公务员“德”的考核评价机制构建研究*

何植民，赵 璐

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013)

“德，国之基也。”“人无德不立，国无德不兴。”可见，道德作为国家治理的价值体系与精神维度，持续维系着一个国家社会的发展、稳定与兴盛。党风引导民风，官德影响民德。公务员是公共权力的执行者，有其特殊的地位，是党和政府与社会沟通的中介与桥梁。公务员“德”作为社会伦理道德规范的重要组成部分，更对社会风气发挥着引领与感召作用，在公共管理活动中具有元叙事意义。2016年7月，中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局颁布了《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》(以下简称《意见》)[1]。《意见》指出，将职业道德考核作为公务员选拔的依据。党的十九大报告进一步要求公务员队伍“加强思想道德建设。推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设”。强化“忠于祖国、服务人民、恪尽职守、公正廉洁”职业道德建设，筑牢公务员队伍“铸魂补钙”基础工程。可以判断，公务员的道德治理，已然成为国家治理现代化的重要维度与重要命题。

一、 问题的提出

公务员“德”的考核评价是政府绩效评估制度的重要组成部分，作为特定社会生态环境中的一项制度设计，必然受到一个国家政治、经济、社会与文化环境的影响与制约，同时相应地也会受到国际环境的影响与制约。我国古代社会，无论是帝王还是思想家与官吏，都重视道德的修养。从最初西周“六德”的考察，到孟子提出“三表”道德标准，到秦朝“五失”的防止，再到唐代坚持“四善”的道德法，以及明代《大明律》从国家利益优先、清正廉洁、忠于职守、孝顺父母等多个方面对官吏的“德”提出了明确的考核标准[2]40-43，这些都为我国公务员的道德考核评价提供了宝贵的理论资源。但是，必须承认的是，中国古代“德治”思想是以儒家文化思想为统领的意识形态，基本缺乏立法与制度的追问与考量。因此，我国公务员道德考核评价机制的构建，既要汲取我国古代有益的养分，又要超越古代的“德治”传统。

当今西方发达国家已经从工业社会步入后工业社会，尽管西方发达国家在公务员道德考核方面有着诸多成熟与先进的做法，如注重立法、设立独立监督机构、强化惩处力度与强调教育引导等，考核评价中有的经验与做法确实值得我们借鉴。但是我们不能盲目地完全照搬西方发达国家的做法与经验，毕竟我国是社会主义国家。社会主义国家的公务员不能像西方国家那样实施“政治中立”，必须讲政治，信仰马克思主义，公务员还必须带头践行社会主义核心价值观等。我国正处于社会转型时期，经历着传统、现代和后现代的交织与碰撞，在这种激烈碰撞、共存和交融的时代背景下，[3]24-29公务员队伍的道德主流是健康的、积极的，但是，近年来，公务员队伍中暴露出的贪污腐化，虚荣浮夸，“庸”“懒”“散”，一定程度上都是由于“德”的方面出了问题。[4]69-73部分公务员在理想信念、工作作风、服务意识等方面仍存在一定的问题，与新时期党与人民的期盼尚有明显的差距。因此，如何提升公务员的道德素质，如何将勤政廉政、克己奉公与公平正义的优良作风发扬光大，已经成为当今中国国家治理中一个十分突出与紧迫的社会与政治问题。这不仅直接关乎党与政府的形象，还将直接制约与影响国家治理能力与治理体系现代化的进程，甚至影响国家事业的兴衰成败。

由于行政道德具有隐蔽性、内生性及复杂性等特点，往往导致公务员“德”的考核遭遇难以量化的现实困境。因而，在公务员考核实践中，事实上仍习惯偏重“绩”的考核，“德”的考核虽有所重视，但难以具体评估操作，往往流于形式。笔者认为，公务员道德建设是一个系统工程，其中建立健全科学的考核评价机制是推进公务员道德建设的关键环节，是公务员道德建设有效开展的根本保证。当前，学术界对公务员“德”的考核也取得了较为丰富的研究成果，主要集中在对公务员行政道德考核的重要性、内容、存在问题及其完善建议与对策等层面的研究。但是，国内有关公务员道德评价框架的系统研究比较少见，科学、合理与成熟的公务员行政道德考核评价机制的构建尚未引起深度关注。不健全、不成熟的公务员道德考核评价机制已经成为制约公务员道德建设实施效果的难题。当前，公务员行政道德考核评价的现状与问题究竟怎样，考核评价机制基于什么原则进行构建，如何结合中国的现实场域，从考核评价的价值取向、主体、标准、指标体系与监督奖惩机制等层面系统构建公务员行政道德考核评价机制，已经成为一个亟待研究的时代课题。本文试图就以上研究问题展开探讨，以期进一步推动我国公务员“德”的考核评价的理论研究与实践发展。

二、当前公务员“德”考核评价的现状与问题

2007年，中央组织部、人事部颁行《公务员考核办法(试行)》，规定“德是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现”[5]。在《公务员考核办法(试行)》的指导下，我国地方政府结合自身的具体情况，对公务员“德”的考核评价进行了多种形式的创新探索，并且取得了一定的成效。但由于受到主客观因素的影响，目前我国公务员“德”的考核评价体系仍存在一些比较突出的问题。

(一)对“德”考核的思想认识问题

我国正处于传统农业社会向现代工业社会的过渡发展阶段，由于受到两千多年封建主义政治文化的影响，诸如官本位思想、人治传统、平均主义与机会主义倾向等在政府部门仍有一定的生存与发展空间。部分政府官员对政府绩效评估的认识滞后，有的甚至还有抵触情绪，认为政府绩效评估是个耗时耗力的工作。尤其对于公务员“德”的考核，一些地方领导与干部长期以来习惯偏重对公务员“绩”的考核评价，认为公务员的“德”具有内隐性、变化性等特点，属于意识形态的范畴，比较主观与抽象，考核评价工作既难操作又难以取得实质成效。与此同时，在公务员考核实践中，公务员“德”考核的激励功能没有真正发挥出来，对公务员“德”的考核评价又未能与公务员的任用、晋升、培训、薪酬与奖惩等系列环节对应挂钩。因而，对公务员“德”的考核评价上，一直未能得到应有的重视，最终将导致两个方面的结果：一是公务员“德”的考核评价流于形式，二是公务员“德”的考核评价制度创新不足。

(二)对“德”考核的评价主体问题

当前，在我国公务员“德”的考核评价过程中存在比较突出的单向性与不平衡性的问题，即对公务员“德”的考核评价多在政府部门内部进行，缺乏社会公众及相关部门的参与。一是考核主体单一性的问题。根据公务员道德素质考评的有关规定，在公务员“德”的考核评价实践操作中，通常的做法是公务员自己述评述职，然后由单位的主管领导在民主评议的基础上提出评定等次建议，最后由考核委员会集体作出考核的最终评定等级。这种公务员“德”的考核评价方式，只注重政府部门的自身评价，而忽视了其他相关主体的参与评价，人民群众的参与评价更是严重缺位。二是考核主体责任不清的问题。尽管公务员考核有关规定明文列出了对考核过程中存在的徇私舞弊、弄虚作假等行为进行严肃处理的条款建议，但仍属原则性的规定，未能给予具体说明解释。尤其是对考核主体的责任更缺乏可操作的实施细则。因此，部分考核主体在对公务员“德”的考核评价中很可能按照自己的亲疏远近、价值偏好等作出个人判断。如果出现误判情况，将直接影响考核评价的客观性与真实性。但是，由于考核主体责任不明等原因，被考核公务员很难依法追究相关主体的责任，难以进行相应的权利保障与权利救济。

(三)对“德”考核的指标体系问题

我国对公务员“德”的考核指标体系的研究处于起步探索阶段，目前主要存在两个方面的问题：一是指标体系比较笼统，不够细化。公务员“德”的考核评价指标体系的设计没有充分考虑公务员职位分类的差异性，未能体现不同层级、不同部门、不同职务公务员岗位职责的道德素质要求与个性化要求，而是用同一个道德素质评价体系对不同部门、不同层级的公务员进行统一考核评价，这明显存在科学性与合理性缺失的问题。二是指标体系定性的偏多，量化不足。长期以来，在我国对公务员“德”的考核评价中，工作方法创新不够，一直偏重主观定性考核为主，以数据收集整理并进行统计分析的定量分析运用得很少，难以体现考核的层次性与准确性。在地方政府公务员“德”的考核评价实践中，对“德”的评价指标往往作了原则性的规定，多为宏观与抽象，难以具体实施操作。比如，“职业道德”的评价只是一般原则性的规定，那么，“职业道德”的评价又可以细化为哪些具体的二级指标，各个指标的数据及权重如何分析处理，等等，都需要认真周密布置与分析处理，以保障考评工作的客观性与精确性。

(四)对“德”考核的评价方法问题

评价方法的正确运用是保证考核评价结果客观性与真实性的基础与前提。当前，我国公务员“德”的考核评价方法在实践中也同样面临单一化的问题，未能真正形成多方位、立体型的评价方法体系。主要表现如下：一是考核“对今不对后”。对公务员“德”的考核注重年终一次性的集中考核，忽视平时的经常性考核；注重当前期的考核，忽视“向前追溯或向后追溯”的远期考核，未能将对其“德”的考核形成一个连续、动态的评估过程。二是考核的“对质不对量”。对公务员“德”的考核，习惯固定思维与固定模式，偏重定性考核与主观印象，缺乏全面、细致与深入的定量评价标准。三是考核的“对内不对外”。当前公务员“德”的考核评价，普遍比较缺乏群众的有效监督与积极参与，是政府部门内部“体制内循环”“闭关修炼”式的考核评价，在一定程度上存在关起门来“自弹自唱、自娱自乐”的问题。四是考核的“对上不对下”。由于公务员的提拔或任命基本上由上级组织考核决定，虽然也经过“民主测评”或“民意调查”等相关程序，但这些程序在相当一部分公务员看来无关自身利益，同时又认为自己无足轻重。因此，一定程度上消极应对“民意调查”，未能积极有效地参与“民主测评”的各个环节。

(五)对“德”考核的结果运用问题

在我国公务员“德”的考核结果运用上，主要存在以下两个问题：一是考核结果的公开透明问题。从现有的公务员“德”的考核实践来看，对考核结果通常采取以下三种方式：一是将考核结果以口头或书面的形式通知被考核人，二是以书面方式送达公务员所在单位的人事管理部门，三是将考核结果记录归档。可以看出，当前我国公务员“德”的考核结果在公开的范围上明显不够，未能将公务员“德”的考核结果向更广泛的利益相关者，如单位同事、参评人员、工作与服务对象以及其他社会公众公开，这将直接制约和影响道德考核的激励与约束功能的发挥。二是考核结果运用的不足与不当问题。一方面由于地方政府未能对公务员“德”的考核给予真正的重视，公务员“德”的考核在实践中并没有真正与公务员的任用、奖惩、培训及待遇等挂钩，结果往往使“德”的考核流于形式，在实践中对优秀等级层次任选经常采取“轮流坐庄”的方式，“德”考核不称职或基本称职的少之又少，这样势必降低公务员“德”考核的权威性与可信度；另一方面，有的地方对公务员“德”的考核结果在运用上又过于片面突出公务员“德”的考核地位，对“德”的考核采取一票否决制，“德”考核成为公务员选拔任用的唯一的重要标准。这种对公务员“德”的考核结果运用明显不当，超越了干部选拔任用的综合考核标准。

三、公务员“德”考核评价机制的构建原则

健全合理、科学成熟的公务员道德考核评价机制是顺利推进公务员道德建设的根本保证，也是检验、监督与改善公务员道德建设效果的条件与制度保障。因此，必须按照公务员道德考核的目的与要求，遵循客观公正、民主公开、动态发展、质量并重与分类考核的原则，系统构建公务员道德考核评价机制。

(一)客观公正原则

由于公务员的“德”具有内隐性等特点，无论是上级部门、同级部门还是其他社会组织与公众的评价，“德”的评价标准都易于模糊。这不仅会影响公务员“德”考核评价的可信度与有效性，还会挫伤公务员参与道德考核的积极性。因此，客观公正的原则对于考核评价机制的构建具有十分重要的意义。

(二)民主公开原则

公务员代表国家与政府行使公共权力，公共权力最终来自人民的授予与委托。公务员能否高效、民主、公平地管理社会公共事务，关切百姓的切身利益及其需要的满足。而道德素质状况很大程度上决定了公务员的工作绩效。因此，对公务员“德”的考核评价不能仅局限于政府机关内部，应坚持民主公开的原则，进行制度创新，开辟渠道，鼓励社会公众、新闻媒体及专家学者等积极参与，以保持政府管理与外部环境的互动平衡，从而增强考核评价的透明度与可信度。

(三)动态发展原则

公务员“德”的考核是一个动态的过程，公务员的道德认知、道德意志、道德情感与道德行为等根植于公务员的日常生活行为与工作行为当中，公务员道德评价更是基于公务员行为动机、手段与效果的动态连续体。因此，必须坚持动态原则，注重常态化的平常记录考核及“向前追溯或向后追溯”的追踪考核。同时，由于公务员的道德在全社会具有引领与示范效应。因此，公务员的道德考核评价不仅关注公务员当前的道德表现，更应注重公务员长远的道德发展，通过考评来促进公务员下一步的道德成长与发展。

(四)质量并重原则

对公务员考核来说，既有质的标准，又有量的标准，才能形成一个完整的考核评价体系。尽管公务员的道德素质具有一定的主观性与抽象性，但随着现代考核评价技术的发展与引进，公务员道德素质中的有些具体指标完全可以以量化的方式呈现出来，其他的指标可以以质化或半质化的方式呈现。坚持质量并重的原则，才能保障公务员道德考核评价的科学性与合理性。

(五)分类考核原则

公务员按照是否是领导职务，可以分为领导类公务员与非领导类公务员。按照职位分类，可以分为综合管理类、行政执法类与专业技术类等。不同部门、不同层级、不同职务的公务员具有不同的岗位特性，对其道德素质的要求有不同的标准。因此，对公务员的道德考核评价必须分类考核，以保障考评的合理性与有效性。

四、公务员“德”考核评价机制构建的基本思路

公务员“德”考核评价机制的构建是一个系统工程，既要针对当前我国公务员道德考核评价理论与实践中出现的一些现实问题，从中国当前的现实场域出发，又要适当借鉴汲取中国古代与西方国家关于道德考核的优秀理论养分。在此基础上，围绕“评价的价值导向，谁来评价，怎样评价，评价结果的运用”四个层面提出公务员道德考核评价机制构建的基本思路。

(一)坚持正确、科学的价值导向

价值导向作为深层要素，对主体的行为具有十分重要的引导作用，很大程度上决定了主体的行为方式与行为内容。对公务员道德的考核评价来说，价值取向是其考核评价之魂，像一股无形的力量，以潜移默化的方式决定和影响公务员道德考核评价的主体选择、指标构建、标准确定及评价方法等各个层面。立足当前我国改革与发展的时代背景，必须纠正或摒弃在考核评价过程中的一些错误或扭曲的价值观念(如习惯政府本位，公众导向的缺失，对德考核的消极认识等)，坚持正确与科学的价值导向，以引导我国公务员道德考核评价朝正确的方向健康发展。否则，就不可能全面揭示公务员道德考核评价的本质与规律，也难以推动公务员道德考核评价工作的顺畅进行。

一个国家，一个社会，对公务员的道德评价必须有一个统一的规范与标准。理论界曾经提出的阶级标准、历史标准与生产力标准，虽有一定的合理性，但仍显得比较抽象。党的优良传统作风(全心全意为人民服务、密切联系群众、廉政勤政等)、党的十六大以来提出的科学发展观(以人为本，全面、协调与可持续发展，正确的权力观、政绩观等)为我国公务员道德考评提供了重要的理论基础与指导思想。党的十八大报告提出的社会主义核心价值观所倡导的富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善等重要价值与思想，更为广大公务员的道德修养提供了强大的思想基础与巨大的精神动力。公务员作为公共权力的执行者，其道德规范在社会的各行各业中居于主体性与引导性地位，往往对社会产生方向性与全局性的重要影响。因此，公务员群体更应率先践行党的优良传统、科学发展观与社会主义核心价值观。因此，我国公务员道德考核评价工作必须以党的优良传统作风、科学发展观与社会主义核心价值观为基本价值导向。将党的优良传统作风、科学发展观与社会主义核心价值观贯彻我国公务员道德考核评价的各项工作之中，以促使我国公务员道德建设形成良性循环。

(二)建立健全多元化的评价主体

评价主体的构建，是公务员道德考评的关键环节，关系到公务员道德考核评价的科学性与合理性。我国公务员道德考评方法主要有群众评价、社会舆论评价、组织评价及自我评价四种方法。目前群众评价仍是比较薄弱的环节，社会舆论评价也未能真正发挥应有的道德监督作用。针对当前我国公务员道德考核过于依赖组织部门或主管领导的做法，公务员考核评价主体应拓展范围，创新评价方式。既要将自上而下与自下而上相结合，更要充分重视社会各界的参与评价，建构包括政府自身的评价、其他相关组织的评价、专家学者的评价以及社会公众的评价等构成的主体多元化的公务员道德考核评价体系，对公务员的道德素质进行全方位的考核评价。同时，积极运用现代信息技术，探索诸如“平时考核常态化、正向测评法、反向调查法、公务员道德建档”等道德评价新方式，解决公务员道德“考不准、考不实”的现实难题。

目前，西方政府绩效评估的一个重要趋势是以公民为导向。在我国，公务员是人民的“公仆”，为人民服务是公务员的本色与使命。因此，公务员的道德考核更应接受社会公众的评价与监督。笔者认为，我国公务员道德考核评价主体的构建尤其需要注重以下两个方面：一是凸显公众导向，重视社会公众对公务员的道德评价，在公务员道德考核评价中积极发挥社会舆论的导向作用。公务员道德素质的优劣高低、水准如何，最有发言权的是广大社会公众。为此，需要进一步推动相应的观念变革与制度创新，如在思想观念上实现从政府本位向民众本位的转变，在制度设计上为保障与扩大民众的参与权、知情权与监督权创造一个良好有序的环境，有序有效地推进社会工作的参与评价。二是借鉴西方发达国家政府绩效评估的有益经验，鼓励和重视由专家学者组成的社会评估组织对公务员道德进行专门性的考核评估。事实上，公务员道德的考核评价，只有充分重视社会与公众的广泛参与，构建多样化、社会化的考评主体体系，并将其成功做法与经验制度化与法制化，才能保持公务员道德考评的活力与动力。

(三)建立规范化的评价指标体系

我国公务员道德考评机制不健全还表现在考评的指标体系不够明确与细化。当前，西方国家对公务员职业道德的考核标准主要体现在忠于宪法与国家、恪尽职守、廉洁奉公与终身学习等几个层面。我国公务员道德考核主要包括政治品德、职业道德、社会公德与家庭美德四个方面的内容。建立健全科学的评价指标体系是公务员道德考评过程中非常重要的环节。因为“指标是指一种可以评估发展、确认挑战和需要、监督实施和评估结果的有效工具,它可以显示与某个重要目标或动机相联系的某种事物的发展状况”[6]27。

由于构建公务员道德考评指标体系是一项难度很大的系统工作。因此，需要借鉴西方国家的相关经验，在结合我国特有国情的基础上，构建我国公务员道德考评指标体系。一是建立和完善公务员道德评价的基础资料数据库及相关信息系统，并将公务员道德考核的宏观标准与指标进一步细化,构建一套由定性与定量指标组成的综合性的考评指标体系，进一步推进评价工作的量化、客观化与科学化。二是公务员道德考核评价指标体系的构建既要体现国情，不能盲目照搬西方的指标体系，又要考虑地区、行业与岗位差异。指标体系的构建以党的优良传统作风、科学发展观与社会主义核心价值观为导向，将党的优良传统作风、科学发展观与社会主义核心价值观有机融合在公务员道德考核评价指标体系构建的具体环节之中。同时，不同行业领域、不同岗位职责、不同环境性质的公务员道德考核指标应有各自的特点，要将通用性指标与特殊性指标整合起来。三是指标体系的构建要强化公务员的职责与使命，突出强调职业道德素质的考评。公务员职业道德是公务员道德素质体系中的核心部分，公务员职业道德建设直接关系到党的执政能力与执政水平，引领着社会道德的发展方向。

(四)完善考核结果的监督与奖惩机制

在公务员道德考评结果管理中，需要将道德考评信息传递给利益相关者与参与者,以期得到利益相关者与参与者的反馈、监督和评价。通过这种互动，更好地推动公务员道德考评工作和提升公务员道德素质水平。因此，如何正确利用公务员道德考评结果，进而完善考核结果的监督与奖惩机制，是公务员道德考评工作的关键步骤与生命力所在。从当前我国公务员道德考核的结果管理来看，公务员“绩”与“德”的考核结果信息一般都会在单位内部以一定的方式公示出来。但是，公示的范围仍需进一步拓宽，在适当考虑与保护公务员个人隐私的前提下，各政府部门须将公务员道德考评结果通过公示栏或广播、电视、网络、报刊等媒体进行公示公开，并结合热线电话、网上信箱、电子微博等方式，接受管理对象与社会公众的反馈与监督，从而使社会各界对公务员的道德考核评价真正发挥实质性的监督与制约作用。

与此同时，还要完善道德考核的奖惩机制。如果缺乏奖惩机制，公务员道德考评就失去了存在的价值与意义。“测量能推动工作，若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败；看不到成功就不能从中学习；看不到失败，就不能纠正失败。”[7]128因此，要突出公务员队伍“德才兼备，以德为先”的用人导向，将公务员道德考评的结果作为评判公务员个人的基本尺度，建构一个包括物质性赏罚、精神性赏罚与行政性赏罚的奖惩机制。切实将考评结果与公务员的提拔任用、评优评先、教育培训、薪酬待遇等紧密结合起来，这也是提升公务员道德素质最有效的途径之一。