食品安全监管地方立法现状及应对研究

范成博

(大连财经学院法学院 辽宁 大连 116622）

一个国家与社会若想得到长远稳定的发展就必须要予以食品安全问题足够的重视，食品安全与公民的生命健康权利息息相关。当前世界各国政府均十分注重食品安全问题的解决，致力于守护公众的身体健康与生命安全。我国于2009年通过并施行了《中华人民共和国食品安全法》与《中华人民共和国食品安全法实施条例》，旨在从法律的高度上对群众食品安全予以切实保证，从根本上杜绝食品污染并避免人体受到食品中有害因素的侵害，对食源性疾病的发生进行控制与预防。地方立法的配套与衔接是有效贯彻与实施食品安全法的基础，将食品安全地方性法规制定出来可对食品安全法的顺利实施予以保障。因食品安全问题具有相当的特殊性与复杂性，且所处地域不同的地方自身特点也不尽相同，如何将一部既具有地方特色，又对食品安全法律、法规实施有利，还能对食品安全监管过程中发生的实际问题予以解决的地方性法规制定出来是当前立法者及相关学者的研究与关注重点。

1.地方政府食品安全监管现状及存在的问题

目前，我国政府越来越重视食品安全问题，许多地方政府在对食品安全进行监管的时候采取了更为灵活的方法，其所拥有的权利也越来越大，可以中央的相关法律法规为依据，并将其与当地实际情况相结合来对本级政府食品安全监管规章制度予以定制。与此同时，与食品检验检疫相关的技术也越来越先进、执法手段也越来越多样，可更加切实有效的对食品行业的发展予以促进，确保公众的食品安全。但在此过程中仍存在以下几点问题。

1.1 目标偏差

众所周知，切实有效的对食品行业的发展予以促进，确保公众的食品安全是政府实行食品安全监管的主要目标，但在实际情况下，地方政府常常较为矛盾，其一方面需保持当地GDP 的增长水平，一方面又要对当地社会稳定予以维持，在如此情况下，大部分地方政府会选择维持当地GDP 增长水平。此类政府一般认为食品安全仅会在一定程度上对社会稳定产生影响，只要事故不大就没有人会对食品安全问题投入过多的精力，且如若有较大食品安全事故发生，政府仅需要在事故后一定时间内对食品安全问题予以重视，待该项事件风头一过，一切就又如从前一样[1]。

1.2 地方食品安全监管意愿与食品安全监管能力受财政水平影响

在我国分税制改革实施之后，我国各地政府均已拥有了财政自主权，但大部分地方政府因经济发展水平与自身财政积累现状的制约仍保持着囊中羞涩的状态，很难调动出一部分专门资金投入到食品安全监管工作当中。

1.3 缺乏相应问责机制，存在严重政企利益相容现象

政府与企业双方均可在某项事件当中获得利益即为一般来说的政企利益相容现象。目前，许多食品企业会因为各种各样的原因宁愿拿出十分之一的利润去通过各种不正规渠道获取相关机构的免疫证书，为自己今后可能犯下的错误买一张“免死金牌”，也不愿意每年向相关机构缴纳数目较少的检疫费。而相关部门也非常愿意在降低一定工作强度的同时获得巨大的经济实惠。

1.4 各部门监管职责责任与职能不明确

在我国通过并实行《食品安全法》之前，我国食品安全监管工作由近十个相关部门共同担任，其中包含卫生、质检、农业、生物、工商、药监等等，在实行《食品安全法》之后，食品安全的管理权仍被多个部门共同拥有，各相关部门均在其各自领域、环节与场所当中拥有各自的权利，此种情况下各部门的分工看似明确，执行却尤其困难[2]。监管真空、越权监管、重复监管的问题在权责脱节、权利分散的现实状况下频频发生，使得食品安全监管无法得到统一协调，甚至一旦出现食品安全时间往往无法确定向谁问责。

2.对食品安全产生影响的主要因素

在食品从原材料到端上人们餐桌的过程中会经历许多工序与环节，如生产、加工、包装、贮存、运输与使用等等，在每个环节中都有非常多的因素会对食品安全产生影响，从而引发食品安全问题。

2.1 食源性

食源性安全风险所指的是在生产食品或销售食品的环节当中食品因遭受污染而带有致害性物质，其中包含环境污染与微生物污染，如我国农业种植中使用的化肥、农药、杀菌剂、杀虫剂等均属于环境污染范畴内，于畜禽养殖中使用的激素、抗生素、疫苗等均属于微生物污染范畴内。此两项污染不仅会对自然生态平衡产生严重破坏，也使食品从源头上即遭受污染，严重损害了人类的身体健康。

2.2 食品添加剂

食品添加剂在当今科学技术的不间断发展与食品工业化生产的快速发展中应运而生，成为了当今食品加工业当中的关键要素。简单来说，食品行业的高速发展与食品的大规模生产离不开食品添加剂。但我国目前还没有一套行之有效的食品添加剂管理措施与检验标准，造成了许许多多食品加工厂存在超期、超量、超范围的滥用食品添加剂现象，一部分食品加工厂甚至利用化工原料等非食品添加剂来替代食品添加剂，致使食品安全事件频发[3]。

2.3 未知安全风险

当前科学条件所无法查明的食品安全风险即为未知安全风险，目前主要指转基因食品。利用先进的科学技术来转换或重组生物体，使生物体的性能有所改变进而形成一种新的食品品种即为转基因食品，目前市面上所常见的主要包括转基因植物食品、转基因微生物食品与转基因动物食品。转基因食品是一种新兴的生物技术手段，可有效提升农产品的产量，使食品的生产成本有所降低，在全球粮食问题的解决方面意义重大，但此种技术具有一定的不确定性与不成熟性，存在未知的安全风险[4]。

除上述几点安全风险之外，食品在加工、包装、储存、运输与使用过程当中还会因卫生、经营、包装、储存等因素产生安全风险。

3.国外食品安全监管模式经验浅析

3.1 多部门分工监管模式

多部门分工监管模式是日本与美国等地所采取的食品安全监管模式，一般由其中央政府各部门以实际职责为依据来分工监管食品安全。美国联邦机构及各地政府均有食品安全管理机构，数量多达20 多个，具有制定视频安全法规和执行监督的相关联邦行政部门有5 个，分别为卫生部的视频药品管理局、农业部的视频安全检验局、动植物健康检验局、环境保护局、海关与边境保护局。美国的视频安全管理模式的原因在于美国建国初制定了司法、理发和执法三权分立的国家治理原则，美国主要按实物种类划分部门职能，对特定食品进行监督管理实现功能上的集中监管。

3.2 单一部门独立监管模式

单一部门独立监管模式是德国与加拿大等地所采取的食品安全监管模式，一般由一个单一部门对食品安全进行统一管理。此种管理模式的主要宗旨为“分级管理、相互合作、广泛参与”。德国2001年初将原由卫生部负责的视频安全管理智能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责；其他卫生部门依法在自身职责范围内配合农业部门的产品质量安全管理工作。1998年英国发表了白皮书《视频标准局-变革的动力》，其中内容指出政府有必要设立标准局，以结束视频安全和标准发布管理方面混乱不明的状况，1999年发布《1999年食品标准法》，2000年成立独立的食品安全监督机构——食品标准局，其使命是对食品进行实施监督管理，就视频安全、营养及食用向公众和政府提供咨询。

4.加快食品安全地方立法的必要性

辽宁省是一个拥有4377.8 万常住人口的大省，拥有地级市14个，副省级城市2 个，总面积达14.8 万平方千米，日消耗食品非常之多，更存在数量极其庞大的小摊贩、小作坊与小餐饮。面对如此之多的食品消耗量与生产经营者，采取相应措施对其进行有效监管非常重要。自 2000年以来，“三鹿奶粉”、“地沟油”、“瘦肉精”等食品安全事件相继出现，越来越突出的食品安全问题引起了广大群众的极度重视。食品安全问题不仅与广大人民群众的身体健康及生命安全产生直接关系，还对正规企业的经济利益有着不小的影响，进而与整个社会的稳定与和谐产生关联，因此，加快食品安全地方立法具有相当的必要性。

5.我国实行食品安全地方立法相关措施

5.1 确定立法体例与地方实际相符合

若想有效实现食品安全的地方立法，需首先对该项法规的具体体例类型予以确定。食品安全地方立法作为对地方食品安全予以监管的重要法律保障，必须以“细化、补充、完善”作为其立法思想，对立法体例予以有效把握，在符合国家相关法律规定的前提下将地方立法与国家法律之间的关系平衡好，在对上位法规定予以有效执行的同时充分考虑地方实际，将切实可行的地方性法规制定出来。

5.2 将协调、统一的食品安全监管体系构建起来

地方政府在制定地方性法规的过程中应充分梳理当地的食品安全监管机制，对其中存在的如多头管理、多部门监管职责不清、部门职责较差、食品归类不明确以及监管空白等等问题予以针对，将与地方实际相符合的食品安全监管机制制定出来[5]。

5.3 贯彻落实对小作坊与食品摊贩的监管

在辽宁省有着几千家从事食品加工生产的小作坊，还有难以计数的食品小摊贩，此类小作坊、小摊贩的存在方便了当地群众对风味特色食品、传统食品的购买，也在一定程度上增加了人民群众的就业途径。但此类小作坊、小摊贩存在食品生产卫生条件较差、生产条件较为简陋、缺乏相关食品安全知识以及食品安全监管难度较大等等问题。在制定地方性法规的过程中需在加强监督管理的同时对其施以必要的帮扶，在确保其所生产食品安全性的同时还需利用规范的引导使其接近或达到正规食品生产经营企业的相关要求。

5.4 使食品安全地方标准具有规范性与统一性

目前为止，我国还未正式出台与食品有关的强制性标准，针对国家标准未覆盖到的食品种类，地方政府需为其制定相应的食品安全地方标准，并以此当做对该类食品安全进行检验的依据。以此为暂无国家标准的食品种类设置相应标准，避免出现无序的混乱生产局面，有效降低该品类食品的安全风险。

5.5 完善食品安全法律制度

食品安全监管是一项需要一整套完善法律制度对其进行保障的系统工程。地方政府需在不和上位法产生冲突的基础上充分结合自身实际情况对食品安全法律制度予以完善、细化与补充，对相关监管措施予以固化，在突出自身地方特色的同时使立法更具时效性与针对性[6]。

5.6 对食品添加剂的使用进行严格规定

食品添加剂在食品规模化生产中的意义十分重大，对食品添加剂进行合理运用可使食品的营养得到有效保持、预防食品产生变质与腐败以及丰富或改善食品的颜色、味道、香气等等。不夸张的说，当今市面上我们所能见到的加工食品当中几乎全部都含有食品添加剂。人体健康是不会因食品添加剂的合理使用而受到损害的，但近些年来频频出现的食品添加剂使用不当事件使人民群众对食品添加剂有了较强的戒备心。所以《食品安全法》规定食品生产厂家在使用食品添加剂的时候需确认食品添加剂的使用确有必要且安全可靠。地方政府在对地方性法规予以制定时需将食品添加剂使用的风险性作为规制当中的重要内容，并严格规定食品添加剂的生产与使用[7]。

5.7 使各主体的食品安全法律责任更加明确

因食品安全事故出现而引起的对该损害进行补偿、赔偿或接受相应惩罚即为食品安全法律责任，其作为一种特殊义务所涉及到的有包括政府及其工作人员、食品消费者及食品生产经营者的多种主体。其中政府及其工作人员是行政主体，食品生产经营者是行政相对方，此两者均需为该食品安全事故承担法律责任。作为执法主体的政府若因没有将自身监管职责履行好而造成食品安全事故，则其主要负责人与直接负责人需负责承担一定的行政责任或刑事责任，且其作为行使国家权力的一方，还应予以食品安全事故受害方相应国家赔偿。若该食品安全事故因食品生产经营者自身违法行为而发生，则食品生产经营者须承担该事件的民事责任或行政责任，甚至刑事责任[8]。在地方政府制定地方性法规时需做到使各主体的食品安全法律责任更加明确。

5.8 增加对食品犯罪行为的处罚力度

在地方政府对地方性法规予以制定时需加大惩罚食品安全犯罪行为的力度，在地方性法规符合上位法规定前提下，将当地食品安全监管过程中遇到的实际问题与困难充分结合起来，对食品安全犯罪行为予以更为严厉的处罚，如将存在食品安全违法行为单位的食品生产、流通或餐饮服务许可证吊销、对参与该食品安全事件的食品检验人员予以严厉刑事处罚、考虑剥夺食品安全犯罪人员今后的食品生产经营或检验资格等等，以此种方式对违法犯罪贩子予以有效震慑，避免食品安全违法犯罪行为的发生。

6.结束语

食品安全问题是一项社会问题，存在涉及行业较多、牵涉领域较广等特点，对其实行法律规制十分困难。随着社会主义市场经济持续发展，我国已初步建立起了具有中国特色的社会主义法律体系，在探究食品安全立法的过程当中，相关人员付出了极其艰辛的努力。从根本上来说，仅依靠现有的法律法规是无法彻底解决食品安全中出现的所有问题的，而地方立法则是对国家层面立法当中的缺陷与不足予以补充的有效手段，地方立法需立足于地方实际，在不断考察、探讨、分析与论证的基础上充分借鉴其他地方与国家的先进经验，将最佳的立法思路寻找出来，把握好地方立法过程中所遇到的难点与重点，以制定出既符合地方实际又具有可操作性的食品安全地方性法规。