财政专项资金绩效评价研究

朱东珠/文

改革开放以来，我国财政事业取得了快速发展。财政收入大幅增加，财政支出结构不断优化，财政事业在支持社会发展、保障民生方面的能力越来越强。目前，我国财政收入稳步增长，但财政支出增长更快，财政收支矛盾依然严峻。开展绩效评价有利于从资金投资管理转向对支出效应管理的重视，避免财政资金浪费，这是当前财政和专项资金管理工作的重要任务，对提高财政支出管理水平、建立健全公共财政体制以及提升专项资金管理使用的经济效益和社会效益具有十分重要的意义。早在2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确要求“建立预算绩效评价体系”，并于2004年通过了《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》，要求所有地方采用先行试点、由易到难的原则，分步进行各项工作，以达到有效开展绩效评价工作。我国财政支出中，基本支出主要采取定员定额标准与经费包干等办法核拨，专项支出暂无规范量化的拨付标准，其绩效结果直接决定了财政支出的效益。随着多年的尝试和摸索，当前我国政府财政专项支出绩效评价取得了一定的成就，但同时存在一定的问题。

一、财政专项资金绩效评价现状

财政支出绩效是政府绩效的重要组成部分，受到西方国家的广泛关注。自20世纪50年代以来，许多西方国家的财政部门对政府活动进行了年度审计，年度审计主要审查突破拨款限额和用途，但需花费时间较长。为克服这一弊端，20世纪70年代以后，西方国家财政支出管理引进了新的测评方法——绩效评价法。经过几十年的发展和完善，财政支出绩效评价理论逐渐系统化、法制化和制度化。

作为财政支出的核心，专项资金的使用与财政支出的实际绩效相关联，并在一定程度上反映政府绩效。从我国的研究现状来看，政府绩效评价研究已相对成熟，理论体系相对健全，对研究财政专项绩效评价具有一定的指导意义和参考价值。财政支出的绩效评价是在20世纪90年代引入中国的，属于我国的外借品。大多数关于财政支出绩效评价的研究都集中在美国、英国、澳大利亚和其他国家，这为我国的财政支出绩效评价提供了经验。在对我国财政支出绩效评价的实践中，各学者分析了我国财政支出绩效评价面临的困难和问题。目前，我国大多数学者都从我国财政支出绩效评价的实践出发，深入分析了我国财政专项绩效评价的难点和问题，诸如起步晚，技术水平较为落后等。

随着公共财政的改善，中国财政专项资金投入规模不断扩大，其绩效自然成为国家关注的重点问题。财政专项资金与普通资金不同，它金额大且涉及的部门广、项目多、资金使用范围大，相对来说其管理就较为困难，但财政专项资金又是财政资金的重点问题，因此，完善财政专项资金绩效评价工作是至关重要的。

二、财政专项资金监管及绩效评价工作存在的问题

（一）财政专项资金监管存在的问题

1.财政专项资金分配管理体系不完善

存在分配管理的部门化和资金不统一管理的现象。一是专项资金由多个主管部门进行同时管理。资金的管理和使用不集中，导致资金使用分散不合理，难以整合财政资源、发挥财政资金使用的协同作用。二是预算编制不科学。预算编制范围广泛，未对项目进行细化。三是使用非标准，缺乏有效监管机制。财政专项资金涉及方方面面，项目众多。目前，财政和有关部门对专项资金的监管仅限于对资金拨付条件的审查，没有为后续事项制订详细且明确的考评、追踪机制，这也致使使用专项资金存在监管盲点，发生各种不规范的使用行为。

2.财政专项资金监管力度不足，监管理念滞后

财政专项资金来源于不同的渠道，包括中央财政专项资金和地方财政配套资金等。项目众多、资金量大，管理也十分困难，无法真正达到全方位、全覆盖式监管。大多数项目都在业务主管部门的指导下进行，但项目实施环节中参与的管理部门多且时间跨度较长，很难实现全过程和全覆盖的监管，这将会影响项目的真实性、合法性和效率性。在财政监督和审计调查中，更加重视财务信息的审查，而项目的实际效果未得到充分审计，忽视项目的执行效果，无法对绩效目标必要性、重要性和资金使用的合理性进行全面评价。

（二）财政专项资金绩效评价工作存在的问题

1.绩效评价工作制度不健全，相关技术力量相对不足

在现行的财政管理体系中，绩效评价尚未纳入财政管理过程，尚未建立与预算编制、实施相结合的工作机制和部门协调机制。财政支出绩效评价的相关法律法规仍不完善，制度建设相对滞后，绩效评价缺乏强有力的制度保障。同时，相关绩效评价的技术与评价动力还无法满足绩效管理的需求，绩效评价质量不佳。

2.财政专项资金绩效评价指标结构缺乏合理性

这个问题主要表现在定性和定量指标比例缺乏合理性，指标结构简化，定量评价内容比较明确，定性评价内容不足，定性指标不精确，主要基于总结，导致审计结果的偏差。在资金流动过程中，指标比例不合理，人力资源和其他资源指标也存在不合理的比例。同时，由于绩效评价工作刚刚开展，评价指标、评价标准仍处于探索阶段，还没有具体、科学的方案和方法，无法满足不同层面和不同性质的绩效评价需求。

3.相关政府部门绩效目标不明确，缺乏个性绩效评价标准

很多单位没有符合自身的绩效自评机制，大多数单位使用年度工作计划或工作要点作为设定绩效目标的基础，但大多数相关的绩效目标都是定性指标，而很少使用量化指标。此外，有些单位甚至缺乏对绩效评价工作的基本了解，在评价过程中，只注重对各部门、各领域的财政支出共性的评价，认为财政资金或专项资金均按规定合法合规使用，绩效目标就算是完成了，而完全没有考虑资金支出的经济绩效和社会效益。因此，各部门制定的个性绩效评价标准仍缺乏相关经验。

4.对绩效评价工作认知和结果运用力度不充分

一方面，一些单位领导和工作人员不了解绩效评价，同时也不重视单位绩效，只是将绩效评价与审计评价同等看待，缺乏收集绩效评价方面工作资料的经验，最终只能提供有限的财务信息或简短答案的工作摘要。另一方面，对绩效评价过程中发现的问题没有采取整改措施，绩效评价也尚未完善，没有办法将绩效评价的结果作为下一年度部门预算、专款资金拨付或领导干部考核的依据。

三、进一步强化绩效评价工作的对策建议

（一）牢固树立绩效理念，重视评价结果

政府应围绕“科学规范、公开公正、效益优先”基本原则，将绩效理念贯穿于预算编制、实施和结果反馈的整个过程，预算项目支出的绩效管理，从过去的重点放在项目资金使用上，转向对项目可行性和项目效益性的关注，从而达到事前、事中、事后监督全面覆盖。适当披露财政支出绩效评价结果，接受公众评判，加强对部门财政资金使用、部门行为以及领导干部绩效的监督，体现并提高公共支出公正性、透明性和有效性。

（二）加强财政专项资金的管理机制

规范财政专项资金的管理机制。一是注重项目在促进地方社会经济发展中的作用。二是规范专项资金分配的运作程序，深化国库集中支付制度。三是加强对专项资金使用的监督，探索“预算、实施、监督”三位一体跟踪监管机制，对专项资金投资项目的事前、事中、事后进行全方位监管，形成科学化、制度化、规范化的资金监管体系。

（三）完善专项资金绩效评价机制

目前，我国财政专项资金的绩效评价尚未形成统一标准体系，很多政府部门依据国家和地方各级政府对财政专项资金的管理指标作为评价指标，该行为在绩效评价工作中具有很大的主观性和随意性，直接影响到绩效评价的客观性和准确性。要想形成健全的机制，首先，要合理确定专项资金支出绩效评价目标与重点，在完善专项资金支出绩效评价办法的基础上，创建多层次绩效评价体系。其次，实施推行绩效评价的多部门联动制度，对项目实施进行全程监督管理、综合绩效评价及绩效管理问责。

（四）建立科学的绩效评价指标体系

加强调研、分析，结合各预算单位的职能职责和工作要求，全面梳理关键任务。首先，在准确定位单位工作目标的基础上，除改善各个评价项目的绩效目标、资金分配、财务管理、使用绩效、社会效益，再增加一些个性化的评价指标，并建立一个更符合自身实际的指标评价体系。其次，构建定量和定性有机结合的指标体系和评价标准，进行全面绩效评价。

（五）借助第三方力量进行绩效评价

鼓励和邀请相关专业的专家学者和社会公众，特别是第三方中介组织参与绩效评价。专家、学者、社会公众和第三方组织对政府部门进行绩效评价的主要优势是，他们更专业、更独立，与相关测评部门没有功能性利益，在工作实施过程中不存在法律法规冲突，第三方机构在评价过程中，采用案卷研究、实地调研、专访、咨询等措施，在提高评价的客观性和公正性的同时，更加方便、快捷、经济。