业管理公司在社区环境维护事务拥有主导话语权(54.2%)，其他7项事务中居民委员会所占比例都是最高的，其中志愿活动、公益活动、民主选举的比重分别为53.4%、61.3%和66.8%，而权益维护(75.6%)、社区矫正(74.8%)、纠纷调解(78.6%)、劳动就业(81.5%)甚至超过了70%。这一数据也反映出城市拆迁安置社区治理体系中，居民委员会在人员配置和制度建设上相对成熟，发挥了较大的作用，此外，作为政府和安置居民之间联系的节点，政府在城市拆迁安置社区的资源分配需要借助社区居民委员会来落实，一些职能部门和街道办事处也纷纷将权限范围内的行政事务转移或委托居民委员会去办理。居民委员会无论是在制度建设上、还是在财政资源保障上，都扮演了政府在城市拆迁安置社区治理的“代理人”角色。

(二)作为政府“合伙人”的物业管理公司

城市拆迁安置社区的物业管理公司多数是受政府委托或聘请的方式进驻社区开展物业服务。此次调查的城市拆迁安置社区共设有11家物业管理公司(见表1)。XTHY社区和SXK社区的JY物业、CY物业，HXJY社区的LJ物业、WL社区的JL物业均具有国有企业的背景。QD社区的ZT物业、XTHY社区的HK物业、SXK社区的PH物业和JX社区的BM物业虽然是私营企业，按市场运营的方式提供物业服务，但仍与政府保持着半命令、半合作的关系。仅有QD社区的GQ物业和WL社区的XA物业是开发商以招标的形式入驻。LY社区自2005年成立以后一直没有物业管理公司入驻，2015年1月由业主委员会聘请了MY物业管理公司，但物业并未履行实际职能，1年合同期满后就解聘了。这些物业管理公司按照政府的要求进驻社区承接业主入住的办理、前期房屋质量的验收、社区环境的维护和后期物业的接盘。物业管理公司的工作人员主要是从社区居民中招聘而来，从事保安、清洁、绿化、养护等物业工作。JX社区物业人员共17人，其中保洁员8人，保安6人，物管员2人，工程员1人，都是街道辖区内的农转非人员。

表1 城市拆迁安置社区物业管理公司概况

在城市拆迁安置社区，政府对物业产业和物业服务维护的支持力度较大。从表1可以看出，城市拆迁安置社区居民承担的物业费用，远远低于商品房，政府承担了主要的物业费用。QD社区、WL社区的物业费分别由居民承担0.5元/平米，政府承担0.5元/平米；XTHY社区由政府承担0.4元/平米的物业费，居民每人每年象征性的缴纳1元；LY社区、JX社区物业费用则全部由政府承担，4万/年；HXJY社区居民承担0.5元/平米，电梯房加30元/月/户，其余由政府买单，其它社区物业基本上也由政府承担主要费用。物业管理公司在城市拆迁安置社区经营通常较为吃力甚至“亏损”，却并没有从社区中撤出。一方面是地方政府出于维稳的目的，需要物业管理公司“留守”，而物业管理公司为了和政府保持良好的合作关系，以便为在其他领域获取更大的经济利益打下铺垫；另一方面地方政府也会通过发放补贴的方式维护物业管理公司在城市拆迁安置社区的基本运营。正是城市拆迁安置社区中政府与物业管理公司的特殊关系，使得物业管理公司成为政府在社区治理的“合伙人”。

(三)作为业主利益“代言人”的业主委员会

城市拆迁安置社区的业主委员会是实现社区居民从农民向市民身份转变的重要社会场域。业主委员会是对辖区内物业管理公司实行监督的自治组织，在实现业主自治、反映业主需求、解决业主矛盾、维护社区设施等方面发挥应有的作用。然而作为后生性社会组织，并非每一个城市拆迁安置社区都组建了业主委员会。调查显示，不少失地农民对业主委员会这种维权组织并不熟悉，甚至不知晓所在社区是否设置了此类组织。40.8%的城市拆迁安置社区居民认为社区建立了业主委员会，远低于物业管理公司、兴趣类组织等社会组织在社区中的比重。业主委员会作为全体业主的“代言人”，首要任务就是向物业管理公司或居民委员会反映居民的正当诉求，维护居民们的合法权益。再就是广泛收集居民意见，维护社区公共设施和积极组织开展各类丰富多彩的活动。通过对“现阶段居民对业主委员会开展工作”的测量与“居民期望业主委员会开展活动”的比较分析，发现城市拆迁安置社区居民对业主委员会提供服务的期望值均有不同程度的提升，其中选项最多的是“收集居民意见和建议”，提高了14.5个百分点，其次是“维护社区公共设施”增长了13.1%。数据显示居民对业主委员会这种新型组织是非常关注的，多达79.8%的居民认为在城市拆迁安置社区组建业主委员会有非常必要的。期望这种植根于居民利益的内在组织能够更接地气，满足居民的实际需求，履行居民赋予的职责与给予的期望，切实维护居民的权益，成为城市拆迁安置社区治理体系中重要的组成部分。

当前，仍有一定数量的城市拆迁安置社区尚未建立业主委员会。主要基于以下几个方面的影响：首先，物业管理公司出于经济利益考虑，千方百计阻挠业主成立代言人(业主委员会)，担心业主委员会成为物业服务质量和物业费用谈判的组织力量，甚至可能通过竞争的方式聘请其他物业管理公司进驻社区。其次，居民对业主委员会的组建程序不熟悉，不少居民缺乏公共意识，对业主委员会的职责功能不了解，彼此之间又缺少联系，集体行动难以开展，全体业主大会难以召开。此外，城市拆迁安置社区是被动城市化的产物，从区位的选址、基础设施的配置、住房空间的布局到社区环境的维护均具有较强的官方色彩，失地农民自治意识较弱，对政府的依赖性较强。

三、城市拆迁安置社区治理主体实践的逻辑关系

城市拆迁安置社区的治理格局，实质就是社区内组织运行机制的交互表现。不同的社区组织基于理性行为者的选择，通常会在社区治理格局中最大限度的维护自身利益以实现行动指向。党组织被赋予的主要职能在于开展社区党建，追求的是政治事业；居民委员会主要负责的是社区公共事务，侧重的是社会效益，作为政府事务在基层延伸的代理人，对于政绩也给予了相当的关注；作为业主话语的代言人——业主委员会，以居民的私人产权利益保障为己任；物业管理公司则是围绕社区基础设施和居住环境开展服务，经济效益最优化是其诉求的本源。社区内不同治理主体出于利益彼此协调以达到权力的相互强化，从而维持社区内权力结构的平衡状态(见图1)。

(一)居民委员会与业主委员会代理或干预的关系

居民委员会和业主委员会作为城市社区治理体系中重要的组成部分，都是群众自治组织，不同的是两者职责和权利有所差异，分别是居民和业主的话语代言人。社区居民委员会是以提供社区公共物品为主的自治组织，侧重于政治稳定和社会保障。业主委员会作为自治组织追求的则是社区物业自治与居民权利维护，是社区内的全体业主或业主代表通过选举产生，享有监督物业管理公司的权力，侧重于业主的私人产权的合法权益。两者在民事关系上是一种平等的关系，在社区治理体系中体现的则是指导或协调关系。

在城市拆迁安置社区，居民委员会和业主委员会相互表现的更多是代理或干预关系。第一种是代理关系。城市拆迁安置社区作为一种转型社区，社区组织力量相对薄弱，业主委员会作为内生性自治组织在城市拆迁安置社区尚属于新鲜事物。城市拆迁安置社区住房属于政府集中统一修建，居民作为业主对房屋的楼层、户型面积、通风朝向等没有主动选择的权力，不像城市居民对商品房房产及居住整体环境关注度那么高，相应地参与社区物业管理的主动性也不高。种种因素使然导致仍有相当数量的城市拆迁安置社区尚未建立业主委员会。在调查的7个拆迁安置社区中，仅有LY社区、WL社区的KT小区和XTHY社区组建了业主委员会，其它社区均由居民委员会代理业主委员会的职能。

第二种是干预关系。在已建立业主委员会的城市拆迁安置社区中，居民委员会与业主委员会之间关系往往呈现干预和主导的关系。居民委员会将业主委员会作为附属的分支机构，通过委派工作人员在业主委员会作兼职的便利，不仅能随时掌握业主委员会的工作动态，还能在社区重大事务的决策中赢得主动，按照居民委员会的意志进行管理。而业主则希望能选出代言人成为业主委员会负责人，双方围绕社区物业自治控制的主导权而发生博弈，突出表现在业主委员会的设立和选举环节，往往因双方的利益难以达成一致，最终导致业主委员会无法顺利组建或者延迟选举。JX社区自2006年7月成立以来，一直没有成立业主委员会，社区物业自治的工作由居民委员会代理执行。2013年，JX社区被街道推荐参加2014年度“全国和谐社区建设示范单位”的评选。根据相关文件的规定，业主委员会的组建和运营是考核标准的必备条件之一。2013年12月，在JX社区居民委员会的统筹下，成立了由居民委员会副主任、3名居民小组长和1名居民代表组成的业主委员会。2014年10月，社区通过示范单位验收后，业主委员会随之解散。实地调查发现，JX社区业主委员会组建后并没有发挥功能性的作用：一是设立目的不明确。设立的初衷并不是以维护居民物业自治为目的。二是人员构成非代表化。业主委员并非通过全体业主选举产生，居民代表所占比重较低，难以真正体现社区居民的意愿；三是权责认知不清晰。居民普遍对业主委员会成员的构成持质疑态度，对业主委员会的权责造成了误解，认为仅是居民委员会的一个附属部门，最终只能在不作为中趋于解体。

(二)业主委员会与物业管理公司联结或平行关系

在城市社区，业主委员会与物业管理公司一般反映的是监督和聘用的关系。业主委员会是委托人，享有社区中与物业服务相关的一切权利；物业管理公司是代理人，是业主聘任或雇佣的企业，负责社区的物业服务，双方形成了一种监督与被监督、雇佣与被雇佣、服务与被服务的关系。物业管理公司根据业主的需求和支付的报酬提供有偿管理和服务，业主委员会对物业管理公司进行监督，对其侵权行为进行维权，维护社区业主的利益。

对于城市拆迁安置社区而言，业主委员会与物业管理公司用联结或平行两个词汇来形容之间的关联度。业主委员会在城市拆迁安置社区的主要职责是维护居民的合法权益，并妥善代表居民处理和物业的合作或博弈。现实中，城市拆迁安置社区业主委员会拥有的资源比较匮乏，缺失足够的财力和物力支撑，在工作运作中常处于无力的状态。一些城市拆迁安置社区业主委员往往基于角色定位和利益的需求选择与物业管理公司保持合作关系。XTHY社区采取的是党支部与业主委员会重合的模式，社区党支部7人中有3人在业主委员会兼职。2005年11月，JY物业管理公司对社区业主委员会即党支部所在的活动场所进行了装修，并将社区临街的6个门面转交业主委员会代管，每年可以获取6万元的租金收入。除了日常开支活动所需经费之外，业主委员会将收取的门面租金主要用于社区居民生老死葬的慰问，过年时给社区内每户居民发放100元的慰问金。因此，XTHY社区业主委员会在居民中的威望很高，大家遇到事情后都是先寻求业主委员会的支持。业主委员会为了回馈JY物业管理公司，对公司在小区里开展的物业服务都给予了积极的支持，双方在互惠合作的治理中达到共赢。

相比城市社区业主委员会和物业管理公司的契约关系，城市拆迁安置社区中更多反映的是一种平行关系。城市拆迁安置社区内的物业管理公司多数没有采取市场运作的方式，主要受政府的委托和监督，由政府出资设立物业公益性服务岗位，社区物业的运营理念和管理水平与市场化经营的物业标准存在较大的差距。在城市拆迁安置社区，由于社区汲取外来资源有限，加上居民对物业权益的漠视，业主委员会对物业管理公司的影响程度较低，导致两者在社区治理体系中处于平行关系。2017年，LY社区建成已有12年，社区一些居民的房屋出现排水系统水管老化锈蚀、房屋外墙老化、地面开裂、空鼓等质量问题，由于房屋保修期已过，按照规定和流程需要社区业主委员会申请大修基金进行修缮。2017年2月，LY社区561位业主代表联名向曾家镇政府提出申请，经审批由业主代表投票选举产生了业主委员会。LY社区业主委员会成员有7人，主要以楼栋长为主体，还有部分社区工作人员及退下来的原村两委成员(见表2)。事实上，LY社区业主委员会成立后形同虚设，仅在成立初居民申请动用大修基金时开过会。由于大修基金申请周期长且流程繁琐，业委会成员年龄普遍偏大，平均年龄58岁左右，虽然拥有一定的群众基础和基层工作经验，但对业主委员会职能并不了解，成立以来尚未成功办理过一起大修基金事宜。在LY社区，仍然由居民委员会代行业主委员会的职能，居民委员会帮着进行房屋修缮或是联系施工队予以解决，业主委员会更多的时候只是起到帮衬的作用。对于业主委员会本身应肩负的责任，因缺乏维权的意识和主动性，本着多一事不如少一事的原则，与物业管理公司处于互不相干的状态。

(三)居民委员会与物业管理公司交换或冲突关系

社区居民委员会和物业管理公司有着共同的目标：为居民提供满意的服务、营造良好的居住空间、维护和谐的社区秩序。居民委员会与物业管理公司是社区民主自治和专业服务的有机结合。物业管理公司提供的包括清洁、保安、维修、绿化等相关的专业服务，与居民委员会的自治职能有交叉之处，在一定程度上缓解了居民委员会的工作压力。因此，城市社区居民委员会大多和辖区内的物业管理公司保持较好的合作关系。

布劳指出“在任何情况下，行动者之间的联系都意味着交换。”[16]在城市拆迁安置社区，居民委员会和物业管理公司往往基于利益而选择理性的行动交换。一方面，城市拆迁安置社区居民受传统乡土习俗影响，行为较为自由习惯，公共秩序约束少，对社区物业的有偿服务不理解，经常会在物业费用的缴纳、基础设施的维护等方面与物业管理公司发生争执。物业管理公司在处理与业主之间的纠纷时，往往显得力不从心，经常借助居民委员会的力量来缓解冲突。社区居民委员会处理此类事则比物业管理公司更有经验，通过楼栋长、居民小组长这种“熟人”网络进行调解。另一方面，城市拆迁安置社区居民委员会在评选创优、公共设施的维修、办公场地的扩建、大型活动的开展等方面都需要物业管理公司在财力、物质上的积极支持。利益的契合使居民委员会与物业管理公司实现行动上的一致，在互惠互利的基础上实现理性交换、协同合作。“社区经常搞些这门那门活动，一会儿文明社区、一会儿星级社区，一会儿示范社区，经常拉着我们搞点赞助。这段时间，区里创建国家卫生区，还搞了个“百日攻坚”行动。街道创卫办工作小组经常到社区暗查，并月月排行公示。居民委员会根本搞不赢，希望我们物业帮衬着多做点清洁、进行安全巡查，这也造成了经营成本的增加。不过话说转来，平日遇到物业与居民发生纠纷时，居民委员会也积极帮着协调，相处还是多愉快的。现在他们遇到任务了，大家相互支持下，互惠互利撒！”(QD社区物业管理公司负责人LYS)。

表2 LY社区业主委员会成员构成

在城市拆迁安置社区，居民委员会和物业管理公司有着不同的目标诉求，为了最大化地维护利益，在互动过程中会借助资源优势理性地开展行动选择。在实际工作中，一些城市拆迁安置社区因业主委员会设置的缺失，导致居民与物业管理公司的冲突演化为作为“家长”的居民委员会与物业管理公司之间的博弈。2016年7月，重庆进入高温天气。WL社区JL物业公司中央花园物管处将A区2栋电梯机房的空调拆卸后安装至社区保安值班室。2栋业主发现空调被移机后，非常不满，就找到物管处，要求给出说法。物管处表示电梯机房空调的拆卸属于物管权责范围，并不影响电梯的正常使用。居民认为物管未经楼栋业主同意，擅自移机是不合规的，并担心电梯机房温度过高造成控制柜中电子板损害出现故障，给居民的出行带来不便。物管处则认为社区近半数居民没有缴纳物业服务费，导致物业没有足够经费添购空调，不愿妥协。中央花园小区尚未成立业主委员会，2栋业主发现通过交涉不能达到目的，前往社区居民委员会寻求帮助，希望社区会能出面维护居民的合法权益。然而，居民委员会负责人与物业协商后，物管处认为社区没有权力干涉公司事务，仍置之不理。在双方不能达成共识的前提下，WL社区居民委员会通过诉求的方式，由主管政府部门(曾家镇政府)与中央花园物管处的上级主管公司(JL物业管理公司)进行协商，此事最终才得以解决。正是拆迁安置社区这种特殊的社区形态，导致社区治理主体开展公共事务时比一般城市社区更加复杂。

四、城市拆迁安置社区治理体系重构的路径依赖

城市拆迁安置社区具有政策驱使下生成的被动性，不宜完全照搬成型的城市社区治理模式，应寻求一种有利于农村社区向城市社区平稳过渡的治理体系。因此，应明确城市拆迁安置社区治理主体的角色与功能，以协调与合作为原则，通过治理结构的优化和制度创新满足社区居民多元化、个性化的需求，促进城市拆迁安置社区的良性运行。

(一)社区治理主体职能的重塑：明确各自的角色与功能

首先，完善居民委员会的自治职能，弱化行政代理人身份。城市拆迁安置社区居民委员会的“身份”既不是政府的附属机构，也非专业性的服务机构，更不是营利性企业,而是致力于社区公共事务和公益事业的自治组织。因此，应转变政府的工作理念，还权于民，通过政府购买、项目管理、公益创投等形式将居民委员会所承接的行政性事务转交专业化的社会组织办理。为了实现居民委员会“身份”的转变，还有必要创新适合城市拆迁安置社区的网格化治理体系。加强党组织在社区中的嵌入式领导，扩大社区党建工作覆盖领域，探索 “网格长(社区书记/主任)+网格管理员(聘用人员)+网格监督员(街道办干部)+网格警员(驻社区民警)+网格信息员(楼栋长)”的城市拆迁安置社区网格治理模式，其中网格管理员可以由基层政府委托人力资源公司组织招聘并签订劳动合同，统一分配到城市拆迁安置社区。居民委员会对网格管理员工作业绩进行监督与考核，考核不合格，通过人力资源公司予以解聘。网格管理员对居民委员会负责，完成社区交办的各项工作，具体职责包括收集民情民意、采集基础数据、政策宣传与动员，协助居民委员会做好安全防范、环境卫生、纠纷调解及综合治理工作；参与社区的志愿者服务；帮助居民与物业管理公司沟通等。通过市场运作的方式将居民委员会的一些职责分离出去，使居民委员会有更多的精力投入到履行依法自治的职能上来。此外，需要进一步加强城市拆迁安置社区治理人才队伍建设，提升居民委员会工作效率，以居民的共同需求为导向，致力于社区的发展和服务。

其次，推动和保障业主委员会的成立，明确法人主体资格。一方面，改变因应付政府检查或动用大修基金的需求临时组建业主委员会的现象。根据城市拆迁安置社区发展的实际需求，组建业主委员会或类似组织。作为业务主管部门——房产管理局应切实履行对拆迁安置社区业主委员会组建及日常事务的指导，并将培育程度与发展态势作为部门业务考核的重要指标，从而更好地协调物业管理公司和业主委员会之间的关系。另一方面，完善拆迁安置社区业主委员会制度，建立有效的议事规则和监督机制，真正履行维护业主权益的职能。提升社区业主委员会成员的服务意识和专业能力，培养对业主委员会的归属感和责任感，提升工作的积极性。此外，还要积极培育社区居民的物业意识，为业主委员会制度的实施奠定文化土壤和群众基础。

最后，消除物业管理公司的行政化色彩，建立标准化市场运营规则。一是健全城市拆迁安置社区物业服务的监督机制。政府应退出对物业管理公司的直接干预，通过对业主委员会或业主的支持来强化对物业管理公司的监督。二是规范城市拆迁安置社区物业管理市场，引入市场竞争体制，吸引民营物业管理公司的进驻，激发物业服务的活力，提高社区物业服务的质量。三是针对城市拆迁安置社区物业服务对象的特殊性，提倡物业管理公司不局限于提供单一的物业服务，可以联合居民委员会、业主委员会等组织开展一些旨在提高居民文明素养和公共意识的主题活动。通过形式多样的亲民活动转变居民传统观念，增进对物业管理公司的认同度和接纳度，意识到物业费用缴纳是城市生活不可缺少的组成部分，逐渐减少不良的生活惯习和行为方式，共同营造和谐安定的生活空间。

(二)社区治理结构形态的优化：构建“小联合，大网络”的协作机制

“结构功能理论”认为当人们的共同活动演绎出新的功能诉求时,就需要社会设置结构性的创新，以重组或整合的方式来实现这一功能。因此，城市拆迁安置社区治理体系的优化在于厘清组织职能边界，建立横向式组织结构和沟通协调的组织网络。

一方面合理划定城市拆迁安置社区治理主体的权力边界。通过约定的规则形成各方认同的交往模式，使社区治理主体关系由自发向自觉态势发展，形成相对固定的正式关系。居民委员会、业主委员会和物业管理公司，分别承担城市拆迁安置社区的公共事务服务、业主权益服务和物业服务，三者在职能上既相互独立，又有交叉，因此有必要明确各方的权责领域。居民委员会是负责统筹协调与其它组织建立关系与开展活动的基础，对业主委员会、物业管理公司的工作进行指导和监督，发挥综合治理与调控职能，促进社区组织的和谐共生。业主委员会主要承接居民委员会和物业管理公司之间的纽带作用，既要聘用并监督物业管理公司在社区物业服务的运营状况，也应协助居民委员会做好物业范畴内的治安、环境维护等事务，并接受居民委员会的指导，鼓励业主委员会成员通过选举兼任居民委员会成员。遵循市场化规则的物业管理公司主要提供专业性的物业服务，在对业主委员会负责的同时，接受居民委员会的间接指导与监督，主动参与并承担居民委员会部分公共事务。

另一方面，稳定的协作关系对城市拆迁安置社区治理体系的建构至关重要。探索城市拆迁安置社区“小联合，大网络”的协作机制，即功能相关或趋同的两个或多个组织形成联合体，以服务供给为纽带，合作开展社区服务。通过小联合，引导“多中心”格局的形成，实现服务协作的大网络。在微观层面确立社区多元治理主体议事协调机制。建立城市拆迁安置社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业管理公司合作平台，在人员配置、信息收集等方面实行资源共享，定期召开联席会议，就居民关心的社区建设、物业服务等相关事务进行商讨，形成书面决议并遵照实施。以“互联网+社区”作为居民参与治理的创新载体，通过社区论坛、微博、微信、APP等新媒体发布便民服务信息，居民足不出户就可以获取社区动态，了解相关事务办理流程和规则；另一方面借助网络平台反馈居民对社区公共事务的民意表达和利益诉求，提升话语权利，促使居民从兴趣类为主浅层次的活动参与向以自治为核心的深层次事务参与延伸。从中观层面营造社区、社会组织、社会工作“三社联动”机制。鼓励外部具有专业资质的社会机构以项目制方式向城市拆迁安置社区居民提供生活扶助、关系整合、社会融入、资本链接、生计拓展、社区矫正等专业化社会服务，承接部分社区事务，培育社区内生社会组织和社工力量；社区为社会机构搭建社会工作室服务平台，提供场地与服务支持，并对项目执行予以监督和评估；引导群团组织、驻区单位与社区内生组织服务职能的关联，提供资源支持。在城市拆迁安置社区推行“社会组织+社工+志愿者”联合服务模式，营造协商共治氛围。在宏观层面构建政府与社区组织的双向互动关系。政府作为“舵手”明确和规范城市拆迁安置社区内各类组织的职能定位、权责范围及相互关联，运用各种政策措施支持关注公益慈善类、协调管理类、文化娱乐类等社区社会组织的培育，并通过直接资助、购买服务、公益创投等方式给予财政和资金支持。社区组织作为政府在社区治理的合作伙伴，应增强社区主体意识，拓宽支持体系，实现与政府的良性互动关系持续建构和不断完善。

五、结语

随着城市拆迁安置社区治理体系和治理能力建设的逐步健全和完善，政府、市场、社会和居民在城市拆迁安置社区的角色定位更为准确与清晰。作为城市拆迁安置社区治理网络中的核心主体，居民委员会、物业管理公司、业主委员会在体制和功能上分别具有行政的、经济的和民间的社会特征，有着各自的关系系统和运行逻辑。在城市拆迁安置社区运行过程中，各治理主体基于理性行为，以利益最大化作为关系交互的根本，导致居民委员会自治职能的淡化、物业管理公司市场职能的缺位、业主委员会服务职能的模糊，对社区治理带来诸多不安定的因素。实现城市拆迁安置社区治理体系的合理搭建，需要有效发挥基层政府的主导作用，强化社区党组织的核心领导作用，构建社区居民委员会为基础，物业管理公司、业主委员会等多元主体通力协作，解决共同事件，积累社区资本，形成社区自组织能力，塑造共建共治共享的城市拆迁安置社区治理新格局。