“一带一路”倡议下基础设施项目审计研究

谷玉静/文

“一带一路”是我国统筹国内国际两个大局的重大经济发展战略，是新时期我国全方位对外开放战略，是新常态下中国经济结构转型的重要举措。“一带一路”倡议基础设施建设项目，参与者众多，目的和需求不一，机会主义行为多且杂。作为国家治理的重要组成部分，国家审计通过对基础设施项目的全过程跟踪审计服务于“一带一路”倡议，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动基础设施建设发展，做好基础设施互联互通，推动沿线国家贸易联通，从而促进全球资源流通，推进我国全面深化改革、构建开放新格局。

一、实施“一带一路”倡议关键在于基础设施建设

2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确指出基础设施互联互通是“一带一路”的优先领域。我国本着共商、共享、共建的原则，提出我国“一带一路”项目建设的基本目标是在通路、通航的基础上通商。而沿线众多国家自然资源丰富，但在水、电、交通等基础设施方面非常薄弱，在自然资源的开发方面也缺设备、技术和管理。这些国家基础设施的薄弱严重制约着经济发展，而且在资金方面的缺口很大，缺乏基础设施建设资金。与之对应的是，我国不仅在基础设施建设方面具备优势，而且有充足的外汇储备，可以使用资金、技术等充分帮助这些国家进行基础设施的建设，最终达到互惠互利的效果。

基础设施互联互通是实施“一带一路”倡议的先导，更甚者是沿线国家经济增长的“稳定器”和务实合作的“助推器”。基础设施与经济发展是正相关的，这点毋庸置疑。“一带一路”倡议的远景目标是构建区域合作新模式，近期目标主要是贸易、交通、投资领域的合作，为了实现打造完全便利的战略通道的战略重点，基础设施建设则是战略绕不开的重要环节，是“一带一路”的优先领域和关键环节。一系列重大基础设施工程的投资建设，将构建一个由交通运输（海、陆、空）、油气管道、输电线路和通信网络等组成的综合性立体互联互通网络，解决目前制约着“一带一路”倡议沿线国家之间深度合作的阻碍因素，奠定当代世界跨度最大、最具发展潜力的经济合作带的基础。

二、“一带一路”背景下的基础设施项目分析

（一）“一带一路”基础设施发展特点

“一带一路”国家基础设施发展指数（2018）和《指数报告（2018）》于2018年6月在第九届国际基础设施投资与建设高峰论坛上发布，综合分析63个“一带一路”相关国家和8个葡语国家的指数表现，指出2018年“一带一路”国家基础设施发展呈现5个特点：一是总指数创出新高，看好“一带一路”基础设施合作前景；二是东南亚地区仍是“一带一路”国家基础设施合作的热点区域；三是交通与电力继续领跑；四是新政策、新金融、新技术为“一带一路”国家基础设施发展提供新动能；五是基础设施项目的跨国合作热度有增无减。

（二）“一带一路”背景下基础设施的特征分析

1.面临众多风险

基础设施项目本身的不确定性因素非常多。其一，施工条件复杂，外在环境难以预测。比如复杂的地基条件、多变的气候及其他众多不可抗力的影响等。其二，项目周期长，涉及主体众多。不能避免地会受到许多诸如政治、人文等因素的干扰甚至是阻碍，这是建设过程中的风险。其三，源于沿线国家社会文化、政治、经济及法律制度等差异性而存在的法律、政治、金融、经济、战争等风险。

2.融资模式复杂

我国对外基础设施投资先前主要采取我国政策性银行（如亚洲基础设施投资银行、上海合作组织开发银行等）给予东道国优惠贷款，项目指定由我国大型国企承建的方式，是一种集援助、投资、贸易一体化的新模式。然而，基础设施项目对资金的需求随着“一带一路”倡议的深入建设不断扩大，我国政策性资金援助和投资不能满足项目需求，从而吸引了社会资本和海外资本加入基础项目建设的投资者队伍中，资金来源不再限制于财政资金。目前，“一带一路”倡议基础设施建设的主要模式是以投资者为核心的合作共同建设模式，实施具体表现形式为PPP模式等。

三、审计服务于“一带一路”倡议基础设施建设

国家审计作为国家治理的监督系统，在“一带一路”倡议基础设施建设过程中发挥“免疫系统”功能，预防、揭示和抵御项目建设过程中的障碍和风险，推动跨国基础设施项目规范运作，达到预期效果。

（一）审前调查准备充分

对于“一带一路”倡议的基础设施项目审计，审计人员要综合考虑宏观经济背景、战略目标、国家方针政策、外交政策等等因素，在此基础上看清经济事件的本质；还要了解并掌握项目所在国的法律政策，清楚相关法律法规的具体要求，注意特殊要求，对基础设施项目合同的法律风险进行充分的审计调查，减少项目风险。

（二）实施全过程跟踪审计

国家审计在基础设施项目不同阶段确立不同的审计重点，实施动态的全过程跟踪审计。在项目前期阶段，国家审计应该重点审计基础设施建设项目招投标的真实性和合法性。在项目建设和运营期，私人资本为了追求利益最大化，可能会有提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源等机会行为，监督缺失可能会造成私人资本侵占政府经营资源的不良后果，所以国家审计应该对成本核算重点审计。在项目竣工阶段，国家审计应对基础设施建设项目进行绩效审计。

（三）开展沿线国家协同审计

“一带一路”倡议的基础设施项目是跨国性的工程项目，其审计主体既有沿线各国自身的政府审计机关、内部审计机构和社会审计组织，也有区域性的政府审计组织、内部审计机构和区域性的会计师事务所，还有世界性审计组织、国际内部审计和国际性会计师事务所。中国作为全球审计大国，审计署在联合国审计方面经验丰富，开创了有中国特色的领导干部经济责任审计，审计署应该领导和协调沿线各国政府审计开展协同审计监督，开展多层次、多渠道沟通磋商，服务于基础设施项目建设，推动战略目标实现。

（四）推进大数据审计

在信息化快速发展和广泛普及的当代，审计署应该借助互联网、大数据等方式，创新审计技术与方式，提高审计效率，大力加强各国国家审计实施的信息化系统建设，建立“一带一路”沿线“国家审计云”平台，推进沿线国家数字化审计的发展，以达到各国审计信息共享的目的；建立信息交流渠道和完善沟通制度，以便高效、及时、准确地交流审计内容。同时，“一带一路”倡议的基础设施项目面临的风险众多且有极大的不确定性，以风险防范为主导的审计技术项目审计，需要依托现代科学技术，“大数据”的构建和大数据模型的开发，将成为“一带一路”基础设施项目审计技术的重要选择。

（五）重视综合绩效审计

“一带一路”倡议的基础设施项目竣工后，国家审计应该对项目进行综合绩效审计，对项目进行系统、综合的评价，对项目绩效进行系统、全面总结和审查，为未来的“一带一路”基础设施项目投资及建设提供参考与借鉴作用。传统基础设施项目绩效审计的审计重点内容是项目进度、施工效率、建设质量和成本管理等。而对于“一带一路”倡议背景下的基础设施项目，还应该进行经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计，对是否达到战略目标，审计项目是否对沿线国家的经济发展、人民生活水平以及环境保护方面起到预期效果进行审计调查研究。

四、结语

本文从“一带一路”倡议的优先领域即基础设施互联互通出发，根据审计与国家治理理论，提出国家审计在“一带一路”倡议实现过程中发挥预防、揭示和抵御基础设施建设中的障碍和风险，国家审计服务于基础设施建设。通过梳理相关文献资料研究分析“一带一路”倡议下基础设施项目面临的风险和融资模式的变化，以国家审计服务于基础设施建设为导向，提出“一带一路”倡议下基础设施项目审计路径，国家审计应该做好出发的审前调查、对项目实施全过程跟踪审计、开展沿线国家协同审计、推进大数据审计以及重视综合绩效审计，以期能够助推基础设施互联互通，打造完全便利的战略通道，更好地推动“一带一路”倡议目标的实现。