大开“前门”，严堵“后门”，以公开促地方债监管规范

主持人：2018年11月，财政部预算司通报了山东、河南专员办分别对沂南县和新郑市违法违规举债问题的处理决定。在近几年严监管高压下，我国举债乱象整治成效如何？目前还存在哪些问题？

毛捷：2015年以后，“前门”开大开好，“后门”逐步关合。但是，2015年至2017年上半年，受制于各种客观原因，地方政府举债的“后门”并未关严，一些地方违法违规举债构成了地方政府的隐性负债，不利于防范化解重大风险，也妨碍加快建立现代财政制度。党中央高度重视隐性债务的处置。2018年下半年，相继出台了若干关于隐性债务统计监测、认定、问责和风险管理等方面的文件，包括《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府隐性债务问责办法》《地方政府债务和隐性债务口径及认定标准》《地方政府债务统计监测工作方案》和《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，为科学有效管控隐性债务及其风险奠定了基础、指明了方向。我认为目前我国地方政府隐性债务的基本形势是隐性债务的增量得到了有效遏制，无论是看审计报告还是根据业界反馈，2017年下半年以来，各地政府开始积极转变债务理念，更多地依赖于专项债券等合法举债工具，严查新增隐性债务。但是，自2015年“开前面、关后门”至2017年上半年，的确积累了相当金额的游离于政府预算管理之外的隐性债务，这个存量如何化解，是关键问题。处理不好，会引发重大风险，并伤害地方政府发展经济社会的积极性。

为何地方政府在各种政策文件严格限制下仍存在违法违规举债，我认为主要原因至少包括以下几方面：一是新型的中央和地方财政关系尚未完全建立，一些地方承担的事权和支出责任超过其财力承受能力。二是地方官员的政绩观还未完全转变过来，在巨大的发展压力面前，往往将债务可持续问题放到后面考虑。三是针对金融机构的监管力度还不够，金融机构在地方政府举债中往往不能有效发挥审慎原则。四是这一时期（2015年－2017年上半年），一些新的投融资模式（包括PPP——政府与社会资本合作、政府投资基金等）推广实施，融资平台公司抓住机会并利用相关过渡性政策，借助PPP和政府投资基金等进行违法违规举债。

陈宝东：自国家着手地方债务治理之后，从债务限额管理，到债务终身负责制，从债务扩张的动机、发生过程及事后管理等多个方面建立了相对完整的债务管理办法，举债乱象得到了有效控制，虽然依然能看到违法违规举债现象时有发生，但整体的发生概率和资金量占比呈下降趋势。

首先，回顾之前地方债务扩张的发生过程，地方政府容易与金融机构，尤其是其干预能力较强的地方性金融机构之间产生“共谋”，然后地方债务就会以“金融创新”的形式成为地方政府的隐性债务，因此，对债务的甄别需要警惕是否存在新形式的借债形式。其次，在严堵“后门”和大开“前门”的过程中，目前的债务管理思路侧重于严控债务规模扩张，更加强调“防风险”，但“稳增长”的目的尚不能完全体现，因为通过这种债务限额“天花板”的限定形式，标准相对机械，尤其是放在一个完整的经济系统中，对地方政府需要多大的债务规模并未进行充分地论证。

袁铁芽：近年来，不断从严、从紧的监管高压，有力抑制了隐性债务规模的扩张，违法违规举债融资行为大幅减少，地方政府举债乱象得到了有效治理，债务风险总体可控。但是，个别地区的问题仍比较突出：一是地方政府隐性债务规模大，个别地方年度地方财政收入甚至无法覆盖当年度债务利息支出，举债付息情况多见。二是新增违法违规举债融资仍时有发生，存量违规问题整改不彻底。三是短期偿债风险逐步显现，个别地区出现风险事件，有关融资平台公司违约的报道时常见于各种媒体。四是融资平台公司债务清偿依赖财政资金，短期还款来源基本为借新还旧，个别融资平台公司还本付息甚至全部来源于举借新债。五是平台公司转型停留在表面，融资平台公司运作模式和业务并未进行市场化改造，转型后业务单一、资产变现能力不足、经营性现金流缺乏等问题未见改善。六是个别地方政府偿债能力预期盲目乐观，认为只要能维持现有的经济增速和土地价格，偿债就不会有问题，本地区也能实现赶超发展，应急准备不充分。

主持人：数据显示，截至2018年底，地方政府债券余额已经达到18.07万亿，成为债券市场第一大券种。其中，2018年在交易所市场发行地方债总额2.56万亿，占地方债发行总额的61%，交易所已经成为地方债发行的重要渠道。财政部相关负责人表示，下一步财政部将会同证监会等有关部门，坚持市场化改革方向，大力推动地方政府债券市场的发展。在此背景下，如何提高地方债信息公开、信息披露质量，促进形成市场化融资自律机制？

毛捷：对于上述问题，我在《中国地方政府债务问题研究的现实基础——制度变迁、统计方法与重要事实》一文中作了专门分析。地方政府债券的发行和使用相对规范，使得地方政府举债的市场约束不断增强，市场对地方政府债券的认可度随之提升。一方面，投资主体日益多元化，从银行扩大到保险、基金、企业年金和养老金、非金融企业及地方商业银行等不同投资者。以2018年在上交所发行的地方政府债券为例，约5%由券商中标，70%以上投资需求来自保险、基金和个人投资者等，改变了此前地方政府债券投资主体单一 （主要是银行）的局面。另一方面，利用债券二级市场的现券交易机制与高效便捷的回购交易机制等，地方政府债券可在证券交易所进行质押融资，成为各类金融机构流动性管理的重要工具。此次出台的《办法》进一步规范了地方政府债券发行信息的公开，包括新增一般债券发行、新增专项债券发行、再融资债券发行、一般债券存续期、专项债券存续期等信息；此外，还须公开一般债券和专项债券的重大事项，以及债券资金调整用途等。如果各级政府都能按以上规定公开地方政府债券的相关信息，将会进一步增强地方政府债券的市场化约束。一个建议是，定期或不定期将交易所提供的地方政府债券信息与地方政府提供的相关信息进行比对分析，查漏补缺，借助交易所信息不断提高地方政府全面规范公开地方政府债务信息的水平。

刁伟涛：事实上，当前我国地方政府债券的市场化发行水平还不高，发行利率和信用利差等还不能充分反映地方政府的财政实力、信用水平、偿债能力等，市场中也存在地方政府信用等同于中央政府信用的“信念”，或者中央政府在地方政府违约时会进行救助的不合理预期，地方政府也往往会利用所掌握的资源，影响甚至干扰地方债券的市场化发行和定价。

促成市场化的融资自律机制，加强信息公开、提高披露质量是一个可以努力的方向，地方政府债券整体意义上的偏离市场化定价，不意味着36个发债主体都是偏离市场化定价，或者同等程度地偏离市场化定价。因此，应该加大对地方政府之间信用水平、财政实力和债务风险等方面的横向对比分析，形成排序或排名，这种排序或排名如果与地方债券发行数据，比如利率的横向排序存在较大偏离，可能会给相关的地方政府形成某种压力，至少是舆论监督和社会监督，这样应该会有助于逐步形成地方政府市场化融资的自律机制。

陈宝东：随着地方政府债券规模的扩张，地方债务的市场化进程需要加速。而地方债信息公开则是做好这项工作的重要基础。因此，需重点识别和管理地方政府在债券发行中的各类行政捆绑和干预行为，防止走上债务扩张的“老路”，做好行政与市场的合理划分，督促债务人和债权人严格按照市场化原则交易，地方债信息公开的次数要逐渐增多，时间节点更加固定，逐渐向证监会规定的债券发行条件靠拢，科学合理定价地方政府债券，选择更加权威的债券评级机构，调节一级市场的供求关系，为提升二级市场流动性创造条件，最终真正促进一、二级市场的联动发展。

袁铁芽：当前，推动《办法》的落地落实，进一步提高地方债信息公开、信息披露质量，促进形成市场化融资自律机制，关键是要尽快完善相关配套措施。具体来说，应抓好以下方面：一是制定出台地方政府债务信息披露内容和格式准则，制定信息披露模板，确保内容的统一性和可比性。二是建立年度地方政府债务信息公开监督检查机制，并向社会公开检查考评结果。三是建立地方政府债务信息公开问题整改和追责机制，分类型、分情况、分性质明确具体处理处罚要求。四是建立健全监管成果利用机制，增强激励约束效果。五是加强对地方政府债务信息公开工作的日常督导，特别是强化对信息公开内容真实性，以及专项债券信息公开等重点事项的督导，增强信息披露的约束力。

主持人：中央经济工作会议指出，2019年积极的财政政策要加力提效，举措之一就是较大幅度增加地方政府专项债券规模，全国人大常委会近期也授权国务院提前下达2019年1.39万亿元地方债，从而河南、新疆、浙江等地将在1月份启动新增债券发行。在规范举债的“前门”越开越大的形势下，如何借力信息公开，强化地方债监管？

毛捷：2015年以来，随着地方政府债务管理模式发生根本变革，开大开好“前门”、关严关实“后门”，地方政府债券逐步取代融资平台债务，成为地方政府债务的主体。在债券市场上，地方政府债券的信用评级高（全部为AAA的最高评级），同时，地方政府债券发行有多档期限，最高不超过20年。相比之前借助融资平台公司举债，发行地方政府债券显著降低了地方政府举债的偿付成本。上述优点使得地方政府债券，尤其是品种相对丰富的专项债券，成为市场追捧的热点。但是，有学者和机构质疑地方政府债券的信用评级偏高，导致出现“利率倒挂”（地方政府债券的发行利率低于同期国债利率）。这提醒我们，在地方政府债券（尤其是专项债券）成为市场热点的同时，要进一步加强对其信息披露，重点包括债务资金用途是否严格对应项目、项目收益是否足额覆盖债券本息等。只有充分的信息披露，才能帮助评级机构对地方政府债券进行准确的信用评级，使其发行利率合理反映真实收益和风险。此次出台的《办法》对地方政府债券（包括一般债券和专项债券）的相关信息披露作了详细规定。其中，针对专项债券，规定要公开拟发行专项债券信息 （包括规模、期限及偿还方式等基本信息）、拟发行专项债券对应项目信息（包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等）。上述信息公开规定，有助于强化对地方政府债券的风险监控。

刁伟涛：在规范举债的“前门”越开越大的形势下，通过信息公开，强化地方债监管的现实意义和迫切性愈加凸显。我个人认为，地方债信息的公开需要引入并加大高校等社会第三方的力量，公开的形式和内容也应该是全面的、系统的，在此提出几点建议：一是通过课题招标或政府购买服务等方式，对地方政府债务信息公开进行全面的评估，并发布连续年份的评估报告；二是通过课题招标或政府购买服务等方式，对地方政府债务风险进行客观中立的评估，并发布连续年份的评估报告；三是加快政府资产负债表的编制，并尽快向社会公开，基于政府资产数据对政府债务进行重构性的研究，比如风险评估、绩效评价等。

陈宝东：在当前的经济形势下，规范举债的“前门”越开越大有其必要性，一方面满足顺利推进城镇化进程的资金支持，另一方面能有效降低隐性债务的规模。债务信息公开能使大众获得更为准确的财政和债务信息，也使得政府官员能够更加合理利用债务工具。

“前门”的开放使地方政府能够满足发展地方经济的资金需求，但从历史的发展来看，地方政府存在躲避监管的冲动，体量巨大的隐性债务就是这样产生的，中央政府明令禁止某种违规举债形式，则会衍生出其他尚未得到监管的形式，因此，信息公开需要关注地方政府债券的发行、利用和评价，同时也需要对违规举债行为的自查和信息公开程度进行重点盯防。而在《办法》实施的开始阶段，转变原有观念可能是最重要的事情，政府要充分认识到通过扩大债务规模增加经济总量的思路已经不适应中国经济，只会带来更大的风险，而投资机构也要认识到地方政府债券是市场化行为，其背后的行政成分比重将逐渐降低，要做一个理性的投资者。

袁铁芽：地方政府债务信息公开进一步夯实了强化地方债监管的基础。短期来说，进一步强化地方债监管重点是做好：适时转变工作重点，突出对债券资金使用监管，组织开展地方政府债券资金绩效评价，努力提升新增债券资金使用绩效。进一步完善隐性债务动态监控机制，推动建立跨部门的数据监控和共享平台，确保各参与主体及时获取数据，增强地方政府举债的内外部约束。密切跟踪地方各级隐性债务存量化解进展，对化解不力的地区及时予以提醒；并高度关注融资平台公司资金链问题，预防发生“处置风险的风险”。坚决遏制隐性债务增量，继续严查地方政府违法违规举债行为。督促地方严格落实地方政府专项债券发行使用管理工作的有关要求，确保专项债券不发生任何风险。加快建立跨部门监管机制，加强监管协同，凝聚监管合力。■