开征房地产税的地方财力缺口测算研究——基于不同土地出让制度视角

●朱立宇

一、引言

来分析适合房地产税改革的土地出让制度。

土地财政是城镇化和分税制改革共同作用下的产物。依据国际经验，当国家城镇化达到70%这一水平后，增速将下降。随着我国城镇化的继续推进，其增速的下降将使得地方政府对基础设施的投入相应下降，地方政府对土地财政的依赖程度也会有所降低。但是，我国城镇化水平要达到这一高度将是一个漫长的过程。在土地财政不可持续的现实下，如何在漫长的过渡期内降低地方政府对土地财政的依赖以及继续推进城镇化，这一问题亟待解决。

目前，学术界很多人都认为，可以通过房地产税改革来实现土地财政向房地产税收财政转型，培育地方主体税种，降低地方政府对土地财政的依赖。在这一方面，已有很多学者运用理论和实证方法，对土地财政向房地产税转型的可行性进行了论述。其中，胡洪曙（2011）对改革后的房地产税进行了模拟并分析了改革对地方政府财政收入的影响，认为房地产税改革能为地方政府带来稳定收入并成为地方的主体税种。但是，对房地产税改革的同时是否进行土地出让制度的变革并没有统一说法，特别是对土地年租制下房地产税改革所引起的地方财力缺口的测算鲜有研究。本文试图通过对不同土地出让制度，特别是年租制下的房地产税改革引起的地方财力缺口进行测算，并将测算结果进行对比，从对地方财力影响的角度

二、地方财力缺口测算模型构建

（一）房地产税改革的制度设计框架

目前，我国与房地产相关的税收主要存在两个方面的问题。一方面，这些与房地产有关的税收覆盖范围不够广泛，没有在存量房的保有阶段进行征税。另一方面，这些相关的赋税主要集中在房地产交易环节，税种繁多且缺乏统一规范，而在保有环节，相关税种又很少，且显得越来越鸡肋。因此，解决上述两方面问题的方案就是：精简税种并以存量房地产为征税对象开征房地产税。具体来讲，我国房地产税改革应是将现有的城镇土地使用税、房产税、土地增值税和耕地占用税这四个税种，合并到新的房地产税中一起征收。若开征房地产税，其征税对象不仅包括存量住宅地产和新建住宅地产，还包括新、老工业和商业地产，由于工、商业地产的相关数据难以获取并且两者的体量相对于住宅地产而言十分渺小，因此本文对房地产税的模拟只包括住宅地产。由于房地产税在我国并无先例，通过对国外经验的借鉴，本文假设我国房地产税将以国际上比较成熟的房地产的评估价值为计税依据，也就是从价征税。

通过借鉴我国香港在解决土地财政上的成功经验，本文假设在进行房地产税改革的同时对土地出让制度进行相应的变革。实行土地年租制，准确来讲是实行批租制和年租制的混合出让制度。在香港，租金按应课差饷（也就是房地产税）租值3%缴纳，其计租依据的根本与房地产税一样也是房地产的评估价值。但是我国内地并没有收取类似租金的历史，租金收取的标准难以衡量，因此在改革的初始年度，租金应通过分期缴纳的土地出让收入来确定，之后可以逐渐转向以房地产的评估价值为基础。因此在模拟过程中，地方政府在土地出让当年只收取全部土地出让收入的一部分，这一部分恰好用于土地取得过程中的成本性支出，而土地出让收入剩下的部分则由土地使用者在该土地使用年限内等量或者变量支付。

（二）房地产税改革后影响地方政府财力的因素

由于本文假设城镇土地使用税、房产税、土地增值税和耕地占用税这四个税种被合并到房地产税中，也就意味着地方政府不再单独对其进行征收，这将造成地方财力的下降。与此同时，房地产税的开征将引起地方财力的增加。

房地产税的开征势必会对房地产市场过热的投机需求有所抑制，挤出甚至消除房地产市场的泡沫，在维持供给不变甚至可能增加，而需求下降的情况下，房地产的市场价值一定会相应下跌。这样，以房地产的市场价值为评估依据的房地产计税价值也会相应下降，而与房地产市场价值密切相关的地方政府土地出让收入同样会减少。

土地出让制度由批租制改为年租制使得地方政府本来一次性收取的土地出让收入变成在以后年度逐年收取的租金。在土地出让收入占地方政府财政收入很大比重的现状下，土地出让制度的改革在短期内将会引起地方政府财力明显下降。

（三）地方财力缺口模型的构建思路

本文测算模型的构建是在两个基本假设的框架下进行的，假设一：若不进行房地产税改革，在城镇化进程放缓之前，也就是2035年之前，地方政府必须在维持现有土地出让收入占财政收入比重的情况下，才能保持财政收支处于平衡状态。之后，地方财力可以在土地出让收入维持在2035年水平的情况下保持收支平衡。假设二：为了实现土地财政向房地产税收财政的转型，当改革后的地方财力缺口消失后，地方政府将主动且有序地减少年度土地出让面积，最终将年度土地出让面积保持在一个能满足社会生产生活必要需求的体量。

土地年租制下地方政府财力缺口是否会产生受到两个方面的影响，一方面是房地产税改革会引起房地产相关税收和土地出让纯收益的变化；另一方面是土地出让制度变革会引起土地出让纯收益的变化。通过分析房地产改革与土地出让制度改革对地方政府财力影响的因素，可以把影响因素分为两类：一类会引起地方财力增加，也就是新增的房地产税和分期缴纳的年租金；另一类会导致地方财力下降，包括原有的房地产保有环节和开发环节的四个税种的合并，房价下降引起的土地出让收入下降以及土地出让由批租变革为年租引起的地方财力短期下降。在这一增一减两类因素的作用下，地方政府财力可能产生缺口，最后地方政府财力缺口就可以用增加值与减少值的差额来表示。若差额为正，表示地方财力没有产生缺口，反之则意味着产生缺口。

改革前的城镇土地使用税、房产税、土地增值税和耕地占用税分别用T1、T2、T3和T4表示，而新增的房地产税用T表示，这样税收方面的变化就可以表示为T-T1-T2-T3-T4；Db表示改革前的土地出让纯收益；R1表示改革当年的租金；在年租制下，改革第n年需要缴纳的土地使用权的年租金用Rn表示。这样，地方政府财力缺口G在短期和长期就可以分别表示为：

在土地批租制下测算地方政府财力缺口，意味着只进行房地产税改革而保留原有的土地出让制度。通过分析房地产改革对地方政府财力影响的因素，同样可以把影响因素分为两类。相对于年租制来说，批租制下地方财政收入中将不包括以后年度收取的土地使用权租金。对于土地出让收入可支配部分的变化，可以用公式Df-Db表示，其中Df表示改革后的土地出让纯收益。于是，地方政府财力缺口G在短期和长期就可以分别表示为：

（四）改革后房地产税收入及租金的测算

1、改革后房地产税收入的测算。在对改革后房地产税收入进行测算的过程中主要存在两个难点。难点之一是如何确定存量房地产的评估价值，不论是在批租制还是年租制下这个难点都存在。在利用收益法确定存量房地产的价值时，其中最重要也最困难的就是如何确定存量房地产的剩余使用年限。由于每年都会有新的商品房上市销售，于是社会上会存在不同剩余使用年限的房地产。因此本文以房地产的面积作为权数，使用加权平均剩余使用年限来作为存量房的总体剩余使用年限，其中加权平均剩余使用年限也被称为剩余年限当量（程大涛，2014）。由于历年住宅用土地出让面积并不涉及土地开发强度，也就是容积率的信息，同时历年商品房的销售面积数据也难以查找，因此，这里根据城镇居民人均住房面积与城市人口的乘积所得到的总面积来计算存量房总体剩余使用年限。

在住宅用土地使用权和房屋使用年限相等的假设和土地使用权为70年的事实下，土地使用权出让期到达前存量房加权平均剩余使用年限的计算公式可以表示为：

上式中，Mn为第n年房屋和土地使用权加权剩余使用年限，In为第n年城镇住房建筑面积增量，S表示城镇人均住房建筑面积，N表示城镇常住人口数。从《中国统计年鉴》中的数据发现，我国从2002年开始进行城镇居民人均住房建筑面积的数据统计，因此以2002年为计算的第一年，即2015年对应n=14。

难点之二是年租制下，在对改革后的新房征收房地产税的过程中，如何确定新房地产的评估价格。本文认为，在不考虑房屋折旧的情况下，同一区域内规格相同的新房和旧房所享有的公共服务是相同的，根据房地产税的征收原则，新房和旧房应该缴纳相同的房地产税。但是改革后，年租制下新房的价格将大幅下跌，在以房地产评估价格为计税依据的制度下，为了保证税收的公平性，就必须相应提高新房的房地产税税率。当改革前的存量房使用期限到达70年之后，存量房和新房的评估价格将趋于一致。因为，在这个过渡期间，新房的所有者每年需要缴纳一定的地租，而这部分地租会资本化到土地价格中，引起该新房地产的价格上涨幅度快于存量房地产，于是两者的价格在存量房所占用的土地使用期限到达时相等，那么存量房与新房所缴纳的房地产税税率也将趋于相同。在这个过渡期间，如果假设新房价格的下跌幅度为x，那么税率相应应该增加x，也就是说房价下跌的幅度与税率增加的幅度相同。因此，在计算过程中，本文将新房与存量房的税率仍然设定成相同的，与此相对应的是新房与存量房的单位评估价格也相同，这样的计算方法在保持结果不变的同时，也简化了计算过程；对于存量房地产，由于已经一次性支付了70年的土地使用费用，土地出让制度由批租制变为年租制对存量房地产价格不会产生影响。

对于改革后住宅房地产税的测算，可以用如下公式表示：

式中T表示住宅房地产税，S表示城镇人均住房建筑面积，N表示城镇常住人口数，P表示改革后的房地产评估价格，t表示房地产税税率。

假设改革后住户的理性预期使得房价发生一次性下跌，并且不考虑折旧。那么在收益法评估模型下，房地产评估价值一般可以表示为：

式中Y和r分别为年收益和折现率，i为该房产的使用年限。

可以假设在进行房地产税改革后，住户的理性预期使得房价发生一次性下跌，且不考虑折旧，则新房产价值可以表示为：

2、租金的测算。批租制下的土地出让金是一次性支付，因此不存在租金的计算。但在年租制下，尚未支付的土地出让金将以租金的形式每年支付，因此地方政府会收到土地使用者缴纳的年租金。在对这一租金进行测算的过程中，本文假设该租金在土地使用期内是等额缴纳的，也就是说剩下的土地出让金在以后的70年以等额租金的形式进行偿还，这样每一年度新房地产所有者应交租金的公式就可以表示为：

Dn表示改革第n年的土地出让纯收益，其占土地出让金的比重为36%。Rn表示第n年的租金，r表示贴现率。

为了计算地方政府每年能够获得的租金收入，本文把改革后第i年的新房地产在第j年需要缴纳的租金表示为Rij，这样改革当年新增的房地产缴纳的租金就应该表示为R11，同时一处房地产每年需缴纳的租金被假定为是相同的，可以表示为R11=R12=R13=…=R1j。这样，地方政府在第j年能收到的租金就为：

三、数据计算与模拟结果

在该部分，本文选择以全国作为样本对改革后的地方财力缺口进行模拟。同时，在模拟过程中，把房地产税与土地出让制度变革引起的地方财力缺口分为短期和长期两个阶段。其中短期是指改革的初始年度，长期是指改革当年之后的时期。

（一）年租制下短期地方财力缺口的测算

对改革初始年度地方财力缺口的测算分四步进行。第一步，计算出改革前房地产相关的财政收入。具体包括地方政府享有的房地产保有环节和开发环节的城镇土地使用税、房产税、土地增值税和耕地占用税以及土地出让收入纯收益。第二步，对城市存量房剩余使用年限进行估计，再根据收益法对改革后存量房价格进行评估，最后对存量房房地产税进行测算。第三步，计算出改革当年年度的土地出让纯收益并求得当年的租金。第四步，根据前面求得的各要素结果，对年租制下改革初始年度的地方财力缺口进行计算。

1、改革前房地产相关的财政收入。本文假设改革的初始年度为2015年。2004年的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71 号）规定，2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。因此，本文选择2005年作为房地产相关税费数据选择的初始年度，其中2009年以前的房产税包括房产税和城市房地产税。

土地出让纯收益是指从土地出让金中去除拆迁款、补偿款和各项税费等成本性支出后剩下的资金。相比土地出让金，土地出让纯收益更能体现地方政府从出让土地使用权的过程中得到的可支配资金。表1中，根据《中国国土资源统计年鉴》公布的2003-2008年的数据可以得到土地出让纯收益占土地出让金的比例都在33%-38%之间，其平均值为36%，因此2009-2015年的土地出让纯收益可以通过这一平均占比计算得出。

表1 改革前房地产相关财政收入 （单位：亿元）

2、改革后房地产税收入的测算。测算房地产税需要知道房地产税的税基和税率，具体来讲包括城镇人均住房建筑面积、城镇常住人口数、改革后的房地产评估价格和房地产税税率。其中，城镇人均建筑面积和城镇常住人口数可以从 《中国统计年鉴》上得到，而改革后的房地产评估价格需要通过计算获得。

对于房地产税税率的确定，从居民税负承担能力的角度出发，章波、黄贤金、唐健（2005）以房价收入比在6-8之间为前提，将税率设定为0.8%时发现，房地产税税负占家庭年收入的比重为4.8%-6.4%。另一方面，通过对国外房地产税征收的研究发现，房地产税制比较成熟的国家税率基本都在1%左右。考虑到我国目前房产税是依照房产原值一次性减去10%-30%后的余值计算缴纳的，并且税率设定为1.2%。综合以上三个因素，本文认为我国房地产税的税率设定为1%比较合适。

确定房地产税税率后，在计算改革后房地产评估价格前还需要计算出我国住宅房地产总体剩余使用年限和收益法评估中的折现率。从《中国统计年鉴》中的数据发现，我国从1987年开始进行商品住宅销售的数据统计。如果以1987年为计算的第一年，根据公式（5）和（6）可以得到在 2015 年，我国住宅用房地产总体剩余使用年限的整数值为64。在确定折现率的过程中，考虑到折现率大致与经济中平均的市场投资回报率相等，因此该折现率应处于当前银行五年期定期存款利率2.75%和五年期以上个人住房公积金贷款利率3.25%之间，这里取两者的平均数3.0%作为折现率的数值。将总体剩余使用年限的数值64、税率1%和折现率3.0%代入公式（10）可计算出征收房地产税后存量住宅地产和新建住宅地产价格的下跌幅度分别为22.7%和23.1%。

确定存量住宅地产改革后价值的下跌幅度后，最后还需要确定存量住宅当年的市场评估价。在我国，存在相对活跃的二手房市场，可以选择存量房地产的交易价格作为其评估价格，但是目前还没有对存量住宅地产交易价格的全面统计数据，因此本文选择新建住宅地产的平均价格作为其初始评估价格。最后根据公式可以计算出2015年改革后住宅房地产税收入。

其中2015年的城镇人均住房建筑面积数值根据2005-2012年数据推导得出，为35.5平方米/人，城镇常住人口数为7.7亿人，改革前住宅销售均价为6473元/平方米，通过计算可以得到2015年住宅房地产税为：

2015年住宅房地产税=城镇人均住房建筑面积×城镇常住人口数×改革后房地产评估价×税率

=35.5×7.7 亿×6473×（1-22.7%）×1%

=13689.30亿元

3、改革后土地出让纯收益的变化和租金计算。本文假设在开征存量住宅房地产税的当年，保持土地出让面积与未进行房地产税改革时相同。由于住宅土地使用权出让收入的比重远大于工业和商业用地产，因此，土地出让收益的下降幅度就与当年新住宅房产市场价格下降幅度保持一致。需要说明的是，改革后土地使用权出让价格还是以存量房地产的价格为参照标准，因此这个下降幅度只由房地产税的征收引起，而由于土地出让制度变化所引起的下降并不会影响土地使用权出让收入，只是影响其支付的期限。通过前面的计算已经得到新建住宅地产的价格下降幅度为23.1%。这样，土地出让的纯收益也将下降23.1%，达到8522.19亿元。

在得到改革后土地出让纯收益的结果后，根据公式，通过计算得到改革当年的租金收入R1为284.10亿元。

4、改革初始年度地方财力缺口分析。在短期，也就是改革当年，尽管存量房地产和新房地产的评估价格在房地产税的作用下下跌幅度不同，但是新房的销售量相对于存量房而言是一个极小的量，因此本文在计算改革当年的房地产税税收时，两种房地产均采用存量住宅地产的评估价格。这样根据地方财力缺口公式可以计算出年租制下的地方政府短期财力缺口为7313.60亿元。

（二）年租制下过渡期地方财力缺口的测算

实行房地产税改革后，同时存在已经一次性缴纳了70年土地使用权费用的存量住宅地产和只缴纳了一部分还需每年缴纳租金的新住宅地产，这两种房地产共存的时期为过渡期。由于过渡期将从2015年持续到2085年，时间跨度太大，一方面，干扰变量模拟的因素会非常多，模拟结果的不准确性会加大；另一方面，根据中国社会科学院城市发展与环境研究所编制的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.8》预测，到2030年我国城镇化率将达到70%左右，这也就意味着在2035年，我国城镇化进程将放缓。在这个预测结果下，地方政府对基础设施建设的投资将下降，对土地财政的依赖也会降低，到时本文之前财政收支平衡的假设将会发生变化。因此，为了保持数据模拟的准确性以及假设的一致性和合理性，本文选择了过渡期的前20年作为时间区间来对相关数据进行模拟，并对该时期内的地方财力缺口进行测算分析。

1、各项变量回归方程的构建。要对过渡期地方财力缺口进行计算，需要对城镇常住人口数、城镇人均住房建筑面积、存量房价格、改革前的房产税和其他三税之和、土地出让金以及国内生产总值等变量进行回归来估计过渡期各变量的数值。本文选用2005-2015年的数据对以上各变量进行回归，回归结果如表2所示。

表2 回归方程的估计结果

在对土地出让金的数值进行回归的过程中发现其与GDP的变化趋势有一定相似性，因此本文先根据2010-2015年的数据得到GDP平减指数的回归方程，同时假设未来一段时期我国实际GDP将保持6.5%的年增长率，这样通过以上条件求出长期各年度的GDP数值，最后根据土地出让金的回归方程得到各年度的土地出让金数值；由于城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税对整体房地产税改革的影响较小，而对三税单独进行回归可能扩大之后三税加总之和对结果的影响，因此本文选择先将这三税进行加总，然后再对三税之和进行回归预测。在回归过程中发现近几年三税之和增长较快，通过对政策的了解，发现随着国家对房地产调控的进一步加强，其增长速度势必会有所下降，因此将三税之和的预测结果乘以一个固定的系数（2016-2020年的系数为 0.95，2021-2025年的系数为 0.85，2026-2035年的系数为0.75）进行调整。基于同样的考虑，本文对存量房房价的调整系数选择为0.9，对土地出让金的调整系数确定为0.7。

根据前文的假设二，本文在对土地出让金的测算中认为在2035年之前的土地供给是充足的，并且在地方财力缺口消失后，土地供应面积将以年均10%的规模减少。除此之外，由于我国的人口拐点会在2025年左右到来，地方政府选择在财力缺口消失后减少土地出让面积也是对人口规模的适应，因此在对城镇人口进行回归时可以认为在财力缺口消失后，其数值将保持动态平衡。

2、改革后过渡期地方房地产相关收入测算。年租制下，改革后的地方政府当年土地出让中一次性收取的出让金恰好等于土地出让前期的成本性支出，因此与房地产相关的收入只包括新开征的房地产税和当年可以收取的租金。其中房地产税是通过将各要素的回归结果代入公式（7）计算得到，而租金收入是通过将数据代入公式（11）和（12）计算得到。从图1可以看出，改革后的一段时间内，房地产税和租金都保持了较高的增长速率，之后为了实现土地财政向房地产税收财政转型，地方政府从2027年开始每年减少10%的土地出让面积，使得房地产税和租金收入增长速率开始放缓。

图1 年租制下改革后的房地产税和租金收入

3、财力缺口分析。将各要素的预测值代入财力缺口公式得到如图2所示的各年度地方财力缺口，可以发现，在改革初始阶段，地方财力缺口稳定在7500亿元左右，同时总体呈逐渐缩小趋势，在2021年为5281.84亿元，有了相对明显的下降。之后，地方财力缺口进一步缩小，在2025年达到最小值1088.34亿元，并在2026年实现3652.55亿元的财政收入。之后，从2027年开始，随着地方政府每年减少10%的土地出让面积，地方财力经过了多年的快速增长之后，其增速在2032年开始下降，但是在2035年之前依然保持财政收入为正，并没有出现财力缺口。在2035年之后，假设改革前的地方政府土地出让收入维持在2035年的水平，可以推断，地方财力缺口产生的风险将消除并在之后年度一直维持财政收入为正。

图2 年租制下改革前后房地产相关财政收入以及财力缺口

（三）批租制下地方财力缺口的测算

由于没有改变土地出让制度，在批租制下就不存在相应的改革过渡期，因此对短期和长期财力缺口的测算可以采用相同的方法。对改革初始年度地方财力缺口的测算可与年租制下相同，也分四步进行。与年租制不同的是，在第三步中并没有对年租金的计算。为了与年租制下的测算保持一致，这里的长期也选取2015年之后的20年作为期限，而测算所需的数据可以从前文对年租制下的财力缺口进行测算得到。通过计算发现，改革前当年的“四税”与土地出让纯收益合计为21287.03亿元。改革后当年新开征的房地产税将为地方财政贡献13689.30亿元，但也使得土地出让纯收益下降为8522.19亿元。在这增减之间，地方财力缺口最后计算出为正的924.49亿元，这也就说明在改革的当年并没有产生财力缺口。在之后的很长一段时间内，地方财力都实现了财政收入为正，并且呈增长趋势。但是从2027年，由于政府减少了土地出让，土地出让纯收益的减少使得地方财力增速开始下降，最后在2035年出现了5192.08亿元的财力缺口。在2035年之后，同样假设改革前的地方政府土地出让收入维持在2035年的水平，那么地方财力缺口将很快消失（见图3）。

图3 批租制下改革前后房地产相关财政收入以及财力缺口

四、结论与政策建议

从对地方财力缺口影响的角度上看，本文假设的两种土地出让制度下的房地产税改革都没有产生使地方政府难以承受的财力缺口，地方政府在改革后的20年内将维持其财政收入的稳定。但是在这期间，当地方政府减少土地出让面积之后，两种土地出让制度下的地方财力增长速度都开始下降，并且出现了一定程度的地方财力危机，财力开始呈现由正向负转变产生缺口的趋势。

具体来讲，在年租制下，改革后的地方财力会出现一个可以控制的缺口，而且这个缺口会持续一段时间，之后财力缺口消失开始实现财政收入为正。当土地出让面积开始减少时，地方财力的增长速度也相应回落，不过仍然没有产生财力缺口；在批租制下，地方财力在改革后20年内几乎没有出现缺口，只是当土地出让减少时，率先在2035年出现缺口。

2035年之后，尽管本文没有对其进行预测模拟，但是根据之前的假设以及已有数据可以看出地方财力的发展趋势。根据之前的假设，若2035年以后地方政府土地出让收入占地方财政收入的比重维持在2035年的水平，那么通过前文的预测数据可以发现，2035年之后，批租制下的财力缺口将很快消失，而年租制下的财力缺口将继续维持一个正值。

从对地方财力稳定性的角度上看，不论是在土地出让面积减少之前还是之后，相比于批租制，年租制下的地方财力都表现得更稳定。具体来讲，在土地出让面积减少之前的年度，由于改革后批租制下的地方财力仍然包含了当年出让土地的全部纯收益，而年租制下的地方财力只包括当年的租金，因此批租制下的地方财力增长速度明显高于年租制；在土地出让面积减少之后，土地出让纯收益相应下降，而改革后新房地产数量的增加引起租金收入也继续增加，只是增速放缓，因此对土地出让收益依赖程度较大的批租制下的财力增速下降幅度也超过了年租制。

根据上述研究结论，本文提出以下政策建议：

一是开征房地产税的同时辅以土地出让制度改革。实现土地出让由批租制逐渐过渡到年租制。与批租制相比，年租制一方面能更好地保持开征房地产税后地方财力的稳定，降低地方政府对土地出让收入的依赖；另一方面，可以很好地解决目前住宅土地使用权到期之后的续期问题。通过法律规定，当土地批租之下出让的住宅土地使用权到期之后，原来的土地使用者若想继续获得该土地使用权，只需缴纳年租金即可。

二是开征房地产税之后，地方政府应该在财力缺口消失后的一段时期内，主动而有序地降低土地出让的面积。这样，一方面可以摆脱对土地出让收入的依赖，缓解土地财政对经济和社会产生的一系列负面影响；另一方面，可以实现土地的合理规划和利用，遏制地方“造城-卖地”的发展模式。■