实现依法拆迁的对策研究——以阜阳市为例

刘凤云

（中共阜阳市委党校综合教研室 安徽 阜阳 236000）

党中央提出法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新条例）第二十七条规定“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”，这就意味行政强拆已经违法。在目前依法治市的背景下，如何实现阜阳市依法拆迁依法拆迁显得尤为重要。

1.城市拆迁的重要性分析

改革开放已经四十年，当今中国的发展正在从过去的跟跑逐步变成领跑，经济的快速发展和社会的日新月异变化，都离不开城镇的发展，改革开放以来，我国城镇化飞速发展，而拆迁则是城镇化过程中必不可少的一个重要环节，目前，全国各地都在积极开展不同阶段的拆迁工作，经济发达地区城镇化发展水平较高，更加注重城市规划和资源配置的合理性以及城市的宜居程度，而经济欠发达地区，充分利用后发优势，正在开展大规模的拆迁工作，各级党委和政府都十分重视城镇化的发展，以此提升当地城市形象和综合发展水平。

截止2017年下半年，阜阳市城区完成征迁3200 万平方米、增长55%，其中阜城1500 万平方米，是上年的1.6 倍，拆迁工作取得突破性进展。从以上数据也可以看出，目前阜阳市拆迁工作已经全面覆盖，拆迁力度前所未有，这反映了市委市政府对拆迁工作的重视程度。

2.拆迁过程中存在的突出问题

2.1 地方性配套法规和部门规章建设滞后，拆迁工作无章可循

就目前来说，我国没有一部完整的、专业的关于征地拆迁的法律，只有相关的规范文件，而这些法律规范在实际操作中过于宽泛，极其容易造成误差，引起矛盾爆发[1]。2011年1月国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新条例），新条例对房屋征收补偿作出了原则性的规定，但也明确指出，对被征收人给予补助奖励、住房保障评估、房产价格评估等方面，要由省、市制定具体的实施办法。

阜阳市2011年出台 《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，随着城镇化步伐的加快，新问题层出不穷，该暂行办法明显不能适应新形势下房屋征收的工作需要。2015年阜阳市又被赋予有立法权的市，法律法规规范征地拆迁的呼声越来越高。目前，房屋拆迁工作特别是集体土地征迁在基层实施过程中出现无章可循的情况，主要表现在以下几个方面：

2.1.1 拆迁补偿标准存在较大的差异

由于全国没有一个统一的拆迁补偿标准，受地方经济发展水平，房地产市场成熟度、供求状况等因素影响，多地拆迁补偿机制不健全，补偿标准不统一①p24，房屋拆迁项目涉及房地产开发、公益项目、重大基础设施建设项目等各种性质，存在“同地不同价”、“同项目不同标准”的现象。由于缺乏地方性细则，因而拆迁标准不统一，增加了利益平衡和协调的难度。

阜阳市三区为加快征收进度，鼓励被征收人积极搬迁，在原有按照周边新建商品房价格增加20%奖励的基础上，对提前搬迁的被征收人再给予一定货币奖励，但奖励的标准也不一致，颖泉区到达380 元/m2，颖东区则是80 元/m2。

2.1.2 缺乏统一的价格评估体系和补助奖励办法

由于缺乏统一的价格评估体系，对被拆迁人的补偿安置标准随意性强、不规范、不透明，对应有的标准也没有进行明确的法律规定，关系户补偿的价格会更高一些[2]。除此之外，一些拆迁工作组为尽快维稳完成任务而降低标准，人为造成一些“不平衡”，影响基层政府和社区公信力，而且造成少数拆迁户心态不正，采取拖延战术，漫天要价，甚至不惜手段，达到“拆迁致富”的目的。

2.1.3 拆迁机构不健全，拆迁主体不明确

根据新条例要求，各市、县区政府必须确定具体非盈利性质的政府房屋征收部门作为实施主体。目前，市、区均未落实该项要求，拆迁工作基本上是以乡镇街道和园区为主体。一方面，由于乡镇街道园区和社区干部缺乏相应的专业知识和法律法规知识，在实施拆迁过程中难免出现程序不尽合法的情况；另一方面,由于拆迁工作是一项复杂的社会系统工程，拆迁工作涉及规划、建设、国土、财政、房管等多个部门，以乡镇街道园区单位为拆迁的实施主体，难以协调市、区各部门的工作。

阜阳市三区一些城乡结合部，多数项目涉及集体土地上的房屋拆迁问题，国有土地和集体土地相互交织，拆迁适用的法律、程序和执法主体难以界定。虽然在土地管理法修订前可参照国务院新条例，但仅仅停留在原则性规定层面，如何参照，省、市却无规范性文件，基层没有具体的操作依据。

2.2 拆迁安置工作效率低，拆迁户的权益难以有效保障

2.2.1 领导干部对拆迁工作重视不够，影响拆迁效率

由于拆迁工作的复杂性，利益交织性以及敏感性，某些领导干部对拆迁工作中涉及到本部门的问题或者棘手问题，怕越级上访，怕被“无理纠缠”，不敢深入一线接触矛盾，不敢承担责任，甚至把“担子”一味推到乡镇街道园区和社区下一级，造成一些具体问题难以协调解决，大大影响拆迁的进度。

2.2.2 拆迁工作缺乏强有力的保障措施，拆迁效率低下

在开展拆迁的过程中，一些重大项目往往有非常明确的开工期限，如果遇到少数拆迁户以缠访、闹访为要挟，漫天要价，以对抗手段获取高额补偿的情况，因司法强拆程序周期较长，短时期内难以执行到位，不能按期完成拆迁任务，影响项目开工建设，同时，也助长了一些不良风气，损害了政府威信。

2.2.3 拆迁安置区建设进度滞后，严重损害拆迁户利益

面对一些时间紧、任务重的项目，拆迁安置工作缺乏充足的准备和科学部署，往往临时选址，仓促开展安置区建设。相关职能部门配合跟进效率不高，规划建设手续以及资金难以及时到位，导致安置区和安置房不能按拆迁协议要求予以交付。拆迁人员居住的“过渡安置房”也是政府临时搭建的，有的是在自家地里搭建的临时房，有的在外面长期租房子，不仅严重损害了拆迁户的利益，激发社会矛盾。

2.3 拆迁过程中存在违法乱纪行为

2.3.1 拆迁工作人员违法乱纪行为时有发生

近些年，房屋拆迁力度前所未有，拆迁面积大，拆迁人数较多，为了提高工作效率，目前阜阳市各个县市区采取一个征收项目划分为多个工作小组同时开展工作的方式。工作小组一般由县直（区直）单位、辖区街道办事处、社区居委会等人员组成。由于工作人员来自不同部门，人员素质也参差不齐，不便于拆迁人员的统一管理，这就导致有些法治意识淡薄和廉洁意识不强的拆迁人员利用职务之便通过造假、虚构、伪造证明材料谋取不正当利益；有些基层工作人员通过假结婚、假离婚、恶意分户以及私自买卖户口等方式骗取征收补偿款和安置房；甚至有些拆迁人员互相串通集体违法乱纪，骗取征收补偿款或者安置房。

2.3.2 评估机构违法乱纪行为扰乱拆迁秩序

一方面评估机构的的评选活动存在违法乱纪行为。有些评估机构通过贿赂负责拆迁部门的领导、对被拆迁人口头承诺以及贿选拉票等不正当手段，取得评估资格，破坏了公平竞争的市场环境，扰乱了正常的拆迁评估秩序，最终也会损害拆迁人的切身利益。另一方面，有些评估机构工作人员和拆迁人员互相串通损害国家利益。有些评估人员收受被拆迁人的贿赂，为其多丈量房屋面积，甚至凭空捏造附属物和装饰装修等等，为被拆迁人谋取非法利益，影响十分恶劣。除此之外，一些征收评估机构权限过大，评估结果存在很大的浮动性，有的评估结果经复核比实际多出一百多万元，严重损害了国家和集体的利益。

2.4 社会宣传不到位，拆迁工作缺乏正面的舆论引导

2.4.1 社会对拆迁工作缺乏应有的理解和支持

城市征收拆迁是提升城市建设水平，加速城镇化的一项重要基础性工作，本应得到社会各界的理解和支持，但在具体实施过程中，拆迁实施单位往往“吃力不讨好”，承担着工作责任和社会舆论的双重压力。由于拆迁政策法规的不完善，存在着各地创新经验进行征地拆迁，因此在群众中形成了拆迁就是靠拖、闹等获得较大利益或者是另一种“拆迁就是项目单位与民争利”的不良印象。对拆迁工作造成很大的阻碍。

2.4.2 宣传部门对拆迁工作缺乏正面的舆论引导

在一段时期，有些地方确实存在暴力拆迁、违法拆迁的现象，经过媒体的报导，一度将拆迁工作推上社会舆论的“风口浪尖”，但这毕竟是个案。近些年，媒体对拆迁工作的舆论监督一直在加强，虽然起到了一定程度的积极作用，但也存在为“博眼球”、夸大其辞的失实报导，缺乏正面宣传，使拆迁工作披上了一层“灰色的外衣”。大大影响社会对拆迁工作的理解和支持。

3.依法拆迁的建议

3.1 完善地方性立法，解决法律空白问题

按照国务院新《条例》的原则性规定，结合各地实际情况，制定房屋拆迁和土地征收的地方性立法，阜阳市可以考虑从一下几个方面着手采取相应措施：

3.1.1 完善拆迁主体的相关规定

首先，明确拆迁主体合法性。按照新《条例》要求，确定市、县（区）不以盈利为目的的房屋征收部门作为拆迁实施单位，解决拆迁实施主体合法性问题。除此之外，确保该主体有能力协调各部门之间的工作。

其次，拓宽拆迁主体范围。拆迁主体由原来的乡镇街道、园区等单一主体变成街道、社区、居民组以及拆迁代表共同组成的拆迁工作组，通过对拆迁户更加深入的了解，对拆迁环境更好的掌握，共同制定拆迁安置方案，共同确定评估单位，并召开听证会，让群众成为推动项目发展前进的强大动力。

3.1.2 制定科学合理的价格评估机制和补偿标准

为了保障房屋征收评估工作的公正性，引入第三方机构开展全过程评价，对拆迁纠纷进行评估，对拆迁过程进行公开监督，这对于政府、开发主体、原产权主体来说均有很大裨益[3]。根据有关评估机构作出的征地片区综合价的基础上，根据被征收土地的具体情况和合理的调解系数[4],充分考虑公益性和商业性项目的差异，确定具体的补偿标准。使各地拆迁补偿标准既能符合不同地域的市场价位，维护群众切身利益，又能杜绝目前拆迁补偿标准无章可循、拆迁群众盲目跟风而缠访、闹访的现象。

除此之外，对评估机构实行征收评估准入制度。对征收评估机构实行有进有出的动态管理，促进征收评估规范化、制度化建设，加快推进房屋征收评估信用档案体系建设，构建失信联合惩戒机制和风险防控机制。

3.2 加强拆迁工作管理，做好拆迁惠民工作

3.2.1 实施阳光操作，强化组织管理

进一步完善市辖区房屋拆迁工作机制，规范房屋拆迁程序，严格落实拆迁公示制度，审核监督和跟踪审计制度。房屋拆迁补偿方案在形成定稿前要组织有关部门充分讨论并向公众公布，广泛征求意见。对拆迁的评估结果、补偿价格、安置情况等一律实行信息公开，接受群众监督，做到公平公正。

3.2.2 坚持人性化执法原则，实现和谐拆迁的目的

拆迁过程中难免存在一些胡搅蛮缠的钉子户，但是，大多数的住户都是积极解决问题。有些住户祖孙几代住在那里，生活工作一切安好，政府一张拆迁公告，不仅对工作生活带来极大不便，如果拆迁补偿的费用不能弥补其造成的损失，他们自然要埋怨政府。但是只要拆迁执法人员换位思考，多听听住户的心声，充分替住户考虑，在法律政策允许的范围内，做到利益最大化，切实帮助他们解决拆迁所造成的实际问题，住户才会支持政府的拆迁工作。

除此之外，在拆迁过程中要转变行政执法理念，运用法治思维和法治方式，坚持柔性执法与人性执法的执法理念，创新执法方式，注重拆迁过程中沟通方式与沟通技巧的运用，充分理解和包容拆迁户的弱势心理，放下姿态，用一种平等友善的“拉家常”的聊天方式解决拆迁中的问题，让问题和矛盾在聊天的过程得到有效化解，不断提高执法效率和人民的满意度，转变过去那种用武力解决问题的暴力执法方式，以此实现和谐拆迁的目的。

3.2.3 安置区与安置房建设要先行

国家国办明确规定：“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农民的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”除此之外，中纪办也规定：“要督促认真落实补偿安置政策规定，做到先安置后拆迁，住房要充分考虑农民的生活习惯和生活需求，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题”安置工作不先行，拆迁户的住房问题在短时期内就难以解决，租房难、居住条件差等问题将成为他们生活的巨大困扰，必然在心理上会产生抵触情绪，增加拆迁的阻力。

目前世界上许多国家和地区征地补偿方式大多数是以货币化安置为主，其他安置方式为辅。比如德国规定现金补偿、代偿地补偿和代偿权利补偿三种方式，日本则规定了替代地补偿、拆迁代办、工程代办补偿等方式，而韩国则规定了土地债权方式。随着我国城镇化的发展，各地都在积极探索切实可行的安置方式，比如山东德州建立的“经济补偿、就业扶持、居住安置、社会保障”四位一体的被征地拆迁安置机制，取得了良好的实施效果[5]。

所以,阜阳市可以借鉴国内外其他地区的先进经验，结合本地实际情况，采取多种安置方式，充分保障拆迁人员的利益，严格落实“先安置后拆迁”。采取统建安置楼、开发商代建安置房、团购商品房、货币化安置等多种安置方式。除此之外，加大房票安置比率，货币、房票安置比例建议不低于70%，以便从根本上消除拆迁户的后顾之忧。

3.2.4 做好拆迁后续工作，保证让利于民

要尽快全面落实拆迁居民养老保险政策,逐步建立被征地户基本生活保障制度，改变一次性货币安置为主的做法，走“土地换保障”的路子，将征地后失地人员统一纳入社会保障体系，解决失地人员的长远生计、养老、医疗等问题[6]。保障被拆迁人员的基本生活问题，消除他们的内心顾虑。

对于失地农民来说，“就业优先”的原则必须坚持实施，我们不仅要改变传统的安排方法，更需要使就业服务力度得到强化，切实的帮助到失地农民实现再就业这一难题，而且对失地农民就业培训的力度也要提高，要保证让失地农民的技能水平有所提升[7]。除此之外，政府应当加强对拆迁人员的就业观念进行引导，针对拆迁户的具体需求，进行相应的就业培训指导，完善就业信息平台，为拆迁户提供更多的就业信息[8]。浙江义务对被征地农民就业安置方面，建立使用被征地农民数量与用地规模相挂钩的制度，企业用地每一亩应安排两名以上被征地农民，企业当年若使用了100 人以上的被征地农民，政府即授予“创造就业岗位奖”[9]。

阜阳市属于皖北经济欠发达地区，一方面，政府可以结合当地情况，出台相关的优惠政策，吸引企业前来投资建厂，为当地创造更多的就业机会，从而解决拆迁人员的就业等后续保障问题。另一方面政府部门应当鼓励引导拆迁人员自主创业，建立自主创业奖励机制，出台相关的鼓励政策和优惠政策。对一些典型的自主创业比较成功的拆迁人员从精神和物质方面进行奖励，激发拆迁人员的创业热情，形成大众创业万众创新的新局面。

3.2.5 加大拆迁过程中违规、违法行为的打击力度

依法查处抢建房屋、突击种树等违法行为。明确执法主体，对城市规划区内的违章建筑，要依照《城乡规划法》加大依法查处力度，对集体土地上的违法行为，依照土地管理相关法律法规加大查处力度。

严厉制裁非法上访、缠访、闹访者。积极探索“裁执分离”模式。对故意抵制征收拆迁的“钉子户”，建议市、区法院积极探索“裁执分离”的模式，加快办案进度，缩短办案周期，既考虑保护合法权益，又考虑拆迁进度，为推进城市建设提供强有力的法律保障。

3.3 加强拆迁人员队伍管理，加大监督问责力度

加强对拆迁人员的管理和培训，市房屋征收部门不定期对全市征收工作人员进行法律知识、专业技能以及廉洁自律等方面的培训，对培训合格的工作人员实行人才库管理，参加拆迁人员必须从人才库中选取，未经岗前培训的人员，原则上不得从事房屋拆迁工作。以便从源头上杜绝拆迁过程中的违法乱纪行为。

领导干部对所负责的拆迁对象实行责任包干制，针对拆迁对象所涉及的拆迁前和拆迁后的问题都应当认真帮其解决，不能一拆走人，一拆了事。对于一些拆迁过程中的懒政庸政，行政不作为，行政乱作为以及行政胡作非为的领导干部坚决查处，严肃问责。对于一些拆迁工作人员执法不严，办事不公，吃拿卡要，以权谋私和收受贿赂等违法乱纪行为和腐败问题必须严惩不贷。

3.4 加强有力宣传，强化舆论的正面引导

3.4.1 加强政策宣传与解读

召集党员、居民代表、居民组长组建专门的拆迁宣传小组，印制相关的拆迁政策宣传手册，负责拆迁宣传工作。让拆迁人员充分了解项目拆迁的方式、方法，工程的进度以及拆迁的补偿标准。

3.4.2 召开拆迁动员大会和听证会

项目拆迁前，召开拆迁动员大会，剖析形势走向、居民房屋现状、经济收入、居住环境，展示项目整体规划、效果图、以及拆迁给广大居民带来的变化，解读拆迁补偿方案、细则，使人人心中有数，达到统一思想，形成共识。

定期不定期召开听证会，建立公开的拆迁利益表达沟通平台，对于拆迁过程中遇到的各种问题，充分听取各方面的意见尤其是拆迁户的意见，针对不同情况不同对待，本着尊重事实，充分保障拆迁人员的利益，达成统一共识。

3.4.3 强化舆论引导各级政府新媒体的创建是近年来政府宣传的新气象，充分利用新媒体特点，基本实现及时、新鲜、高效的信息传播、政策宣传[10]。阜阳市可以尝试通过微信公众号、微信群以及微博等新媒体，围绕征迁补偿政策、城市建设的意义、依法拆迁的正面典型案例、违法抗拆的反面典型案例、征迁的强制措施等对拆迁人员甚至在全市范围开展全面深入的宣传，在全市上下形成全方位立体宣传态势。抢占舆论阵地，形成良好的舆论环境。