协力导向公共服务：意涵、架构、因素与障碍——基于西方视角的阐释

范 超

(四川警察学院警察管理系 四川 泸州 646000)

0.前言

在过往一段不算短的时间里，公共行政运作模式普遍契合所谓的层级模式，所有公共服务都是由政府官僚组织内部直接提供，官僚体制或层级节制很自然也就成为政府或公共行政的最佳代名词。不过到了20世纪后期，层级节制似已不再是满意或唯一的公共问题解决途径。公私部门协力网络开始出现，其主要深受“第三政府”、“协同政府”、“数字革命”以及“消费需求”等趋势汇流所影响。[1]32过去数十年来，政府日益透过私人企业与非营利组织来提供服务和实现政策目标；不仅如此，也倾向联合若干政府机关，甚至是多元层级的政府共同提供整合性服务。通讯科技日益发达，促使组织运用过往不可能的方式与外部伙伴进行即时合作。公民日益期望对政府服务拥有更多的选择权，促使政府服务必须更为多元化。为了回应公民选择，需要逐渐发展出一种新兴的政府模型。Salamon 多年前也建议：“政府工具在执行上，很大程度不宜使用传统的权威命令，而是必须依赖沟通与游说；且有别于过往政府的直接行政，政策工具操作上必须更依赖民间资源的合作。”[2]

无论是理论或实务，在政府财政资源有限而民众需求却有增无减的年代，政府通过与民间组织合作提供产品或者服务，可谓是解决此等困境的一种策略手段。尽管伴随组织间工具（如民营化、签约外包、公私合伙、特许、补贴等）的兴起，层级节制把垂直的问题解决途径应用到水平安排，但层级节制在这类问题处理上却仅提供薄弱的指引，也就是说，很多新工具所产生的问题，无法在传统的权威、层级模式下获得适时而有效解决，有时甚至还会有格格不入、制度逻辑冲突的现象发生。但公民对政府绩效的引颈期待并未有所降低，政府也不能因此规避对公民的托付与责任，这随之产生公共行政有关政府绩效、公民回应性，以及对官员问责的棘手议题。[3]总而言之，由于社会与公共问题日益复杂，传统跨部门分工但不合作的模式已无法应对时代所趋，这成为当代公共行政与政策的理论家以及实务工作者共同关注的迫切议题。

1.协力导向公共服务核心意涵

“协力治理”是近年来公共行政研究领域的显学。Vigoda-Gadot 在探索协力的意义过程中，指出其与三种学科观点有关，分别是政治与政策观点；组织与管理观点；社会文化观点。[4]527-540协力在以上学科中，却各自使用了不同的词汇，如在政治与政策观点中称为“合作”；在组织与管理观点中，因组织、专业、企业焦点之差异，而有“协调”、“整合”、“伙伴”关系之称；至于社会文化观点，则被称之为“结社”。O'Leary 等人认为，协力治理是描述无法或不易由单一组织解决的问题，必须在多元组织安排下的促进与运作过程。[5]3Ansell and Gash 进一步表示，协力治理是一种统治安排，由一或多个公共机关与非国家的利害关系人共同参与的集体决策过程，该过程具有正式性、共识取向，以及深思熟虑的特征，其目的在于制定或执行公共政策或管理公共方案或资产。[6]544协力治理可分为两种类型，一是组织间协力，另一是公民参与治理的路径[5]267，而“利害关系人”一词可以统摄组织与公民两种对象[6]546。协力可能发生在高度正式化与持续性安排下，并在特定的政策领域形成；协力也可能是非正式、即兴的以及短期的协调。[7]协力治理呼应了“实用主义哲学”的若干观点，尽管承认个人或团体有其自身利益，但主张此等利益内涵是可以进行再建构与再诠释的。由于个人或团体利益是流变不居的，如特定利害关系人所认定的当前利益未必真正符合其未来利益，因此，只要利害关系人愿意进行社会互动与协商，原先棘手的争端便有机会获得化解，如调整双方或多方长期或短期利益的时间视野[8]，从而建立双赢或多贏局面。

协力导向的公共服务可以透过协力治理来理解。过去以来，政府与民间组织的合作，经常透过“委外”或“外包”的方式进行，但某些情形下，政府其实无法有效克服契约管理的挑战，如高估或低估签约者执行任务所需资源、利润不足或超额、不当或过时的绩效衡量以及沟通绩效数据的系统不足、稽核绩效报告的方法不完全、将绩效数据纳入政府与签约者决策的方法不当，以及契约诱因的条款不佳或不当等问题。[9]在传统的外包模式下，政府与厂商之间所维持的是一种单向的受命关系，即某一方权力可以凌驾于另一方，且是透过委外厂商而非自身直接参与行动。[10]因此，政府业务委外之后，公共部门容易衍生“事不关己”、“卸责”的心态，如过程中致力于划清界限、无意积极协助厂商排除难关，或把外界责难不明就里地归诸厂商的执行不力所致，而无共同承担的意愿与勇气。当公共部门自我限缩成为“发包中心”的狭隘角色时，其实意味着机关的专业知能、组织记忆正在流失，公共部门仿佛变成一个“空壳公司”，公共问责将面临严峻考验，公共服务品质当然也连带受到拖累。简言之，外包未必在所有的公共服务领域中都是值得可行的，长期来看，那些具有“共同学习与成长”必要的业务或服务项目，公共部门应优先与协力伙伴一同完成为佳。

相对地，公私协力旨在结合公私部门各自优势，藉由特定的制度安排（如正式或非正式的契约或协议），以促进双方资源共享与风险分担，进而创造伙伴关系之“综效”[11]或“共同的附加价值”[12]。换言之，公私协力乃预设公私部门的角色是互补的[13]，双方各自有其利基，如公共部门控制许多关键法律与管制性资产，而私人部门则带入外部资本、技术专业与诱因结构；藉由双方伙伴关系的建立，公共部门引进市场机制，鼓励私人部门参与和投资公共建设与服务，也增进了公私部门行动者之间的交流频率[14]，且彼此互动本质上有别于“委托—代理”的外包关系。事实上，对公私与非营利组织研究的结果，都指出协力可以增进跨域活动、专业交流、扩大视野，而后有助于提升组织绩效，这方面外包是无法相提并论的。针对政府与非营利组织创新的最佳实务进行研究后，Light 发现，所有具有创新活力的组织都会参与建立伙伴关系的若干活动，不论是分享信息减少浪费，分享资源降低成本，或是共同参与集体规划。[15]整体而言，若以连续体角度视之，“协力导向安排”不同于传统政府层级节制或外包的“权威导向安排”，而是介于“权威导向安排”与讲求自利、竞争与私人产权的“市场导向安排”之间的制度形式。[16]

2.协力导向公共服务分析架构

政府藉由运用公私协力这项政策工具，旨在塑造政府与企业、非营利组织之间的资源交换网络[1]10-14，然而，公私协力网络建立与最终期待创造的“协力综效”之间[17]，却可能存在一些鸿沟。对此，学界指出这类成效评估架构的建立，是一项严肃且具有挑战性的工作[18]，值得我们加以重视。

有关组织间关系的理论进展与定位，Sullivan 与Skelcher 两位学者花费相当篇幅介绍协力的理论途径，并区分层次阐述其用途，分别是协力的发生、协力的形式以及影响协力的因素。而此等理论途径寓含不同的协力世界观，如乐观派、悲观派，以及现实主义派（见表1）。乐观派会认为“协力授能理论” 和“体制理论”，分别强调权力分享、提升治理能力，将有助于公私协力的产生及运作。

表1 协力的理论与途径

Ansell and Gash 指出“协力过程”直接影响“协力结果”（见图 1），而其所谓的“协力过程”，主要指涉行动者之间的信任建立过程，但两位学者并没有指出“结果”究竟为何物。事实上，公私协力除了可检视有否达成实际目标与成功提供服务，即所谓的“成果绩效”之外，“过程绩效”同样不容忽视。[19]其中前者包含“财务绩效”（成本效益、交易成本、风险）与“内容绩效”（金钱价值、创新）等；后者则关切伙伴关系的实际合作，以及公私部门伙伴关系的生产方式，包含行动者契合与愿意合作、公共利益保障，以及诸如信任、尊重与弹性等层面。

图1 协力过程—结果模型

Lasker 等人提出了一套评估合伙综效的架构，并指出背后可能的决定因素。大体上，他们认为资源（如技能与专业、信息、社会关系等）、伙伴属性（如异质性、参与程度）、伙伴间关系（如信任、尊重、冲突，以及权力差异）、合伙属性（如领导力、行政与管理、治理，以及效率），以及外部环境（如小区特性、公共组织政策）等因素将影响“合伙综效”——一种团体互动后的产物。比较特别的是，Lasker 等人把“合伙综效”操作化为以创意、全观与务实方式思考合伙任务；发展出可以被广泛理解与支持的合乎实际的目标；规划与执行周密的干预，以便连结多元方案、服务与部门；理解并记录行动的影响；整合包含标的团体在内的社群利害关系人的观点与优先性；沟通合伙行动如何处理社群问题；获得社群支持。

Claiborne 与Lawson 建议区分为“协力过程”与“协力效能”进行评估。前者可以测量中介结果或掌握协力方针的标竿进行评估，如发展出具有正当性利害关系人的正确组合；多元利害关系人可以指认、解释，以及建立命运共同体；共同愿景或目标；持续冲突协商；澄清与统合利害关系人目的；共同数据的生产与使用；协调甚至整合组织系统；利害关系人来自多元背景且拥有不同资源。[20]至于协力结果则是指执行阶段期间利害关系人的活动、过程，以及协议所产生的结果，如利害关系人反映共同愿景的陈述；聚焦在关键信息与资源的新的组织结构，具有明确角色，以及利害关系人之间的有效沟通；发生过程与产品创新；利害关系人分享责任、风险、交易成本，以及结果课责；发生干预逻辑；产生制度化活动；领导具有代表性；产生组织学习与创造力、持续质量改善、协力能力建立。

Thomson 与 Perry 则表示，协力效能取决于“治理”、“行政”、“组织自主性”、“相互性”，以及“规范与信任”等五个构面，此等构面可以视为协力的“过程绩效”，而该绩效将进一步影响协力的“结果绩效”[21]（见图2）。

图2 协力前提—过程—结果之架构

整体而言，公私协力的过程绩效将影响其后续的协力结果，多数人往往比较看重协力结果，却忽略过程的重要性。对公共部门而言，协力过程必然涉及组织之间的互动，如目标建立、协商沟通、责任分担等，对外界而言固然是隐晦的，但涉入其中的利害关系人却心知肚明，因此参与者的真切感受是十分重要的。Thomson 与Perry 以五种构面来分析协力过程，他们指出除了协力机制的建立外，同舟共济、荣辱与共的精神亦是不可或缺的。

3.协力导向公共服务成功因素

协力导向公共服务，在实务运作上有可能涉及两个或两个以上且包含公共组织在内所形成的组织间关系或网络，而参与者除了公共部门以外，可能会包含企业组织、非营利组织，以及公民团体或个人。值得关注的是，哪些关键因素会影响公共服务领域里的公私协力运作。

Beder 的研究对象是终身教育机构与其他组织之间的协力关系，其中协力的成功原因可归结如下：互惠性，协力组织彼此之间的资源交换成就了互惠利益；系统的开放性，组织的界限是开放的，允许来自外环境的输入；信任与承诺的氛围，参与协力的重要行动者的风格与人格以及组织文化的差异性是信任与承诺的来源；相容的组织结构，弹性与具有适应力的结构较有助于双方协力的开展。[22]Weissert 关注到美国中央与地方、非营利组织关系的改变，在职能转让的时代热潮下，如何才能取信“不情愿的伙伴”全心投入方案并努力成功，亦即哪些因素有助于解释成功的执行。他从政治经济与政策执行两类文献中，检视了五种可能影响成功执行的因素，分别是有否提供额外的资源作为诱因；顾及执行者的偏好；清楚的目标；良好的沟通；执行过程的监督。[23]Cordero-Guzman 检视参与劳动力发展计划与措施的“社区导向组织”之间的网络，提出了社区导向组织间网络成功的十三个重要因素，这些因素与网络的形成、发展与管理，以及这些网络的永续发展、维系与成长密切相关。这些重要因素分别是：慎选参与的组织；相互尊重、了解与信任；重要社区积极参与专业导向的规划过程；成员分享过程与结果的利益；开放的沟通渠道与互动机会；利益相关人的参与投入；妥协的能力；清晰的组织角色与政策；多元化的沟通渠道；厘清提供的服务项目与被服务的对象；计划本身的可管理性、具体性与能见度；发展出具体、长期的网络目标与目的过程；建立网络组织的退出机制。[24]Huxham 与Vangen 聚焦在志愿性组织与公共部门组织的安排，两位学者访问一些从事组织间运作的人士，针对若干好的实务以及难题进行了解，这些主题包括：协力目标的管理；不同议程、工作实务、组织文化、个人工作风格的妥协；多元化的沟通渠道；协力过程的民主与对等；协力过程的权力与信任；协力的决心，承诺与毅力，这些主题背后反映出对关键因素的掌握。[25]Mayne 等人亦致力于研究政府与其他公共、私人以及非营利行动者之间的共治关系。他们指出，有九个因素或条件可用以解释成功的协力安排，这些因素分别是：网络的社会资本，协力安排的成功不能忽略人与社会的因素，非正式关系与网络深深影响协力的结果；目标与结果的差异性，伙伴安排的整合程度系于有否共同目标；伙伴组织的混合，伙伴组织在各层面（如能力、规模、结构、凝聚力与可接近性）的相似性会影响协调的潜能；互动模式，该模式涉及互动程度、伙伴的自主性或相互关联性、互动强度，以及互惠的程度等；可用资源的程度，资源与预算的配置影响伙伴安排的管理；伙伴安排的结构，结构属性（如协调者或协调组织的设计）会影响协调的成效；人力资源管理议题，如安排上必须考虑人员的升迁发展，甚至避免可能的责任冲突；伙伴安排的稳定性，除外环境影响外，伙伴组织与伙伴安排本身的属性（如协调机制、组织的基础建设等）也会影响稳定性；协议正式化程度，伙伴关系的责任必须建立在有共识的决策过程基础上。[26]

综合来看，可以发现成功的协力导向公共服务，至少要具备以下特征：目标共识，协力必须要以某种愿景或目标作为发展前提；互惠互利，协力过程中跨部门组织彼此能充分获取所需的资源；尊重及信任，协力过程中必须仰赖高度的信任感及互相尊重方能建立良好的互动关系；多元沟通方式，协力过程中宜确保参与者间拥有多元而弹性的沟通渠道。

4.协力导向公共服务组织障碍

协力导向的公共服务有其长处，但迈向协力模式并非没有成本，最主要的障碍其实来自于既有官僚制度本身以及社会对于官僚制度的支持度，是否允许组织成员自在地释放公私协力的优势。在追求公共服务改善或创新的目标上，公共官僚体系的管理逻辑与驱动协力创新过程的动态性之间，其实存在着巨大差异（见表2）。如传统公共官僚体系比较着重过程面，对于任何变革所可能产生的冲击会持保留态度；相对地，公私协力则有助于激发变革或创新。如果公共服务创新是一项目标的话，则公私协力应当是值得鼓励与发展的途径。

表2 公共官僚体系与公私协力创新之间的管理逻辑冲突

尽管公私协力可以为公共服务创造更多的附加价值，但Sullivan与Skelcher 进一步指出影响公私协力绩效的因素，除了协力安排上伙伴之间的权力倾斜外，还涉及组织是否具备建立有效协力关系所必须的技能与资源。[27]从实务的普及度推测，传统官僚组织及其成员很可能尚未正视协力的价值与效益，当然也可能不习惯采用协力模式后，对其原有的行政作业与角色转换所衍生出的调试问题。有一种说法认为，网络情境中的管理并非全然植基在中央权威，也不受古典管理途径下单一组织目标所引导，故而传统管理单一组织所仰赖的知识、技能与能力可能无法适应新局。面对伙伴关系的独特情境，学者还表示，公共管理者其实是在拥有自主性与互依性下工作，同时还必须兼具权威性与参与性。

有论者直言，“冲突管理”很可能是协力治理的主要挑战。协力管理者其实就是冲突管理者与冲突解决者，协力治理过程因此必须正视一些冲突管理的指导原则，如把冲突重新界定为共同解决的相互问题；教育彼此以便充分理解问题；发展冲突管理计划以处理程序、实质与关系；网络成员共同参与流程设计与对策研拟；平衡代表者的势力；坚持网络成员直接、完全与忠实的参与；维持透明性与及时性；协议的可执行性。[5]266Goldsmit h 与Eggers 聚焦于政府与外部伙伴的关系管理研究，对于整合网络，两位学者的主张如下：建立沟通渠道，如数字化联系、合署办公等；参与者间高度的协调活动，如同步回应、信息揭露、信息分享等；建立关系，如建立联合治理结构、分享知识、建立信任等；处理文化差异，如建立共同决策模式。[1]94-118此外，Agranoff 与 McGuire指出网络管理任务的本质，包括：号召，指认网络参与者，并同时清点所需的技能、知识与资源；型塑，建立与影响网络的规则、价值与规范，甚至改变网络参与者的理解；动员，诱导参与者遵守承诺；整合，创造参与者之间良性互动的环境与条件。[28]

除了协力能力建立的课题外，实务上协力导向也难以回避一些制度挑战。Booher 就指出，既有的制度系络与集体决策途径格格不入，从而阻碍协力的顺利进行。协力可能与政治和官僚风格产生冲突，后者界定诸多公共政策实务。许多公共官员与公民代表并不熟悉协力实务的方法，也缺乏参与技能。这项实务使许多传统机关的人士可能感到有风险，它可能打乱长久建立的安排并产生许多未知的结果。[29]换言之，尽管建立协力导向的公共服务是必要的，但公共部门能否成功顺应此等转变仍有待观察。O′Leary,Bingham 和 Choi 表示，传统上，公务员与政策分析师被教导在一种专门知识导向的决定过程中发挥功能，我们训练公共行政人员在层级式官僚体系内部发挥功能，本质上这是一种演绎的过程。管理者一开始运用政策问题理论，搜集有关各种不同途径的信息和证据，评估可信度，以及在他们授权范围内审慎判断如何促进公共福祉。这是一种家长式模型，这样的模型仰赖一种线性、由上而下的权威结构，以及指挥链的观念。[30]对此，Van Slyke 也提出了精辟的见解：从契约关系如何加以管理的角度来看，迈向关系契约须要公共管理者接受哲学上的转变，以及朝向信任、持续沟通与协力方向发展。但公共组织在既有的风险规避文化下，以及公务员欠缺诱因创造一种根据信任衡量成功与防范杜绝道德风险的契约形式下，这样的协力决定并非没有制度与个人成本。

总结来说，如果协力是未来公共行政与公民之间互动的规范价值与发展方向，我们应多关注公共部门组织是否有助于协力发展，抑或公共制度根本就不利于有效参与，这方面也许需要从事更多协力导向公共服务的“议程设定”工作，特别是在政府组织、人力资源与法制三个层面的优先检讨。政府与公共行政的主要责任，在于界定能够强化其与公民之间伙伴关系与授权的策略性目标。当然，伙伴关系更要结合民间企业与非营利组织所拥有的独特资源。无论如何，为了响应有效公民参与的需求，公共部门必须参与未来结构与文化的变革，并广泛地使用“授权”工具以发展协力。[4]535

5.结语

协力是一种组织间互动模式，这种互动模式的核心特征在于参与的最终责任其实是一体的，在“荣辱与共”的前提下，公共服务质量的改善或创新才有可能循此途径产生。对公共部门来说，较为关键的问题也许是协力习惯的养成。相较于外包模式而言，这意味着公共部门必须学习容忍协力过程与结果的模糊性及不确定性，特别是要和一些先天目标或价值优先性不同的私人部门、非营利部门、公民团体或个人共事。整体而言，鼓励政府透过公私协力的途径来形成公共服务质量改善的议题，即所谓的“协力创新”，抑或在执行过程中仰赖公私部门伙伴关系作为一种途径，充分利用协力导向公共服务的成功因素，建立有利于自身发展的分析架构，克服其存在的组织障碍，从而提升政府公共服务水平和改进公共服务质量。