对实行新一轮镇（区）财政体制改革的调查与思考——以湖北省南漳县为例

●陈金琳

南漳县位于湖北省西北部，汉水以南，荆山山脉东麓，是鄂西山区向汉水中游平原的过渡地带，全县国土面积3859平方公里，辖11个镇（区），总人口近60万人。南漳县自1984年建立乡财政以来，县对乡镇财政大致经历了分灶吃饭、收入递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成加增长分成、定额补助等多种形式的财政管理体制。伴随着 “营改增”“放管服”和“机关事业养老保险”等一系列改革的全面实施，南漳县镇（区）财政收支范围和收支结构也发生了较大变化。为确保镇（区）既有财力保障，助力建立全县统一的政策兑现机制，进一步明确县、镇（区）两级财权与事权的统一，近年来，南漳县围绕如何深化财政体制改革进行了深入的探索和实践，走出了一条符合县情并具有山区县特色的镇（区）财政管理体制之路。

一、政治、经济、社会等方面的快速发展，迫切需要调整和完善镇（区）财政体制

湖北省南漳县上一轮县对镇（区）财政管理体制实行的是“划分收支范围，核定收支基数，收大于支定额上交、支大于收定额补贴、超收全留，欠收自补，自求平衡”，并从2007年1月1日起开始实行。这一体制经过十多年的运行，在完善“分税制”，确保农村税费改革，巩固和加强农村基层组织建设，规范县镇收支分配关系，消化历史财政赤字等方面发挥了积极作用。但是随着改革的推进和深化，这一体制也暴露出不少问题，突出表现为：保障能力弱与支出基数低的矛盾，挫伤了事业发展激情；财力下移与组织生产成本过高的矛盾，抵消了体制效应；锁定债务与欠债要还的矛盾，肢解了政府财政预算；跨区域设置税务机构与乡镇管理不便的矛盾，影响了经济发展热情；增支因素多与县级财政保障能力弱的矛盾，扩大了预算赤字豁口；引进项目多与配套资金缺口大的矛盾，增加了预算调整难度，等等。针对上述原有财政体制存在的问题，面对经济社会发展和税收征管体制改革发展的巨大变化，调整和完善镇 （区）财政管理体制使其达到“上级有要求，县级有愿望，镇（区）有呼声”，可谓迫在眉睫，势在必行。

（一）不断深化改革的需要

党的十九大作出了 “建立现代财政制度”的战略部署，《预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》以及省、市、县对全面深化财税体制改革提出了一系列要求，特别是随着“乡财县管”“营改增”“放管服”、全面实施机关事业单位养老保险制度改革等各项改革的不断推进，现行财政体制很多方面已不适应改革的要求，有必要进行调整和完善，努力实现县、镇（区）财权与事权的有机统一。

（二）不断促进发展的需要

随着招商引资企业大量入驻经济开发区、循环经济产业园，基础设施建设、经济发展逐步开始一体化，对各镇（区）本级地方公共财政收入带来较大影响，占全县财政收入的比重越来越小，已由2007年的22.54%下降到2016年的7.65%。为确保各镇（区）既有财力保障，以利于经济发展，建立统一的招商引资优惠政策兑现机制，增加税收超收分成奖励和企业发展专项奖励等政策，充分调动镇（区）生财、聚财、用财的积极性，有必要对原体制进行适度调整。

（三）不断解决现实问题的需要

在原有体制运行的十年中，税收征管模式发生了一系列重大变化，由原来的乡镇税收在乡镇入库、县直税收在县直入库，改变为现在的跨行政区域征收、集中入库，导致县乡收入混库现象严重，收入真实性概念模糊不清，收入级次划分不清；乡镇发展不平衡，保障能力差距拉大。农业税取消后，乡镇没有固定收入，加上结构性减税降费，导致乡镇税源萎缩；随着财力下移，一方面按老体制进行了结算，另一方面，在体制外又出现了一些新增因素。因此，迫切需要调整完善现行镇（区）财政管理体制。

二、新一轮镇（区）财政体制的核心内容及运行评价

湖北省南漳县按照“简单明了，便于操作”的原则，简化县镇财政管理体制，突破在财政体制设计上“越复杂越好、越复杂越合理、越复杂越科学”的旧观念，根据当前镇（区）财政收支变化情况，县对镇（区）实行“收入统一管理，转移支付补助，核定支出基数，明确收支责任，超收比例分成，欠收等额扣减，自求收支平衡”的财政管理体制，并从2018年1月1日起实施。新体制的主要内容包括：

(一)收入县级统一管理，镇（区）配合协助征管

各镇（区）区域内的税收，由县税务局依法组织征收、入库、统计上报，纳入县级统一管理。年度财政税收任务由县政府直接考核征管部门，同时按税务部门分解的任务考核镇 （区），各镇（区）收入以2016年实际完成数扣除营业税后为基数。各镇（区）建立协税护税网络，政府及财政部门积极配合税务部门做好税源调查、税收征管等工作，确保完成全年财政收入任务。

各镇（区）区域内的本级行政事业性收费、罚没收入、资产处置收入、城市配套费等非税收入，严格实行收支两条线管理，由镇（区）财政所负责征收管理，并及时缴入县国库或财政专户。

(二)明确镇（区）收入来源，核定财政支出范围

1、镇（区）收入来源。主要包括县级财政转移支付补助资金，省、市财政转移支付补助资金，县政府激励政策安排的奖励资金，镇（区）本级组织的非税收入、其他收入，如捐赠收入、利息收入等。

2、镇（区）财政支出范围。主要包括维持镇（区）机关、事业单位基本运转的支出，所属社区、村委会基本运转支出，“以钱养事”专项支出，经济和社会事业发展支出，其他支出等。

(三)核定镇（区）支出基数，建立基本保障机制

1、基本支出。一是人员经费。镇（区）机关和事业单位在职人员经费以编制部门编制数及组织、人社部门的工资批复为依据，工资、规范性津贴补贴、改革性补贴、山区生活补助实行县财政全额保障；一个月奖励工资按基本工资保障；在职人员医疗保险、住房公积金、基本养老保险费分别按全年12个月工资总额的8%、12%和20%测算安排。离休人员离休费按人社部门工资批复和实际离休人数安排；退休人员养老金一律纳入社保发放，社保收支缺口由县财政兜底，镇（区）公共财政预算不再安排；各镇（区）按编制和财政供养人数，依据部门预算文件规定如实编报，由县财政核定工资福利支出基数。

社区干部工资根据县人民政府专题会议纪要落实，要求按“全县10个城市社区和21个农村社区书记的待遇比照农村支部书记的标准予以落实，副职待遇比照农村副职的标准落实，10个城市社区副职工资待遇不得低于城市网格员”的标准落实。“养老、医保、工伤、失业、生育、大病”社保经费按社保部门规定标准予以安排。

城市社区网格员人员经费按规定标准安排。“养老、医保、工伤、失业、生育、大病”社保经费按社保部门规定标准予以安排。

村干部工资根据《县委办公室、县政府办公室关于印发 〈南漳县村干部工作报酬管理办法（试行）〉的通知》落实，以县委组织部、县民政局核定的人数和补助标准为依据，村主职干部工资全额纳入预算安排，村副职干部工资从农村税改转移支付中安排80%的资金用于工资发放，缺口部分纳入县财政统筹安排，通过测算确定补助资金额度分配到镇（区）。村委会具体补助数额，由镇（区）根据各村干部人数进行分配，报县财政局备案。

二是公用经费。镇（区）机关和事业单位日常公用经费按“三定”方案编制人数年人均1万元标准核定；各镇（区）基本运转经费按50万元核定，主要用于会议费、接待费、车修燃料费等基本运转支出；农村税改转移支付20%主要用于村级办公经费支出，村平办公经费1万元，达不到1万元的由县财政补齐到1万元。

三是以钱养事。镇（区）八大中心“以钱养事”支出按照历年核定基数，视当年医保金、养老保险费的增长情况予以安排。

四是村级党建经费。按照省、市基层组织建设党建工作考评标准，村级党建工作经费按每村每年2万元安排；社区党建工作经费社区居民2000户以下按6万元/年标准安排，2000-3000户的社区按7万元/年标准安排，3000户以上的社区按8万元/年标准安排。

2、专项支出。一是综合工作经费和服务费用。视公共财政收入增长情况每年按不低于1000万元安排。按各镇（区）乡村人口、编制人数、地域面积、与县城距离综合分配，各镇（区）根据上级工作考核要求和工作任务安排情况，按县财政安排数额具体分配。主要包括：人大工作经费、政协联络组工作经费、党建工作经费、纪检工作经费、信访工作经费、森林防火经费、综治维稳经费、安全生产工作经费、征兵工作经费、防汛工作经费、项目前期经费、文化活动经费、政府购买服务等。

二是建立经济社会发展基金。视公共财政收入增长情况每年按不低于1000万元安排。其中：60%部分根据年初预算时人口分布、地域面积、行政村（居）委会数量和距离远近情况，综合计算各镇（区）的有关数据，此项资金主要用于产业化和城镇化发展、镇（区）基础设施建设、公共事业发展、政府购买服务、镇（区）及村级债务化解等方面。其余40%由县政府根据镇（区）经济社会的发展情况，采取“一事一议”的方式，每年重点解决几个镇（区）产业化、城镇化及基础设施建设方面的资金问题。

三是建立地质灾害及应急救助基金。每年安排专项基金不低于300万元，主要用于镇（区）地质灾害治理、应急救助及重大突发性事件。

四是建立烟叶生产发展专项基金。为确保传统烟叶产业做大做强，持续稳步增长，安排烟叶生产发展专项基金500万元支持烟叶发展。对肖堰、巡检、板桥、薛坪、长坪、李庙6个产烟乡镇按照上级下达的种植面积来分配下达烟叶生产发展专项基金。

五是建立新农村建设专项资金。每年安排新农村建设资金500万元，按农村人口和户数综合测算分配，专项用于全县新农村建设方面的支出。

(四)经济开发区比照镇（区）财政管理体制执行

经济开发区人员经费、公用经费、专项经费比照镇（区）标准安排。经济开发区园区建设资金由县里负责筹集安排落实，经济开发区负责全县招商引资工作过程中的协调、沟通与服务，充分发挥开发区作为全县招商引资建设大平台的重要作用。县财政每年对开发区招商引资工作经费给予适当补助。城建城管资金单独测算下达包干使用，项目前期经费安排100万元。

(五)激励政策

1、实行土地出让净收益奖励政策。各镇（区）取得的土地出让收入净收益，在提取政策性资金后，全额安排给镇（区）。此项资金主要用于基础设施建设和城市公共服务。上述土地出让净收益只包括经招拍挂程序出让的“零星”国有土地出让收入 （城市规划区范围内和大宗土地出让除外）。

2、实行企业发展专项奖励政策。坚持谁投资谁收益的原则，各镇（区）招商引资新引进到本地的工业企业（项目）所实现的新增本级税收收入的100%直接返还给镇（区），招商引资优惠政策由镇（区）负责兑现；开发区单独招商引资到园区的工业企业 （项目）所实现的新增本级税收收入与镇（区）一样，100%直接返还给开发区，招商引资优惠政策由开发区负责兑现；各镇（区）飞地经济按县政府《关于鼓励镇（区）“飞地招商”的奖励办法（试行）》执行；新增本级税收具体数额由县财政局、县国税局共同核定。上述招商引资工业企业必须是本县域以外新增投资企业，本县原有企业新增投资不享受上述税收奖励政策。对县级招商引资的商品房开发项目、三产融合项目落户在镇（区）的，新增税费分成实行“一事一议”，鼓励镇（区）搞好项目建设管理服务。

3、实行税收超收比例分成政策。对各镇（区）地方税收实行“核定基数，超收分成，欠收扣减”的政策，即对各镇（区）以2016年实际完成税收剔除营业税后为基数，分解下达2018年收入任务，超收部分实行比例分成，欠收等额扣减。县里和镇（区）超收分成比例为：城关镇、开发区按8∶2分成，武安镇、九集镇、清河区按 7∶3分成，其他乡镇按 6∶4分成。

三、新一轮镇（区）财政体制的进步意义

湖北省南漳县新一轮财政管理体制自2018年1月1日起运行以来，较原来的体制收支划分更加科学，收支基数更加实在，联系镇情更加紧密，促进各镇（区）谋发展的积极性更加强劲，是一个保稳定、保运转、保发展的体制，表现了五个方面的进步。

（一）体现了“乡财县管”的理念

随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，镇（区）财政收入规模大幅下降，镇（区）财政支出范围明显缩小，出现债务负担过重、管理水平低下等问题。为推动建立县、镇（区）公共财政体制框架，规范镇（区）收支行为，防范和化解镇（区）债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，迫切需要改革镇（区）财政管理方式，实行乡财县管。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对镇（区）财政进行管理和监督。镇（区）政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。如过去镇（区）既得财力除发放人员工资由县里统一实施外，体制超收部分均由镇（区）自行安排，镇（区）支出没有规定统一方向。新体制细化了支出安排，在全额安排镇（区）人员经费、日常工作和基本运转经费、综合工作经费和服务费用、村级（社区）干部待遇和运转支出的基础上，又设立了经济社会发展基金、地质灾害及应急救助基金、新农村建设专项资金和烟叶生产发展基金等专项支出用于基础设施建设和生产发展，进一步明确了镇（区）支出范围和支出方向。

（二）维护了镇（区）的既有利益

“财力下移，缺口上移”，树立“镇活则县活”的观念。按照各镇的综合财力多寡采取：补偿性（因体制变动减少的收入补助）、平稳性（给予困难镇的特殊补助）、调控性 （给予社会事业发展的一次性补助）补助等手段，从体制上对镇财政给予支持。新体制共安排资金19595.09万元，其中：机关和事业单位支出9913.18万元，占50.59%；村级经费运转及党建支出3307.08万元，占16.88%；社区支出874.84万元，占4.46%；专项支出安排3400万元，占17.35%；“以钱养事”支出安排2099.99万元，占10.72%。比2017年镇（区）实有可用财力17824.71万元，增加了1770.38万元，增长了9.93%。剔除县里下划转列镇（区）支出3152.05万元和镇（区）上划转列县里支出1668.41万元后，净增支出286.74万元。若再加上税收超收分成奖励、企业发展专项奖励等奖励性收入，镇（区）新体制既得财力高于老体制财力基数，镇（区）之间的既得财力有一定幅度调整。

（三）突显了支出责任与事权的统一

过去镇（区）支出是一个不全面、不完整的支出，如镇（区）管理的村主职工资、副职干部工资县级配套、村级党建资金和新农村建设资金以及社区经费均由县财政直接列支后，再拨付到镇 （区）发放，镇（区）没有完整的收支预算。新体制将镇（区）事权范围内的支出，全部下移由镇（区）负责预算落实，实现了支出责任与事权管理的统一。

（四）核定了镇（区）支出补助标准

除人员经费按组织、人社部门批复的工资标准安排，医保金、住房公积金、养老保险金按相关规定安排外，日常工作经费统一按人均1万元安排，年人均增加5000元；基本运转经费按每镇（区）50万元安排；综合工作经费和服务费用安排1000万元，按所辖区内人口占40%、与县城距离占30%、工作人员占30%等因素加权平均分配到镇（区）；经济社会发展基金安排1000万元，其中600万元按人口占20%、版图面积占40%、村个数占40%等因素加权平均分配到镇（区），400万元县里集中安排；新农村建设专项资金安排500万元按人口占50%、户数占50%加权平均分配到镇（区）。

（五）建立了激励和惩戒机制

在实行土地出让净收益奖励政策的同时，又增加税收超收分成奖励和企业发展专项奖励等政策，有力调动了镇（区）发展生产、开辟财源以及生财、聚财、用财的积极性。特别是对开发区实现了与镇（区）相同的财政管理体制，大大提高了招商引资的原动力。同时，对镇（区）财政收入实行目标考核机制，对没有完成年度财政收入任务的镇（区），要扣减相应的县财政补助基数。

四、建立发展、稳健、平衡、激励型财政体制的保障机制

(一)围绕发展，谋划财源建设思路

建设“产业南漳”，是未来南漳县发展的根基所在、希望所在。“两圈一带”区域发展战略，为加快实现“三县战略”和“争创汉江生态经济带绿色发展示范县”的战略目标，提供了重要的战略机遇和政策支持。要按照“做强工业，做精农业，做大服务业”的思路，坚持传统产业与新兴产业发展并重，以技术创新推动产业转型升级，以集聚发展促进产城协调互动，不断增创产业发展新优势，全面推进农业、工业、服务业联动的产业现代化，着力构建特色鲜明、优势突出的现代产业体系，全面提升产业核心竞争力。极力做好招商工作的同时，还必须为外商及本土企业做好相应服务，尽力为县域企业提供政策、信息、融资等方面的服务。认真研究中央和省市投资政策，遴选一批符合国家产业政策和发展战略的项目，挤进国家规划的 “笼子”。牢固树立“产业第一”的理念，培育壮大优势产业、改造提升传统产业、鼓励发展新兴产业，推动优势产业特色化、支柱产业多元化、传统产业新型化、新型产业规模化，走特色发展、差异发展、错位发展之路，以加快转变经济发展方式赢得主动、赢得优势、赢得未来。按照“大企业做强、骨干企业壮大、中小企业成长”的思路，大力实施“企业成长工程”，建立激励机制，对成长性好、发展潜力大的中小企业，做到生产要素优先供应、困难问题优先解决、财政资金优先到位，支持其壮规模、上水平。突出发展旅游业，带动商贸流通业、现代物流业、社区服务业、金融服务业、中介服务业和信息产业、特色餐饮业快速发展，努力提升整体水平，扩大整体规模，不断壮大镇（区）财政实力。

（二）围绕征管，进一步规范税收入库

按照“属地征收、属地管理”和“谁投资、谁收益”的原则，各镇（区）税收一律按财政部门划定的税源归属和税收级次，由税务征收部门分县、镇（区）收入级次分别统计入库税收，严禁跨区域、跨镇（区）调节税收。县监察局、审计局、人行、财政和税务主管部门要加强税收征收入库监督，严禁买卖、转移属地税收，对县镇之间和镇（区）之间买卖、转移税收、扰乱税收征管秩序的行为要进行查处，一旦发现问题，除等额扣减相关单位的预算经费外，还要对当事人按照相关规定进行严格追责问责，严肃处理；建立月报、季报、年报制度。县财政、税务部门要按照统一格式按月向县政府报送县直、镇（区）收入进度和分析说明，由县财政局负责汇总。各镇（区）税务征管分局要建立收入台账，每月向地方政府及财政部门报送收入进度和税源分析；各镇（区）要积极配合税务部门，加强税收征管，大力组织收入。各种非税收入要严格执行收支两条线管理，应缴入国库或财政专户的收入必须全额缴入；坚持收入协调联系会议制度，县政府每月召开一次收入协调督办会议，安排分月收入计划，及时解决收入征管中出现的新情况和新问题。每季度对全县各镇（区）收入完成情况进行一次通报。

（三）围绕预(决)算，进一步推进财政改革

各镇（区）应按《预算法》的规定，编制年度财政预算和决算，并经本级人大审批后报县财政局备案。并按照财政决算信息公开的相关要求在县政府网进行上网公开，接受社会各界监督；进一步完善和深化镇（区）财政国库集中收付制度改革，优化办事程序，提高工作效率。

（四）围绕防范，进一步加强债务管理

把化解政府债务风险作为“三大战役”一项重要的政治任务，抓在手上、扛在肩上，落实在财政工作中。按照《预算法》、财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预 〔2017〕50 号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等有关法律法规和文件要求，制定下发了 《南漳县防范化解债务风险实施方案》（南政办函〔2018〕42号），确定时间表，制定路线图，实行挂图作战。开展债务清理核实。按照省财政厅《关于开展债务清理核实工作的通知》（鄂财预发〔2018〕17号）的要求，对存量政府债务和隐性债务情况进行自查申报和摸底核实。对涉债务单位多、金额较大的存量或有债务进行了再清理、再核实，对于少数债务实际已偿但尚未如实上报的，还将进一步核实，该核减核销的债务应据实核减核销，确保存量债务三年期过渡置换完毕目标的顺利实现。各镇（区）要加强镇（区）、村（社区）债务管理，主要领导亲自抓，将镇（区）、村（社区）债务作为一个硬指标纳入政府专项考核。建全债权债务台账，锁定老债务，严控新增债务，实行动态管理和分析。有效防止新增债务，树立还债也是政绩的观念，把化解债务作为考核镇（区）主要领导离任审计、提拔任用的重要依据。为确保镇（区）财政资金运行安全，县直有关部门委托镇（区）承办的事务应足额安排专项经费，不留经费缺口。

（五）围绕规范，进一步严肃财经纪律

各镇（区）必须严格遵守公务接待、会议费、差旅费、津贴补贴发放等方面的制度规定及其他有关财政财务管理的各项规定，切实规范财政收支和内部财务行为，确保财政收支平衡。财政、审计、监察等部门密切配合，对违反财经纪律的行为，要依法依规严肃查处。

（六）围绕管理，进一步完善“乡财县管”

镇（区）政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，镇（区）政府享有的债权和承担的债务不变。属于镇（区）事权范围内的支出，仍由镇（区）按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对镇（区）财政进行管理和监督。镇（区）政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。通过实行“乡财县管”改革，县级财政直接管理和监督镇（区）财政收支，促进依法组织财政收入，科学安排财政支出，合理使用财政资金，实行国库集中收付，有效化解债务风险，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进经济和社会事业健康、和谐发展。

（七）围绕机制，建立镇（区）财政体制绩效评价体系

针对过去财政体制运行中存在的问题，建议将财政预算绩效评价引入财政体制绩效评价机制之中，使政府从关注各种活动的过程转变到更多关注活动的目标和结果上来，进一步提高财政体制的运行质量，提高政府公共管理的效率。当前应重点抓好两个方面工作：一是加快财政体制绩效评价队伍建设，实现财政预算绩效评价与财政体制绩效评价有机统一。二是加快财政体制绩效评价制度建设。出台“财政体制绩效考评管理办法”“财政体制绩效考评工作规范”“财政体制绩效考评指标体系（经济绩效、社会绩效、生态环境绩效、政治绩效等）”“财政体制绩效考评报告文本”等，从而建立科学、规范、有章可循的财政体制绩效评价工作规程，为落实“三县战略”“八大任务”“三个目标”提供财政体制支撑。■