环境公益诉讼中检察机关与社会公众合作机制构建初探

刘永红，刘利红

（西华师范大学 法学院，四川 南充 637009）

党的十九大报告提出：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”要求加快生态文明体制改革，建设美丽中国。当前，随着经济社会的迅速发展，损害公共利益的环境问题越加严重，破坏生态环境的事件时有发生，这严重影响了人民群众的生产生活以及生命财产安全，也严重影响了经济社会的可持续发展。因此，在新的历史条件下解决环境问题是我们面临的严峻的现实课题。保护生态环境有多种途径，既包括发挥党和国家的政策引导，也包括发挥社会公众的参与及监督作用，而建立检察机关与公众有效合作机制，让公众参与生态环境利益的保护，是解决生态环境问题、建设美丽中国的有效途径。

一、环境公益诉讼制度概述

环境公益诉讼，既是行政诉讼的一种类型，也是公益诉讼的一种方式。公益诉讼的发展有其特定的历史渊源与时代背景，古罗马法中最早提出公益诉讼的法律内容，明确规定“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起;公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”［1］到了近代，一些有影响的法学派包括社会法学派、实用法学派逐渐兴起，它们开始关注“社会利益”“公共利益”“个人利益”三者的关系。例如20世纪社会法学派代表人物庞德就认为“社会利益是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”这充分说明从古至今人们都比较关注公益诉讼的问题。特别是到了当代，世界上许多国家都在不断完善环境公益诉讼，并将其作为保护生态环境、维护生态平衡的重要制度。总体来说，环境公益诉讼作为一种新兴的诉讼形态，产生的社会背景是环境问题日益严峻、环保运动逐步兴起以及国家在环境规制问题上承担越来越多的责任。［2］

我国的环境公益诉讼的倡议始于2005年国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在该《决定》中首次提出了要“推动环境公益诉讼”，标志着我国开始对环境公益诉讼制度的探索与尝试。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，正式建立公益诉讼制度。环境公益诉讼制度的建立，对于司法解决环境纠纷公益案件，对于监督行政机关认真履行生态环境的行政职责具有十分重要的现实意义。

环境公益是环境公益诉讼的法理基础，保护环境公益正是建立环境公益诉讼的目的之所在。［3］新时代，环境公益作为公共利益的一种，越来越受到政府及公众的关注。环境行政公益诉讼制度的宗旨在于监督环境行政行为，制止环境公共利益受到侵害。环境公益诉讼作为一种典型的公益诉讼形式，是约束行政权力并实现环境公共利益得到有效保护的重要诉讼形式，优先保护公共利益是其最重要的诉讼功能。此外，环境行政公益诉讼作为我国环境公益诉讼的发展方向，其在人权的司法保障中也发挥着十分重要的作用。

人类生存和发展必须要以良好的环境作为基础，一系列的国内和国际法文件都将环境权作为一项人权加以确认。而环境公益诉讼作为一种新型的诉讼形态，是保障公民人权的一项有效司法举措。它不仅需要检察机关运用公益诉讼充分发挥法律监督职能，用检察权来制约行政权，而且需要进一步构建一套符合环境公益诉讼发展规律及特点的司法制度,以实现保护生态环境公共利益的司法目的。

二、当前检察机关提起环境公益诉讼面临的困境

检察机关是我国的法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益始终是检察机关的重大责任和重要使命，基于此，环境公益诉讼制度自然成为检察机关维护公益的又一项重大制度设计。

检察机关依法提起环境行政公益诉讼，“不仅进一步有效发挥了检察机关作为国家法律监督机关的职能，而且大大释放了行政诉讼制度的能量，积极拓展了对行政机关违法行为司法监督的空间，开拓了司法维护国家利益和公共利益的领域，开辟了司法维护国家利益和社会公共利益的中国式道路。”［4］但是，由于实践中的诸多原因，检察机关提起环境公益诉讼还面临一些现实的困境：

（一）环境公益诉讼案件线索来源少

在环境公益诉讼中，环境案件通常来源于检察机关在履行职责中发现行政机关在生态环境和资源保护领域中没有履行或错误履行监管职责。①这表明环境公益诉讼案件线索一般源于检察机关自己履职过程中，主要包括检察机关内设的侦监、公诉、预防、控告等机构在履职中发现环境公益诉讼案件线索。这说明检察机关的案件来源仅限于其履行职责中主动发现，而不是被动接受公民或其他社会组织的举报，甚至也不包括有关国家机关交办或转办的案件。这在一定程度上限缩了公益诉讼案件的来源，单渠道的案件来源不利于案件线索的及时发现。由于强制性规定的缺乏和协作机制的模糊化，民事行政检察部门陷于“被动接受”案件线索的局面，导致检察机关在“履行职责中发现”的案件线索非常有限。

（二）环境公益诉讼案件调查取证难

最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该《解释》第六条规定：“检察机关办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”这一规定为检察机关办理公益诉讼案件的调查取证途径指明了方向，具有一定的积极意义。但受内部机关设置、办案力量、职责权限等客观因素的影响，检察机关往往面临调查取证难的困境。

三、环境公益诉讼中建立检察机关与公众合作机制的必要性分析

（一）法理基础

我国《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”环境问题是国家事务和社会事务的组成部分，环境公益诉讼是解决环境问题的有效司法途径之一。建立检察机关与公众合作机制，让公众参与检察机关提起环境公益诉讼的实践，属于公众参与管理国家事务、社会事务的表现。且公民既是环境资源利益的享有者，也是环境资源破坏的受害者，应当有理由、有资格参与环境公益管理。这充分说明，广大社会公众参与环境公益诉讼具有宪法法理基础。

与此同时，我国《宪法》第41条也规定，“我国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告、检举的权利。”由此可知，公众监督环境行政机关、检察机关依法履行环境监督也具有宪法依据。社会公众与环境息息相关，广大社会公众是关注各类环境问题、解决各类环境问题的重要力量源泉，建立检察机关与公众合作机制，从法律上保障公民对于环境公益违法行为的监督权，有助于实现保护生态环境，维护社会稳定。也有利于调动全民参与环境保护问题的积极性，更有利于发挥环境公益诉讼在维护人民合法权益方面的重要作用。

（二）权力制约的内在要求

环境公益诉讼制度建立的初衷在于监督环境违法行为尤其是监督环境行政违法行为，并对侵害环境公共利益的违法行为进行制止。检察机关是我国的法律监督机关，其不仅要对刑事诉讼实施监督，也应对行政权的行使进行监督。在推进法治国家建设的进程中，加强对权力的制约和监督始终是全面依法治国的重要内容，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。不受制约和监督的权力必然走向腐败。因此，检察机关提起环境公益诉讼也是对国家行政机关的权力制约与监督，是对掌握国家行政权的行政机关的权力制约的需要。在这个过程中，检察机关与广大社会公众建立合作机制，充分发挥广大社会公众参与环境公益诉讼，也体现了广大社会组织、公民个体、舆论媒体等社会力量对公共权力的监督和制约。只有这样，才能使环境行政机关行政权力得到全方位的制约与监督。英国学者维尔曾言：“在一个多样化的社会中，必须用冲突利益的多元性来制约和平衡权力的思想，仍然是一个坚定的、可以为今天的立宪主义者所掌握的思想。”［5］实践中，检察机关监督环境行政机关依法行使权力是维护环境公共利益的主要途径，但是仅仅依靠检察机关显然无法实现对环境违法行为的完全监管。社会公众的监督具有广泛性、直接性和灵活性，是法律监督体系的基础。在这里作为国家法律监督机关的检察机关与作为广泛参与的社会公众都具有制约与监督国家行政机关及企业的作用，具有建立合作机制的重要基础。因此，建立检察机关与公众合作的机制，不仅是对广大人民群众期待参与公益保护的回应，更是权力制约的内在要求，对于环境公益实现全方位保护、促进法治政府建设具有深远的历史意义。

（三）发挥公众参与优势，强化公众环保意识的需要

在环境公益诉讼制度的发展过程中，公众的力量是不可忽视的。环境问题并不是某一特定群体的问题，而是全体社会成员共同面对的问题。检察机关与公众合作机制的构建不仅是对公众参与原则的遵循，而且有助于发挥公众积极参与环境公益诉讼，增强自身的环保意识。

一方面，由于检察机关工作的特殊性，其参与环境公益诉讼具有滞后性、被动性。而广大社会公众可以直接在现实生活中了解并及时发现各种环境案件的线索，体现其参与环境公益案件的直接性、主动性、及时性。因此，广大社会公众是环境公益诉讼的最广泛主体，检察机关加强与其他公民的联系，可以更早发现环境破坏的案件并及时进行环境诉讼，维护生态环境利益。

另一方面，环境公益诉讼中公众参与中所指公众，既包括单个的公民个人，也包括环保组织、其他社会组织等环保第三方主体，尤其是环保组织、其他社会组织等环保第三方主体等往往具有较高的技术水平和业务能力，可以弥补检察机关在生态环境专业技能方面的不足。检察机关具备丰富的法律知识并精于诉讼实践，两者合作有利于减轻检察机关的工作负担，扩大检察机关提起环境行政公益诉讼的案件来源，实现资源整合及公共利益的保护。还有，检察机关与公众合作机制的建立能够调动公民、法人和其他组织参与环境保护的积极性，使环境保护从国家、政府的单方行为转变为国家、政府、社会以及公民的整体行为。［6］

（四）是落实多元共治生态环境保护的需要

博登海默说:“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”［7］检察机关提起环境行政公益诉讼的目的在于维护生态环境公益。检察机关作为公共利益的代表，在生态环境公益的维护上居于首要地位，但公众是环境问题的直接感受者，资源破坏的直接受害者，与环境侵权行为在事实上、法律上都存在直接利害关系。生态环境公益一旦遭到破坏，必将损害不特定多数人的利益，因此，广大的社会公众也是维护生态环境公共利益的重要主体。在环境行政公益诉讼中，检察机关与公众合作机制的构建，可以有效发挥广大社会工作参与生态环境保护的作用，是落实生态环境保护多元共治理念的需要。

在环境公益诉讼中，建立检察机关与公众合作的机制，在鼓励公民个人、环保社会组织、环保行政机关等参与公益诉讼，提高各种主体尤其是公众参与公益诉讼的热情的同时，也发挥了公众充分、全面监督行政机关履行行政职责、实施合法行政行为的作用，贯彻了多元共治的环保理念，为生态环境公益提供了多元化的保护。环境行政公益诉讼的目的是维护生态环境公共利益，若放任生态环境的恶化，社会公共利益将会受到极大破坏，社会损失也会极高，严重危害经济社会的可持续发展和广大人民群众生命财产安全，而多元共治的生态环境公益保护方式，对于有效防止一些企业违法行为、对于督促环境保护主管部门得以适时、勤勉履行其义务均具有重要意义。总之，环境公益诉讼中检察机关与公众合作机制的建立，不仅调动了公民、法人和其他组织参与维护生态环境公益的积极性，还丰富了维护生态环境公益的形式，为环境问题的解决创造了更多的条件，是有效维护生态环境公益的途径之一。

四、检察机关与社会公众环境公益诉讼合作机制的构建路径

（一）加强检察机关与社会公众联系

线索收集是提起环境公益诉讼最为基础的工作，因此，案件线索对公益诉讼具有十分重要的作用。推动环境公益诉讼，仅依靠检察机关主动去查获有关线索显然是不够的，必须拓宽检察机关环境公益诉讼案件的来源。然而，受各种主客观因素的影响，检察机关提起环境公益诉讼的案件来源的能力有限，无法有效地满足环境公益诉讼的基本要求。加强与公众联系，构建检察机关与社会公众环境公益诉讼的合作机制有助于丰富环境公益诉讼案件线索来源、提高线索质量。首先，检察机关在主动履行职责过程中发现线索的同时，要注重接受来自公民、法人或其他社会组织的举报、控告或反映，在调查取证工作中听取并关注社会公众对环境公益案件的评价与期盼。其次，完善污染或破坏环境行为举报制度，在拓展环境公益诉讼案件线索来源的同时，不断提升检察机关参与环境公益诉讼的影响力。特别是要在环境脆弱地区、环境保护重点地区以及生态环境破坏严重地区等构建畅通的公众举报、控告等信息平台，积极发挥社会公众力量，为公众举报、控告提供便捷和宽松的途径，使受损害的环境公共利益真正享有完整的救济途径。

（二）建立检察机关与社会组织的衔接平台

所谓社会组织，是指有着共同目的、利益的人通过某种形式而组织在一起的互惠团体，包括各种各样的公益性质组织:如绿色环保组织、动物保护组织等，该组织的主要功能是维护成员利益和社会公益，参与和监督政府相关活动。［8］现代社会中社会组织的发展，体现了民主法治发展的需求，是生态维护环境公益的有力保障。环境案件具有极强的专业技术性，其办理难度比一般案件更大。因此，有必要建立检察机关与社会组织的衔接平台，以实现生态环境保护信息共享，便于检察机关及时发现生态环境保护中存在的问题，从中发现环境公益诉讼案件线索。其一，要完善检察机关与社会组织的协作机制，特别是加强环保组织与检察机关内民事行政部门的协作配合，当发现存在污染或破坏环境的事实时，及时向检察机关内民行部门移送行政公益诉讼线索。其二，充分发挥环保组织作为专业性组织对环境公益案件的优势。由于环保组织在判断环境污染方面专业性更强，而且在处理环境破坏案件时，可以收集到主要证据，也可以对环境污染的程度进行初步判断，从一定程度上弥补了检察机关在生态环境污染破坏等技术性分析方面的不足，有助于提升检察机关提起环境公益诉讼的效能，发挥检察机关作为国家公权力参与环境公益诉讼的应有作用。

（三）发挥舆论监督的积极作用

随着生态文明建设工作的开展，舆论监督作为我国重要的监督方式之一，在保障公众环境知情权、打好污染防治攻坚战、监督环境行政执法等方面扮演着越来越重要的角色。检察机关应当转变观念，积极建立与媒体监督工作的协作关系，促进环境公益诉讼制度的发展与完善，进一步发挥舆论监督对于环境公益诉讼的作用。首先，检察机关应当意识到随着信息化时代的发展，网络论坛、微信微博、广播电视等媒介的公开曝光是检察机关获取环境公益案件线索的重要渠道，检察机关可以通过新闻媒体所传达的正面信息，不断拓宽案件线索来源。其次，环境公益诉讼制度的目的是保护生态环境，新闻媒体的正面宣传与监督可以在提升广大社会公众的环保意识并减少环境污染行为，满足人民日益增长的优美生态环境需要的同时，积极关注环境事件并投身于环境公益诉讼，这从另一个侧面有助于发挥检察机关的环境公益诉讼的效果。最后，要发挥舆论监督对环境行政权的有效监督和制约。环境公益诉讼制度的建立与完善必须强化对公共权力的制约和监督,而舆论监督作为权力制约和监督体系中的组成部分，是监督公权力的重要社会力量。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［9］由于行政权力具有扩张性、主动性等特点，在行使过程中更容易被乱用。建立检察机关提起公益诉讼制度不失为一种掣肘行政权的有效机制，但检察机关与舆论监督的配合协作更能有效地弥补检察机关案件来源单一、办案能力有限等缺陷，进一步强化对环境行政权力的制约与监督，以规范行政权力的合理运行。

（四）在环境公益诉讼中引入专家意见

环境公益诉讼案件，与传统的刑事、民事、行政法律纠纷有很大区别，它具有涉及领域广、专业性强、技术性高、受众较多、影响大、耗时长等诸多特点。一直以来，在行政诉讼中，我国法律主要采取运用司法鉴定来对其中的专门性问题作出认定的立场，随着环境诉讼对具有科技性的复杂问题的应对需要，现有的司法鉴定制度难以满足办案的专业化要求，不能有效应对环境公益诉讼案件的复杂性。环境公益诉讼是为了保护生态环境公益，专家辅助人在此过程中提出的专家意见，也是以维护生态环境公益为目标，且专家辅助人提出的专家意见具有专业性与客观中立性。所以，应当将专家意见引入环境行政公益诉讼。

在环境公益诉讼中引入专家意见有利于检察机关更好地应对环境行政公益诉讼的复杂性和专业性，确保检察机关的办案效果。首先，应将专家意见作为鉴定人制度的有益补充。专家根据自身积累的理论知识、技术和经验对环境诉讼案件中涉及到的污染损害成因、损害范围、损害程度等专门性问题做出解释和说明，就鉴定意见或专业问题提出意见，并对一些有技术要求的环境损害事实、因果关系作以专业性的结论，提出专家意见有利于生态环境损害的科学化认定。其次，应在环境公益诉讼中将专家辅助人界定为一类新的诉讼参与人。应通过法律规定的形式固化专家辅助人的中立性地位，使其在接受委托方聘任的同时，也能提供科学合理的技术支持。最后，应逐步补充完整专家辅助人的意见效力、参诉程序、权利义务等，保障专家辅助人参与环境公益诉讼在实体法理上的合法性和程序运行上的规范性。

结 语

环境保护同每个社会公众的利益息息相关，任何国家机关、组织、团体、个人都应该做生态环境保护的践行者、推动者，而建立检察机关与广大社会公众参与环境公益诉讼的合作机制无疑是解决环境纠纷，维护生态环境安全，推动经济社会可持续发展乃至建设美丽中国的有效路径之一。新时代，生态文明建设已经成为党和国家推进改革发展的重要战略举措，并纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，在这样的时代背景下，我们必须建立检察机关与广大社会公众参与环境公益诉讼的合作机制，通过各方的努力让环境公益诉讼制度得到更好地落实。这既是实现对环境公益诉讼常态化、规范化的一种现实性举措，也是为广大人民群众享有更优美的生态环境提供制度支持。

注 释：

①《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”