中国债务催收行业立法论纲*

谭 曼，段 明

(1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；2.中国人民大学 法学院，北京 100872)

现代意义上的债务催收行业是金融服务业不断细化过程中衍生出的新兴行业，主要是指专业的第三方债务催收机构通过谈判、调解、协商等正当方式促使逾期债务人向债权人履行合法债务。进入21世纪以来，中国消费信贷业务的粗放式发展，以及社会信用体系建设的滞后，致使不少信用意识和法律意识淡薄的债务人沦为“老赖”。面对拒不履行债务的老赖群体，依靠传统的民事诉讼等公力救济方式，难以使债权人的合法债权得以及时满足，债务催收等私力救济方式便应运而生。经过二十余年的发展，中国债务催收行业已经成为金融产业链中不可或缺的环节。然而，在行业自律效果不足的情况下，制定专门的债务催收法律规范成为当下实现债务催收行业规范化、阳光化、健康化发展的重要课题。国内学界和实务界对于制定切合中国实际需要的债务催收行业专门法律已经形成初步共识，当务之急是对具体的立法方案进行研究和论证。鉴于此，本文立足于中国债务催收行业的实证考察，从立法论的角度对中国债务催收行业的立法纲要作一探讨，以期为中国债务催收行业立法抛砖引玉。

一、中国债务催收行业立法的必要性

(一)催收行为乱象亟需立法规范

长期以来，国家层面是禁止以任何名义开设“讨债公司”的。[1]242不过，在2000年之后，随着信用卡业务的迅速增长，以及互联网金融的兴起，导致消费信贷领域的呆账坏账也在不断累积。因此，为了化解金融风险和保持金融稳定发展，决策层不得不逐渐放开对“讨债公司”的管制，默许催收机构的成立和经营。长期遭受管制的催收市场在突然解禁之后，全国各地各种形式的催收机构如雨后春笋般遍地开花，从业人员数量也不断增加。然而，催收市场的悄然解禁和催收行业迅速壮大，国家层面却没有相应的法律制度和行业规范予以配套，由此导致不少唯利是图的催收机构和从业人员，为了获得高额利润和回报，不惜采取各种违法和不当的催收行为，甚至走向犯罪的深渊。

实践中，诸如连续电话轰炸、暴力威胁恐吓、散布欠债信息等，各种形形色色的催收乱象亟需规制。虽然可依据《侵权责任法》《治安管理处罚法》《刑法》等现有法律予以追责，但对于那些游离于法律边缘或灰色空间的催收行为，现有的法律法规难以形成有效规制，由此衍生出许多严重的社会问题。通常而言，催收行为的目的在于使债务人及时清偿逾期债务，如果不对债务人施加一定的压迫效果，长期逾期的债务人乃至“老赖群体”又怎会主动归还欠款，所以催收行为本质上具有冲突发生的高危险性。[2]48因此，这就需要通过专门的催收立法来确定，什么样的催收强度是必须禁止的，什么样的催收强度则是应该允许的，这样便可以给催收人员提供明确的行为指引，同时也让债务人在遭受侵害时可以提出权利救济。

(二)各类主体权益需要立法保障

通常来说，债务催收的法律关系中涉及多个主体，其中包括债权人、债务人，以及接受债权人委托进行催收活动的催收机构和催收人员，甚至还包括与债务人有关的第三人(如家人亲友)。如何保障各方主体的合法权益，正是当前急需解决的问题。首先，从债权人的角度而言，在借贷协议到期之后及时收回自己的债权是理所当然的事情，可现实中总是有不少债务人逾期履行债务，甚至有些债务人企图恶意逃废债务。由此导致不少金融机构的呆账和坏账不断累积，不仅影响其经营效益，甚至可能给其带来不可预料的金融风险。其次，就债务人而言，尽管其有义务及时履行债务，但与此同时，债务人也有基本权利不遭侵害的权利。实践中，债务催收机构及其人员采用的非法催收行为和不当催收行为，已经严重侵害债务人的名誉权、隐私权、健康权等合法权利，甚至有些催收行为已经侵犯债务人之人身安全、人身自由等宪法性权利。因此，如何在催收过程中保障好债务人的合法权益，也是非常重要的议题。复次，催收机构及其工作人员作为债权人的委托代理人，根据委托代理的基本法理，催收机构及其人员在接受债权人的委托之后，即可以债权人的名义进行债务催收活动，享有债权人本身所具有的催收权利。然而，目前社会舆论和理论研究中过于强调保护债务人的权益[3]73，而对合法催收机构及其人员的执业权利却予以漠视，这使得一些恶意债务人更加嚣张，不利于社会诚信水平的提升。最后，作为债务人家人亲友的第三人，经常也会成为催收对象，因此其权益保护也需要重视。

(三)行业竞争失序需要立法规制

据统计，目前全国从事债务催收的机构单位已达4000余家，专门从事债务催收的工作人员也有近30万人。如此庞大的行业规模，在没有相关法律法规的指引下，无可避免地陷入了竞争失序的局面。不同的债务催收机构在经营理念、管理方式、合规程度等方面差异较大，部分债务催收机构之间为了争夺和瓜分债务催收市场，或者采取各种方式诋毁同行，或者派出商业间谍探取催收机密，或者采用价格措施打压竞争对手，甚至可能为了获得竞争优势不惜采取违法犯罪的手段来提高催收效率。由于法律规制和行政监管的缺位，使得债务催收行业中的一些“害群之马”不断壮大，致使不少合法规范的债务催收机构处于不利的竞争地位，甚至被市场所淘汰，最终造成整个行业的畸形发展。

(四)提升诚信水平需要立法引领

面对不讲诚信的“老赖群体”，通过催收机构及其人员施与适度的催收压力，常常能够达到诉讼催收所不能达到的效果。债务催收的本质在于催促债务人及时还款，使债务人从信用违约中解脱出来，使其回复到信用圆满的状态。也正是由于催收机构在帮助债务人挽回信用方面所具有的独特作用，催收机构及其人员常被誉为“信用医生”，债务催收行业常被归类为信用服务行业。[4]由此可见，发展债务催收行业既是解决信贷领域诚信缺失的有力武器，同时也是维护金融秩序的重要途径。而通过制定专门的债务催收法律，厘定各方主体的权利义务，能够潜在地影响债务人的还款心理，促使债务人诚信地履行还款义务。因此，面对目前我国债务诚信水平有待提升的现状，加快制定债务催收专法，能够有效引领诚实守信的社会风气。

二、中国债务催收行业立法的理念与原则

立法理念的良善和科学与否往往决定了一部法律是否为良法。[5]因此中国债务催收行业的立法应当秉持何种理念，是立法过程中需要解决的首要问题。从中国债务催收行业的实践现状和未来发展来看，我们认为应当奉行“利益平衡”的立法理念，以此指引债务催收行业的立法。因为债务催收是各种矛盾和利益冲突的交汇中心，债权人、债务人、催收机构及其第三人四方均有其各自的利益需要。在债务催收关系中债权人往往处于绝对优势地位，债务催收机构为了获得更多的业务来源而不得不屈从或妥协于债权人，因此债务催收机构的权益也常遭损害；而债务人在催收过程中通常处于弱势地位，导致债务人的合法权益容易遭受债权人及催收机构的不法侵犯，因而在立法过程中尤其应当注意对债务人的权益保障。总而言之，惟有坚持以“利益平衡”为指导理念引领中国债务催收行业的立法，才能平衡好各方的利益关切，在相互冲突的合法利益之间求取平衡，从而提升立法的正当性和可接受性，进而有序推动债务催收行业的健康可持续发展。在“利益平衡”理念之下，我们可以衍生出债务催收行业立法应当遵循的三项基本原则。

其一，合法原则。“合法”是从事债务催收活动必须遵循的首要原则。首先就债务催收主体而言，从事债务催收的机构必须是依法注册，符合法定从业资格的组织；而且债务催收机构的从业人员，也应当达到法定的从业标准。其次就债务催收客体而言，并非任何债务都可以纳入债务催收的范围，只有法律规定的债务类型才可以经由债务催收予以收回。最后就债务催收行为而言，更应遵循合法原则，债务催收机构及其从业人员采取的催收行为必须符合法律的规定，不得使用法律所禁止的催收行为，违者应当承担相应的法律责任。

其二，公平原则。债务催收法律关系中涉及多方主体的博弈，因而需要法律公平地确定各方主体的权利、义务、责任。[6]28具体到债务催收行业专法的制定，要求法律能够公平地对待债权人、债务人以及催收机构。具体表现为，催收法律关系中的各方主体均以法律规则为行为准则，享受公平合理的对待，既不享有任何特权，也不履行任何不公平的义务。执法者能够公平的对待各方主体。此外，公平原则还有一层含义，即应当通过债务催收法律规范的设置，从而促进行业内部的公平竞争，避免合规经营的催收机构在业务竞争中处于不公平地位。

其三，诚信原则。作为民商事领域的“帝王原则”[7]65，诚信原则亦应当在债务催收行业专法中有所体现。此即要求债务催收法律关系中的各方主体相互之间能够守约践诺，诚信而为。具体来说，债务催收机构及其人员不得采取恶意欺诈、招摇撞骗、假冒公务人员等方式对债务人进行催收，而应遵循相应的法律规范合情合理地进行催收；同时，诚信原则也要求债务人在与债务催收机构及其工作人员通过谈判协商达成还款协议之后，能够诚实守信地及时履行协议，而不是假借协议故意拖延还款期限等。总之，诚信原则除了能够指引和规制具体的债务催收活动之外，还可以间接地通过宣示指引来强化对各方主体的心理约束，从而整体提升诚信水平。

三、中国债务催收行业立法的模式与规划

综观世界各国，债务催收行业立法均会结合本国债务催收行业的发展实践采行不同的规制模式。因此，采取什么样的规制模式是符合中国债务催收行业发展实际，也是未来立法过程中需要重视的问题。经由比较考察美日英三国所采取的债务催收行业立法规制模式，可以为我国立法提供有益借鉴。

囚徒困境是博弈论中的非合作博弈著名案例。该案例的主要内容是两名犯罪嫌疑人被捕住后，分别被警察关在不同的屋子里单独审讯，当警方给出特定的支付后，最终两个囚犯均会选择自己的最优策略“坦白”，此时博弈达到纳什均衡。这个博弈案例常被用来说明寡头厂商合作的不稳定性。当然，囚徒困境是静态博弈，两个囚徒的决策只有一个回合，如果是动态博弈，该案例结论就会发生变化。

(一)域外国家立法的规制模式：以美日英为比较分析

考察全球发达的市场经济国家，均已建立较为成熟完备的债务催收行业法制，以此规范和引领本国债务催收行业的健康发展。如，美国国会早在1977年便制定了世界首部《公平债务催收作业法》，日本则在1998年制定了专门的《债权管理回收业特别措施法》，英国也通过了针对性的《消费信用法》、《消费者信贷资料书》及《债务催收行为指南》。

(1)美国的行为规制模式。美国《公平债务催收作业法》采用的是典型的行为规制模式，即主要是从规范第三方债务催收行为的方式来实现对整个债务催收行业的治理。该法对于如何获取债务人位置信息、如何与债务人联系、如何进行债务确认、如何进行协商谈判都作了较为详细的规定，并以正面与负面清单的方式规定了债务催收过程中的禁止性行为与许可性行为。[8]127关于禁止性行为，该法详细列举了6种常见的骚扰或虐待行为，以及16种虚假或误导性陈述行为，只要第三方债务催收人违反了以上规定便给债务人造成权益损害，便有可能遭遇监管部门的行政处罚和债务人的提起的损害赔偿诉讼。[9]19通过正面与负面的行为列举，圈定了债务催收过程中的可为与不可为，从而有效地规范了债务催收机构及其人员的催收行为。

(2)日本的行业规制模式。日本的《债权管理回收业特别措施法》将债务催收作为一种特殊行业予以规制，该法的第一条即开宗明义的载明立法的目的在于为债权回收公司制定必要的规章制度促进其正常运转，从而推动国民经济的健康发展。具体到债权回收公司的成立、经营、破产等法律规范，均带有明显的行业规制色彩。[10]89以债权回收公司的成立为例，凡欲从事债务催收行业者，都必须达到国家设定的行业门槛，并获得国家的行业许可。如债权回收公司的注册资本必须达到5亿日元以上，必须有一名董事为执业律师。除了对成立债务催收机构设定了相应的行业门槛之外，对于希望从事债务催收行业的人员，该法也设定了相应的标准，如不得为黑社会性质组织的成员、没有接受过监禁以上的刑罚、未曾在债务催收过程中存在不正当或不诚信的行为。因此从整体上来看，日本的债务催收专法具有浓厚的行业监管色彩，主要是通过具体的规范设计保障债务催收行业的有序运行和良性竞争。

(3)英国的混合规制模式。英国关于债务催收的法律较为分散，不像美国和日本那样呈体系化，由此也形成了独特的混合规制模式，即英国债务催收立法兼具行业规制与行为规制的特征。具体表现为，其《消费信用法》《金融服务与市场法案》《消费者信贷资料书》主要是从行业监管的角度对债务催收行业进行治理，前述法律从不同角度规定了债务催收行业的机构资质、业务范围、行业培训等内容；而《债务催收行为指南》则从行为规则的角度对债务催收活动中的禁止性行为作了明确列举，如不当联系、虚假陈述、恶意施压等8类禁止性行为。英国之所以采取混合规制的模式，主要源于其分散型的法律体系和宽松式的监管体制。

综上可知，美日英三国结合本国实际在债务催收行业立法上采取了不同的模式，并以此进行了不同的规范设计。从各国债务催收法律制度的实施效果来看，虽然规制模式各不相同，但它们均有力地推动了各国债务催收行业的健康有序发展。

(二)中国立法模式的选择及其步骤

具体到中国的债务催收行业立法应当采用何种规制模式，同样应当结合本土实际展开分析。经由综合比较和考量，我们认为对于中国而言，采取混合规制模式或许更为适应中国债务催收行业的发展需要。一方面，从行业的角度来着，中国债务催收行业是诞生于本世纪初的新兴行业，尽管行业规模非常巨大，但对于该行业治理却极为落后。如上述提及的诸多行业乱象，加之行业监管长期处于“无人监管”与“多头监管”的尴尬局面，由此导致债务催收行业至今尚不清楚自己的行业主管部门是什么；[11]289行业自治组织也迟迟难以建立，尽管有行业领头羊发起成立行业协会，却难以获得民政部门的注册登记。这些问题的存在，关键原因就在于中国债务催收行业尚没有明确的法律依据。另一方面，中国债务催收行业的存在发展之所以困境重重，原因还在于催收行为的许可与禁止没有明确的法律依据，这就导致债务催收机构及其从业人员没有具体的行为指引，同时也有许多处于法律灰色地带的催收行为，难以进行法律制裁。因此，中国债务催收专法的制定，还需通过专门的章节对禁止性催收行为和许可性催收行为予以明确列举，以此约束催收机构及其从业人员，同时也能保障债务人的合法权益。综上可知，“行业+行为”的混合规制模式是目前较为契合中国债务催收行业治理需要的立法模式，也只有采用这种规制模式，才能比较全面系统地规范和助推债务催收行业的未来发展。

国家动用立法资源为一项新兴行业展开立法工作并非易事，这就注定了中国债务催收行业的立法需要做长期的规划和准备。鉴于催收行业立法具有现实必要性和紧迫性，我们建议中国债务催收行业立法应采取“两步走”的策略。第一步可先由国务院制定关于债务催收行业的行政法规“中华人民共和国债务催收行业管理条例”；第二步则是在“中华人民共和国债务催收行业管理条例”经受实践检验且立法条件成熟时，再由国务院提请全国人大及其常委会制定专门的“中华人民共和国债务催收行业管理法”。之所以选择“两步走”的立法规划策略，既是尊重立法规律的要求，也是基于立法现实的考量。从立法规律来看，对于债务催收这样的新兴行业，在理论研究并不深入、监管经验并不丰富的情况下，不宜直接由全国人大及其常委会制定全国性的法律；就立法现实而言，根据2018年第十三届全国人大常委会发布的立法规划，其中并无涉及债务催收的立法事项，因此目前不太有可能由全国人大及其常委会制定债务催收方面的法律；此外，从立法成本及程序来看，制定一般法律程序繁琐、内容严谨、立法专业要求高、耗时太长，对于亟待立法规范的催收行业来说，目前并不现实可行。

四、中国债务催收行业立法的结构与内容

法律规范的针对性和可执行性主要体现在具体的法律条文中，而法律条文之间的逻辑衔接则往往取决于该法律的结构设计。就结构框架而言，债务催收专法可以采取“总—分”的结构，即先规定该法的总则部分，再以总则部分的立法精神指引分则部分的规范设计。因此，总体的框架结构可以定为：总则、催收机构、催收行为准则、催收行业协会、监督管理、法律责任。

(一)总则

总则部分具有提纲挈领的作用，主要规定债务催收专法的立法目的、适用范围、基本原则等内容。立法目的可以设定为：规范债务催收行为，兼顾债权人、债务人、第三人、催收机构等多方主体的合法权益，引导、促进债务催收行业健康发展，推进社会信用体系建设，维护社会和经济秩序。[12]129基本原则包括合法原则、公平原则、诚信原则三项原则。

催收专法调整的法律关系直接涉及到立法目的的顺利实现与总体框架设计，因此在立法时必须前瞻性的考虑到行业发展现状、人工智能等新兴技术对催收行业的影响。有鉴于此，催收专法规范的催收主体主要是第三方催收机构与催收员。同时，鉴于债权人自行催收、律师事务所非诉催收、机器人催收也可能存在不法催收行为，故也应将其纳入该法的调整范围。此外，该法规范的催收客体，也只限于自然人为生活需要而与债权人之间形成的消费性信贷债务，企业之间的债务不适用该法。

(二)催收机构及其执业权利

该部分主要规定催收机构的成立条件、组织构成、管理制度、信息保管等内容。其中，催收机构的执业权利主要包括：(1)信息获取及合理使用权。当债务人的联系方式发生变化或提供的地址均不能成功联系债务人时，催收员可以向合法拥有债务人个人信息的国家机关、国有企事业单位等渠道查询债务人个人信息，相关单位应予协助，但需要对信息获取的范围、渠道、方式、用途等予以适当限制。(2)提醒还款权。催收机构通过债权人的授权委托取得其让渡的请求权能，因此，当债务人逾期未履行还款义务时，催收员有权联系债务人，提醒债务人履行还款义务。(3)请求第三人协助催收权。当债务人失联或恶意逃避债务时，原则上应赋予催收机构为实现债权而与相关第三人联系的权利，但同时也要保障第三人的合法权益。若第三人明确表示拒绝，催收员应立即停止与第三人联系。(4)请求第三人代偿权。法律可赋予催收机构请求具有代偿意愿的第三人代为清偿债务的权利，若第三人明确表示拒绝代偿，催收员应立即停止与第三人联系。

(三)催收行为准则

催收行为准则是债务催收专法的核心内容，主要规定催收过程中哪些行为可为或不可为。具体行为准则如下：(1)催收员查询获取信息的种类不得超出债务人在借款合同中合法让渡原始债权人使用的信息范围，不得违反国家安全、社会秩序和公共利益；催收员不得将获取的债务人信息用于债务催收以外的其他用途等。(2)催收员在首次与债务人联系时，应如实向债务人告知债权人和催收机构的名称，如债务人请求出示授权书的，应以电子邮件、传真、信函等方式发送给债务人；(3)催收机构应当指定收款渠道，催收员不得使用其他渠道或方式收取债务人及相关当事人的还款，也不得以催收名义非法收取额外费用；(4)催收员在晚上十点至次日上午九点之间，不得进行债务催收，但债务人同意的除外；(5)债务催收过程中，严禁使用暴力、恐吓、胁迫、辱骂、骚扰或者以不实身份欺诈、诱导债务人的行为；(6)未经债权人确认并明确授权，催收员不得擅自向债务人或第三人承诺减免款项；(7)催收员在债务催收过程中，不得影响他人正常生活、学习、工作、营业。以上只是关于债务催收行为规则的主要规定，具体细节还需在法律文本详细说明。

(四)催收行业协会

催收行业管理协会是债务催收行业的自律性组织，依据章程开展活动，对催收机构、催收员的执业活动进行监督。全国层面应设立“中国债务催收行业管理协会”，省、自治区、直辖市设立地方债务催收行业管理协会。“中国债务催收行业管理协会”和地方债务催收行业管理协会是社会团体法人。“中国债务催收行业管理协会”章程由会员代表大会制定，报国务院债务催收行业监督管理部门备案。催收行业管理协会会员享有催收行业管理协会章程规定的权利，履行催收行业管理协会章程规定的义务。催收行业管理协会应当履行下列职责：(1)保障催收员依法执业，维护催收员的合法权益；(2)总结、交流债务催收工作经验；(3)制定行业规范和惩戒规则；(4)组织债务催收业务培训和职业道德、执业纪律教育，对催收员的执业活动进行考核；(5)对会员实施奖励和惩戒；(6)受理对会员的投诉或者举报；(7)法律、行政法规、规章以及催收行业管理协会章程规定的其他职责。

(五)监督管理

行政监管是保障债务催收行业健康发展的必要方式，应秉持严格且审慎的监管原则。鉴于债务催收较多涉及金融消费者的权益保护问题，本部分建议由中国人民银行为全国债务催收行业监管主体机构，负责行业法律法规草案的拟定及行业监管的总体布局。如，进行市场防控监督，针对违法催收行为进行管控并对第三方催收机构进行相应行政处罚，具体包括警告、责令停业、罚款、暂扣或者吊销许可证等；统一催收机构的市场准入条件，严格把控第三方催收机构的许可准入与许可退出；统一催收行业经营范围；明确催收机构持牌经营，包括但不限于注册资本限制、拟任董事与监事和高级管理人员具备一定任职条件、有符合国务院债务催收行业监督管理部门规定的保障信息安全的设施、设备和制度措施等；规定催收人员应持“催收执业资格证”上岗。

(六)法律责任

法律责任是确保该法律有效执行的重要方式。无论是债务催收机构还是催收员，只要违反了关于行业管理和行为规则方面的法律规定，即应依法承担相应的法律责任。如未经监督管理部门批准，擅自设立从事债务催收业务的催收机构或者从事债务催收业务活动的，由监督管理部门予以取缔，没收违法所得，并处100万元以上500万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。催收机构或者催收员违反本法规定的行业规定和行为规则，可由监督管理部门及其派出机构依据情节轻重，对催收机构负责人或者催收员处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。[13]66

以上就中国债务催收专门法律的框架和具体内容作了基本描述，在未来的立法过程中，还应当结合债务催收行业发展的最新情况进行考量，如大数据、区块链、人工执行等新兴科技在债务催收中的运用，也应当在法律文本予以规定。[14]77需要重申的是，推动中国债务催收行业专门立法是破解债务催收行业发展困境的必然之举，但其立法进程不可能一蹴而就，当务之急还是加强债务催收的理论研究和立法论证，为制定具有中国特色的债务催收专门立法做好扎实准备。