国家审计参与民生领域腐败治理路径研究

温 心/文

党的十八大以来，我国反腐败工作力度大大加强。但民生领域的腐败却屡禁不止，集中表现为民生领域“微权力腐败”，侵蚀民生“蛋糕”，即与教育、就业收入、社保、医疗、保障性住房建设这五大民生主题相关的民生政策、财政配套资金、民生工程项目等。“十二五”期间的民生支出存在许多漏洞，如各民生项目支出不均衡、重视程度不一，支出相对水平远低于发达国家及世界平均水平，各领域、各省份存在差距等。民生财政资金并没有充分响应民生诉求，而腐败正是实现民生诉求的最大障碍。大量民生资金被挪用占用，虚报冒领社保补贴、基层“微权力腐败”扎堆等，不仅严重威胁国家民生财政资金的安全，还威胁最底层人民的切身利益，严重则可能激化社会矛盾。中央领导人的讲话和各级政府文件中关于民生和反腐的表述都显示了民生领域反腐的急迫性，也指出了当前民生领域反腐的工作方向。

一、民生领域腐败的成因

审计中关于舞弊的成因提到最多的是舞弊三角理论，指的是舞弊动机或压力、舞弊态度或借口、舞弊机会同时存在时，舞弊就有很大概率会发生。这一理论同样可以应用到民生领域腐败行为的解释中，民生领域腐败的成因即动机压力、态度和借口以及机会。

（一）民生内部控制缺失

这是民生领域腐败的机会。内部控制缺失为民生领域腐败创造了机会。民生政策从制定出台到落地，经过了民生资金投入、民生项目建设、民生政策效果评估等多个环节，涉及政策制定者、政策执行者、政策目标群体、政策监督主体等群体。每个环节与群体都可能存在一定的违规风险，而民生“内部控制”就是为了抵御这些风险、保护民生资金安全完整，提高民生政策效率效果而采取的成体系的控制方法与措施。目前民生领域腐败乱象丛生，很大程度上反映了内部控制的缺失与薄弱。对于民生资金项目经管单位来说，资产管理疏漏，资金拨付、单据审核报销随意，基层内控建设情况更是令人担忧。

（二）基层权力者品行异化

这是民生领域腐败的压力、态度或借口。腐败的实质是权力腐败，权力腐败的发生又以人意志的存在为前提。借助政府审计中的理论框架来解释民生领域的腐败的产生，就可以表述为由于内外因素的诱导，公共责任受托人在信息不对称、激励不相容、环境不确定的情况下，就容易出现代理问题和次优问题。这里的代理问题就是来自受托者的自利心理和有意行为。个别县委书记腐败的诱因正是公仆意识的淡薄，还有对权力和私人利益的追求。此外，在中国的政绩考核模式下，基础设施建设，土地出让等远比民生项目见效快，出于升官加爵的考虑，某些人就会将民生资金挪用到其他收益快的领域。

（三）外部监督缺乏刚性

这是民生领域腐败的机会之一。腐败官员在实施腐败行为之前，必然经过了理性人的判断，之所以选择铤而走险，一方面是因为腐败的收益高，另一方面则是腐败的风险低，微权力腐败主体由于处于权力的末梢，缺乏外部监管，被查处的概率远小于身居高位的贪官们。再加上由于民生政策项目涉及范围广，量大分散，专业的反腐机构力不从心，导致外部监督弱化、审计覆盖率低、威慑力度不足。同时，我国长期缺乏透明机制、监督渠道和反馈渠道，基层群众对于自身到底该享受多少民生补助，如何申请资金补助知之甚少，监督更是无从谈起。这些因素的累加为民生领域的腐败提供了机会，腐败主体心存侥幸，更加肆无忌惮。

二、治理民生领域腐败的对策

民生反腐要做到源头反腐，就要抓住以上“源头”，在民生链上找出薄弱环节，再根据民生腐败的成因对症下药。笔者将重点从制度方面提出对策。

（一）建立健全民生“内控”

民生反腐工作要通过规范财政分配程序、加强专项资金的审批监督，来杜绝、压缩权力寻租的空间，提高民生资金的安全性、效率性，更加精准的落实民生政策。以社保资金为例，社保资金的审批、资金拨付流程、资金项目公告公示制度等，每一环节都要遵循行政单位事业单位的内部控制制度，做到财务管理、收入专款专用、收支两条线、不相容岗位分离管理方面要严格把关，遵循制衡原则、全面原则，及时公开公示民生项目建设情况和民生资金发放情况。

（二）完善外部监督体系以形成监督合力

在外部监督体制中，纪检、监察、审计形成的监督链条尚未建立，此外可以借助媒体舆论监督的强大力量，调动起公共监督的积极性和参与度，这样才能构建起民生反腐的安全网。政府审计与纪检监察可以取长补短。这是由于国家审计作为国家治理的“免疫系统”，也被寄予了反腐厚望，“国家审计是加强反腐倡廉的有力工具”（刘家义，2015）所以更应加入民生反腐的队伍中。现阶段，以网络为基础的反腐形式也逐渐被有关部门所重视，媒体舆论、公众、反腐部门三方联合的网络反腐平台已然形成，不仅可以为反腐工作提供线索、还可以用舆论压力推动民生领域腐败案件的解决，促进查处结果有效落实。

三、国家审计保民生反腐败的参与路径

近年来国家审计需求空前增加，民生审计是当下政府审计创新转型的新亮点，但是以往的民生审计理论并不深入，研究多从民生审计的民生理念角度入手，缺少对于国家审计在民生腐败领域的定位和具体审计路径的思考，本文将对上述两个问题展开论述。

（一）国家审计在民生领域反腐机制中的定位

1.民生领域存在巨大的审计需求

公众对于民生和反腐的关注度日渐提高，民生领域的腐败问题更是关注的重点，基层危害民生的腐败案件也是防不胜防。然而现行的治理体系的反腐作用却没有得到充分发挥，体系内反腐主体之间的协调也不理想。国内各领域发生的深刻变革又要求国家治理作出适应性调整，而国家治理又决定着国家审计的发展方向，不论内外均要求其有所作为。

2.审计的专业胜任能力与独立性

国家审计机关作为国家依法设立的权利监督与制约机构，依法享有独立的审计监督权，属于外部监督机制中的重要一环。与纪检监察相比，审计具有独有的专业鉴证职能，目的在于通过搞清楚被审对象的真实情况，再和既定标准进行比较，保证国家安全及经济社会持续、健康、协调发展。不仅关注信息的真实性，还关心行为的合规性和制度的健全性。

基于以上分析，民生审计应定位为基于公共受托民生责任而产生的，以国家审计机关为执行机构开展的对被审计单位的民生事项的真实、合法和绩效情况进行独立的鉴证、评价和监督。

（二）国家审计发挥民生反腐作用的具体路径

1.真实情况鉴证

审计机关可以借助专业优势深入到具体的民生业务中，搞清楚民生资金、民生工程项目和民生政策执行情况的财务信息和业务信息的真实性。真实性是进行审计评价、建议的基础，鉴证真实性的过程也正是发现疑点的过程。

2.违法违纪线索移送

审计机关在发挥鉴证、评价职能后，应将发现的违法违纪线索依法移交相关部门。纪检机关可以凭借强大的处理处罚权对腐败主体进行处理，形成威慑机制，在整个过程中实现民生领域腐败问题治理机制中审计与纪检之间的有效互动和衔接。

3.涉及的业务类型

目前民生审计的开展形式可以归纳为独立型和结合型两种，独立型就是围绕民生事项进行的专项审计，结合型就是结合预算执行审计、经济责任审计等，寻找与民生相关的审计线索，核查公共受托民生责任的履行情况。民生审计中涉及的公共政策的部分，应遵循公共政策审计的基本逻辑，涉及公共政策、公共项目、资金、效果。实务中审计署要求加强对扶贫、卫生、教育、就业、社会保障等民生资金和项目的审计，跟踪政策落实则是审计工作的重点，而扶贫政策审计又是重中之重。

4.审计环节

民生审计在查处腐败时，要借助资金的前后链找疑点，逐步跟踪政策要求、预算安排、资金拨付到项目和个人的收益情况。国家审计在民生事项的审计中，每一个审计环节都是反腐的抓手。而审计环节具体包括审计计划、审计实施、审计报告、审计整改落实，以审计力量、技术手段为保障。具体来说，致力于抑制民生领域腐败的审计，审计计划要考虑审计范围，山东省就严密追踪“不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部”；审计实施阶段就是要针对拟审计的对象采取相应的取证模式，采用腐败风险导向审计，以发表恰当的审计意见；审计报告要及时准确，及时跟进审计整改落实情况，审计力量要求壮大审计队伍，注意提升审计人员对于民生问题的敏感性和民生政策法规的理解能力；审计技术手段要因地制宜，利用新技术新手段，着力发现微权力腐败问题。