中国过程防腐的微观制度要素及其协同建构

刘占虎

(西安交通大学马克思主义学院,陕西西安710049)

腐败的实质是对公共权力的滥用和对公共契约的侵蚀,因此,腐败治理必须聚焦于公共权力的运行过程及其行使者本身,并通过科学的制度规则实现对权力的有效监督和制约。在推进中国腐败治理体系现代化过程中,如何充分释放制度反腐的潜在力量,需要在整体优化权力“制约—监督”宏观制度模式的同时,进一步构建微观化的过程防腐机制。为此,本文运用反腐倡廉协同性原理,围绕公职人员及其职权本身,集中探析权力清单、财产申报、廉洁档案三个微观制度在中国腐败治理体系中的逻辑关系以及在过程防腐实践中的支撑意义,从源头上构建防治腐败的协同治本机制。

一、过程防腐:科学有效治理腐败的重要范式

惩处和预防是腐败治理的核心进路,二者都是以制度反腐为“中轴”的制度设计和制度实践过程。在推进中国腐败治理体系现代化过程中,需要通过“惩防并举”来实现“标本兼治”,过程防腐也因此成为科学有效治理腐败的重要范式。所谓过程防腐,就是以提高施政透明度为突破口,在推行政务公开的基础上,由国家监督监察部门和人民群众共同对权力部门以及公职人员的职权行为进行制度化监督和制约,旨在从源头上预防腐败的一种治理活动和机制。它聚焦于公共权力运行过程及其行使者本身,既是“全方位”预防权力腐败的过程实践,也是制度反腐“全周期”展开的实践过程,因此成为中国协同治理腐败的本土理论范式。

(一)作为制度反腐的中介环节和过程机制

传统的政治学研究往往“把对政治现象和政治行为的分析囿于制度和法律文献的研究,仅仅从形式主义的制度和法律文献上来认识和分析千变万化的政治活动”[1]91。基于制度主义的“静态”分析,尽管有助于在把握“变量”的基础上制定“稳定性”的法律制度,但因为基于“制度文献”来分析千变万化的政治活动,难免会忽视或遮蔽不断变化的“现实”因素,所以不足以充分兼顾法律制度施行中的机制完善和绩效提升。基于行为主义的“动态”分析,尽管有助于把握具体场域中的变量要素,为解决某一特定部门问题形成“精准落地”的政策方案,但不利于从整体性上落实来自不同向度的法律制度,形成同“心”同“向”的整体合力。我们习惯上将前者称之为“法律—制度范式”,把后者称之为“行为—过程范式”[2]10-16。二者各有优劣,需要优势互补。事实上,“在任何情况下,对制度的正确描述仅仅从正式法律的角度是不够的。必须进一步观察人们之间的互动”[3]286。过程防腐作为制度反腐的中介环节,是对“法律—制度范式”的基本遵循;作为预防腐败的过程机制,是对“行为—过程范式”的具体应用。它基于对制度主义和行为主义的互补优势而成为科学治理腐败的实践模式和理论范式。

中国政治学者在引进和评价西方政治学理论的同时,秉持“以西为用”的原则来建构本土化的理论范式。其中,过程防腐就是对现代政府过程理论的本土建构和中国话语表达。在现代政府过程理论看来,“任何实际运行中的政府,都不仅是一种体制,一个体系,而且是一个过程”,通过对政府过程的研究,可以“揭示政府在运行过程中所产生的种种‘偏离’现象及其规律”,并从中“寻求减少政府非法‘偏离’行为的措施”[4]17。国内学者朱光磊和盛林率先对此予以学理阐释和分析,并提出制度反腐与过程防腐的二元分析框架,认为过程防腐是制度反腐向更深层次推进的重要途径[5]。基于中国反腐倡廉对“协同性”的诉求,本文在此基础上提出制度反腐、过程防腐与文化倡廉的三维分析框架,作为中国特色反腐倡廉道路的创新维度和有机内涵[6]。借助这一理论框架,可以有效分析政府过程中的“权力分化”和“再生产”逻辑,通过全方位的过程规制来“倒逼”反腐败法律制度的协同建构,在整体性上推进腐败治理体系和治理能力现代化。

(二)作为腐败治理体系的实践运行机制

过程防腐以规范权力运行的结构要素和制度要素为基础,相关结构要素的有机性和制度要素的协同性直接关涉着过程防腐的有效展开。作为预防权力腐败的过程化实践,是腐败治理体系的实践运行机制。

其一,过程防腐“联结”着腐败治理体系中的结构要素。一般而言,腐败治理体系包括规则体系、实施体系和环境体系。规则体系是涵盖反腐败法规制度在内的规则总和,具体包括国家法律和法规、执政党的纪律和惯例、作为社会治理“软机制”的道德和伦理等。实施体系是作为规则体系的执行主体、实践机制、保障机制的总和。环境体系指的是公共权力运行的政治生态和社会文化环境。比较而言,规则体系属于制度反腐的“制度要素”,实施体系属于制度反腐的“实施机制”,环境体系属于制度反腐的“政治生态”,这三个中观体系一起构成整个腐败治理体系中的结构要素。过程防腐以“环境体系”为平台,以“规则体系”为依据,以“实施体系”的动力,作为“联结”三维结构要素的“中枢”而成为腐败治理体系的实践运行机制。

其二,过程防腐“贯通”着腐败治理体系中的制度要素。过程防腐旨在以法律制度规范公共权力的良性运行,是以腐败治理体系中的规则体系为基础的。规则体系中的制度要素包括如下三个层面:一是作为基本制度框架的规则体系,如国家政治制度中关于权力授予、制衡、监督、监察的法律制度体系,以及作为执政党的政治规矩、政治纪律、政治惯例等;二是作为部门性的法律制度体系,如专门针对反腐败与廉政建设的《国家反腐败法》《国家公务员法》等;三是作为规范具体权力运行的微观制度要素,如政务公开制度、回避制度、财产申报和公示制度等。这些方面共同构成腐败治理体系中的制度要素,在逻辑上包括上位制度与下位制度。上位制度是基本前提,属于反腐败制度的顶层设计;下位制度是部门性的中观制度以及支撑性的微观制度,属于对上位制度的展开体系。这些制度要素共同构成多维一体的规则体系,作为制度反腐的规则依据,通过过程防腐的有机“贯通”来释放和彰显以法治腐的制度效力。

(三)作为腐败治理能力的绩效提升机制

在腐败治理的逻辑中,“科学”是手段,“有效”是目的,腐败治理能力是对腐败治理体系实践的绩效表达。推进腐败治理体系现代化,就是通过提高腐败治理的制度化和法治化水平,来增强法律制度体系的完善性和科学性。过程防腐机制的引入,可以通过“制度制定—制度执行—制度反馈”的全方位结构进行过程反馈和动态纠偏,推进政务公开和财产申报等制度要素的有效展开。过程防腐作为腐败治理能力的绩效提升机制,重在发挥其在腐败治理体系中的“联结”和“贯通”作用,形成制度反腐的协同效力。

从腐败治理目标和效果来看,通过“惩防并举”,重在实现“标本兼治”。作为“惩处”机制,过程防腐直接针对权力腐败的既定“结果”,重在实现“不敢腐”的警示效应,在遏制腐败滋生和蔓延的“治标”取向上具有战略意义;作为“预防”机制,则聚焦于整个权力运行过程,重在实现“不能腐”的规制效应,有助于从源头上遏制和减少腐败行为的发生,最大程度地降低腐败对公共利益的侵蚀以及后期查处腐败的成本。比较而言,后者在全面治理腐败的目标序列上更具“治本”意义,集中表征着腐败治理的能力。

过程防腐作为腐败治理能力的绩效提升机制,是通过其“联结”和“贯通”作用显现出来的。一是全天候的过程“贯通”机制。过程防腐“贯通”于诸多具体权力的运行过程,有助于弥补依靠制度“事后”惩治腐败的缺陷和不足,即通过弥合反腐败行动与腐败行为之间的“时间差”(腐败行为在“先”与惩治腐败在“后”)和“区位差”(腐败发生源头在“上游”与惩治腐败在“下游”),最大限度地规避“事后”惩治中的不全面性(并非所有腐败事件都能被发现或被举报)和不彻底性(并非所有腐败行为都能得到相应的惩治),进而打消潜在腐败者的侥幸心理和作案动机。二是空间性的能量“联结”机制。过程防腐“联结”着腐败治理体系中的结构要素,可以有效整合潜在的社会资本,激活和聚合来自不同维度的监督力量。以权力制约权力的“制度反腐”与以权利制约权力“社会反腐”共同构成腐败治理的核心机制。通过二者的“互动”作用,有助于拓展网络问政、网络反腐等现代政治参与方式,让广大公众真正参与到反腐败实践中来,形成依靠人民群众反腐败的政治优势和常态机制。

二、权力清单:严以用权的制度保障和职权边界

阳光是最好的防腐剂。权力运行的公开化和透明化,是进行权力制衡与过程监督的基本前提。习近平为此指出:“要强化公开,依法公开权力运行流程,让广大干部群众在公开中监督,保证权力正确行使。”[7]395随着权力形态的多元分化和反腐败工作的深入推进,客观上要求政务信息公开的制度化和具体化,建立权力(权责)清单制度也就成为新的实践课题。所谓权力(权责)清单制度,是指在制度反腐框架下把公共权力的类别、名称、行使部门、问责等要素形成制度化的清单,通过明确各级政府和相关职能部门的权责范围,尤其是依托具体岗位公职人员的权责范围,来规范具体权力运行的制约和监督制度。

(一)权力(权责)清单制度的过程防腐意义

权力(权责)清单制度明确了公职人员“严以用权”的岗位责任和职权边界,为具体权力在法制的轨道上运行,以及对具体权力行使主体的过程监管提供精准化的制度保障。

从制度设计的内容来看,权力(权责)清单制度不仅是在政府层面对宏观权力配置的制度化和公开化,而且进一步细化到相关岗位职权的运行边界,让具体行使职权的公职人员切实做到“依法用权”和“严以用权”。以制度保障权力运行环节和职权内容的具体化,有助于明确过程防腐之权力监督的对象和内容。政务信息公开主要针对权力机关的行政部门,权力部门之间权责的制度化,有助于在“条块型”权力职能部门之间进行制度分权和合理制约。权力职能部门作为监督对象之一,由于作为“集体行为”而呈现出一定的“抽象性”,这在一定程度上为激活和释放“体制外”的社会监督带来了困难。权力(权责)清单制度正是通过明确部门权力的分工和岗位职权的边界,让广大公职人员依照“清单”行使职权,做到“严以用权”。如此,通过对抽象公共权力在具体运行中进行内容规定和边界厘清,一方面为绩效考核提供制度化的考评依据,一方面为“体制内”的权力制衡和“体制外”的社会监督提供明确而具体的监督对象。

从权力监督的性质来看,实行权力(权责)清单制度是各级政府将权力明细列表公之于众,并主动接受社会监督的积极行为。根据政治运行的一般公理,“实行有效的公众监督的重要前提,就是法律要明确规定公民有获取这些信息的权利”[8]216,以及政府部门主动公开相关信息的义务。就权力监督的过程实践而言,权力(权责)清单制度重在把“部门性”的“抽象权力”予以“具体化”,通过实现权力运行过程的“可视化”,以方便来自不同维度的社会力量更好地监督公共权力的行使过程。就权力监督的运行机制而言,权力(权责)清单制度是把具体职权内容列成清单,让政府部门及其公职人员依照清单行使权力,进而把“具体化了的”职权关进制度的笼子里,是对规范和监督权力运行过程的机制创新。就权力监督的制度价值而言,实施权力(权责)清单制度,有助于明确公共权力的法理逻辑,让广大公职人员(领导干部)切实转变“当官发财”和“以权谋私”的“官念”,对人民赋予的公共权力保有敬畏之心,坚持秉公用权和依法用权,实实在在地做好本职工作,为人民群众谋福祉。

从政府职能的角度来看,权力(权责)清单制度既是基于权力场域对政府职责范围的法律制度界定,又是对政府、市场、社会三大场域各自功能和作用边界的制度厘定。通过预防权力腐败来确保政府职能的良好履行,不仅需要做好对“事前”监管的“减法”,更要做好对“事中”和“事后”监管的“加法”。其目的是通过对以往结构性权力“制约—监督”模式的再造,逐步建构起“法无授权不可为”与“法定职责必须为”的新型权力运行逻辑,最大限度地消除权力设租(寻租)的制度空间,减少具体职权行使中的“灰色”地带。其意义在于进一步拓展了反腐败法律制度建设的视野,将“说‘不’的权力分工制度”与“说‘是’的权力清单制度”有机地统一起来,运用既有实践中的“地方性知识”来完善和建构中国特色权力“监督—制约”模式,确保公共权力在制度轨道运行中优化政府职能、提升服务绩效。

(二)中国权力(权责)清单制度的实践探索

权力(权责)清单制度是完善党和国家领导体制,推进国家治理体系现代化,尤其是腐败治理体系现代化的重要制度要素。中共十七大报告明确提出“坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[9]238的目标,将权力法制化从行政体制领域拓展到整个政治体制领域。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”[10]36中共十八届四中全会进一步提出:要深入推进依法行政,加快建设法治政府,“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”[11]16。2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出:“推行地方各级政府工作部门权力清单制度,是党中央、国务院部署的重要改革任务,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措,对于深化行政体制改革,建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。”[12]这标志着中国政府(广义)构建全方位权力“制约—监督”机制,从“理论构想”通过“政策设计”,进入了“全面实施”阶段。

在全面深化改革和全面从严治理腐败的时代境遇下,权力(权责)清单制度的建设重点包括以下三点:

一是对权力属性及其职能边界的顶层设计和系统优化。其核心是从“权源”上依法核定权力,诸如“规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构的权力和职能,明确职责定位和工作任务”。通过建立权力清单和责任清单相统一的“权责清单”制度,进一步明确地方各级政府工作部门的职责权限,大力推动简政放权,逐步形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系,以及科学有效的权力监督与制约机制。

二是推进权力(权责)清单制度目录的制度化和公开化。其核心是从范围上依法界定权限,诸如“完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。要求将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,主动向社会公布,接受社会监督。诸如权力目录清单、风险防控清单、权力运行流程图清单等。

三是增强权力(权责)清单管理机制的动态化和协调性。其核心是从流程上依法规范运行,诸如“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”。规范运用公共权力来创造以人民为中心的福祉是永续发展的社会主义事业。在这一过程当中,政府职能的价值定位与权力运行的环境因素都将发生“历时性”和“空间性”的变化。政府部门的具体职能不是固定不变的,相应地,权力(权责)清单也不是“一次性”消费,因而都需要根据经济社会发展和政治运行规律进行完善,逐步确立起权力(权责)清单的动态调整机制。

三、财产申报:收入渠道的过程监管与职业自律

财产申报与公示制度,是对公职人员有关家庭财产申报、登记、公示的制度,在此简称为“财产申报”。作为一种预防公职人员滥用权力的有效机制,“其理论基础在于公共利益优先,其实践价值在于反腐高效”[13]107,因此被誉为“阳光法案”和“终端利器”。正如“法律在反腐败中的预防作用要通过给腐败设置障碍的法律调节质量来加以考察”[14]302一样,财产申报与公示制度作为预防权力腐败的“终端利器”,也是构建中国过程防腐协同机制的重要制度要素。

(一)财产申报与公示制度的实践困境

财产申报与公示是世界清廉指数(CPI)较高的国家或地区普遍采用的做法。这一制度于1987年在我国首次提出,至今已有30余年的历程。1994年,第八届全国人大常委会将《财产申报法》列入立法规定,但一直以来收效甚微。其中一个重要原因就是缺乏配套制度,相应的税收制度、信用制度、监督问责制度等尚不完善。公职人员财产申报与公示制度尽管纳入了当代中国的法制建设体系,但仍未上升到国家立法层面,在实践中由于多种原因而执行不力。相关经验性研究表明:自1995年试行以来,由于谎报、瞒报、漏报等在一定程度上成为公职人员队伍中“心照不宣”的事实,财产申报往往流于形式,其对公职人员腐败行为的制约实效几乎为零[15]。由于针对权力运行的制度规制配套体系不够完善以及公职人员的抵触情绪等,财产申报与公示制度在具体实践中收效甚微,尤其是在预防“带病提拔”“小官巨贪”“期权腐败”“裸官现象”等方面尚未发挥出其应有的制度效力。

对于这一制度在当代中国实践中的困境,应当予以辩证地看待。首先,从历史发展的视角看待其必要性。财产申报与公示制度在部分国家或地区的实践成效显著,但并不意味着“移植”到中国场域就能及时生根发芽。这其中还涉及制度环境调适和微观机制创新的问题。从政治文化传统和思维范式来看,西方国家具有侧重于“人性恶”假设的法治思维和契约精神的传统,有助于现代法律制度的过程实施。传统中国则侧重于“人性善”假设的礼治思维和自律精神的传统,相对更加注重个体的德性自觉。在实现中国治理体系现代化过程中,这两种思维范式和治理方式共同存在并在调适过程当中。这正是坚持“依法治国”与“以德治国”相结合的法理逻辑,也是中国特色反腐倡廉之所以坚持“制度反腐”与“文化倡廉”相结合的实践逻辑。因此,我们不能仅仅因为这一具体制度在某一时期实践效果不佳,就简单质疑在将来运用它的必要性。其次,从整体发展的视角看待其实效性。任何一项制度机制能否发挥其应有的功能和作用,还有一个规律约束和条件制约的问题,即需要在诸多系统要素支撑下进行社会工程建构与协同实施。诸如制度配套体系的完善性、制度执行中的有效性、社会文化环境的适应性等,都会影响并制约其实践效力的发挥。财产申报与公示制度20多年来的探索实践之所以收效甚微,在一定程度上也表明:中国腐败治理体系亟待建构和完善,尤其是深化对中国腐败治理体系的社会工程建构,即通过“意义建构”以明确反腐倡廉的问题指向和价值定位,通过“关系建构”以实现腐败治理要素的系统优化和协同整合,通过“符号建构”以促进社会主义廉洁价值的观念再造和行为自觉,通过“状态建构”以推进反腐常态化与政治生态的协同优化,从整体性上推进中国腐败治理体系的现代化[16]。至于这一制度在中国腐败治理体系现代化实践中究竟应当发挥什么样的作用,则需要立足当代中国政治发展的运行规律和反腐倡廉的战略定位予以整体分析。

(二)财产申报与公示制度的实践保障

在全面从严治理腐败的时代境遇下,整体推进财产申报与公示制度在腐败治理体系现代化进程中有了新的价值定位和实施条件。具体而言:

一是全面治理腐败的决心和信心为此提供了政治保障。正像民主是社会主义的生命一样,廉洁政治是中国特色社会主义的重要特质。中国政府全面从严治理腐败的决心不仅体现在务实的行动中,更体现在推进中国腐败治理体系现代化的道路自觉和制度自信上。全面从严治理腐败的信心不仅来自阶段性的治理成效,更来自建设社会主义廉洁政治的政治定力。

二是中国经济社会发展为此提供了坚实的社会资本。正像民主要成为“好东西”所必需的“社会资本”一样,互联网技术的发展和普遍应用为电子政务建设提供了便捷的技术平台。在经济社会的持续发展中,广大公职人员依法执政的职业意识和法治能力不断增强,人民群众的法律意识和制度化的政治参与能力有了一定的提升。这些基于科技进步、社会发展、观念革新等方面的社会资本积累,有助于财产申报与公示制度的深入推进。

三是权力(权责)清单制度为此提供了配套和支撑要素。公职人员的财产收入状况之所以不易核定,其中一个不可回避的现实原因是公职人员及其岗位权力边界的模糊性导致职权影响力的“泛化”,尤其是导致岗位职权的“个人化”而形成权力运行的“灰色”地带,从中形成更具隐蔽性的“期权腐败”[17]5和制度腐败。这些由超出职权本身的延展性权力所形成的“灰色收入”和“隐形福利”在既有制度框架中往往难以进行准确登记和有效核实,因而不可避免地影响了公职人员财产申报和公示实践成效的“缩水”,甚至导致法律制度“形同虚设”。建立权力(权责)清单制度,既可以厘定岗位职权的具体边界,又可以明确岗位的权责范围。质言之,如果公职人员基于岗位的合法收入是明确的和透明的,那么对于判定“滥用职权”牟取的“非法收入”也就有了明确的参照系。

四、廉洁档案:严以律己的制度约束与行为自觉

一般而言,廉洁档案制度是对公职人员行使公共权力、履行岗位职责、廉洁修身情况进行过程记录的规则体系。它是中国腐败治理体系中的微观制度要素,作为公职人员“严以律己”的制度约束和行为调适,对于建设社会主义廉洁政治,实现“三清”(干部清正、政府清廉、政治清明)目标具有重要的现实意义。

(一)廉洁档案制度的过程防腐意义

如前所述,权力(权责)清单制度为预防权力部门之间因为权责不清而生发的相互推诿和扯皮行为确立了规则,也为公职人员的岗位权限和具体责任划定了明确边界。对公职人员恪尽职守的“成绩”(正面清单)和滥用职权的“败迹”(负面清单)进行制度化厘定,需要进一步建立相应的廉洁档案制度。此外,在财产申报与公示制度实践中,对于廉洁自律的公职人员和存在收入不明情况的现象也需要建立相应的档案制度。在协同推进权力(权责)清单制度和财产申报与公示制度的基础上,建立公职人员(主要领导干部)廉洁档案制度具有新的实践意义。

一是通过对公职人员权责行为的过程考核,有助于发现“德才兼备”和“勤政廉洁”的后备干部。从历史发展的视界看,现代意义的“官员”,不再是传统中国“大一统”政治体系中的“父母官”,而是人民和国家依法委托岗位职权的行使者,是运用岗位职权为人民服务的“公仆”。对于公职人员履行岗位职责的能力和廉洁情况,不仅需要来自“体制内”的制度考核,而且也需要“体制外”的社会评价。建立公职人员(主要领导干部)廉洁档案,既可以将阶段性的制度考核结果记录在册,也可以将人民群众的评价和反馈记录在册,从而形成吸收多方面评价意见的廉洁档案。这些制度化的档案材料为组织和人事部门选拔后备干部提供了有力的支撑,这样既可以规避以往因为干部考核周期短而无法系统全面考察的弊端,也可以通过充分参考人民群众的“口碑”来防止部分公职人员“只唯上不唯下”的投机心理,进而从细微处入手营造“不让老实人吃亏,不让投机者得利”的优良政治生态。

二是通过对公职人员收入情况的过程监管,有助于建立“防微杜渐”和“治病救人”的动态机制。公职人员的财产收入是动态的,针对主要领导干部收入状况的年度申报,基本上可以大致掌握其财产收入情况。长期以来,基本上是有阶段性的“申报”,但鲜有制度化的“记录”。这也是导致该制度实施成效不佳的重要原因之一。新时期在整体推进权力(权责)清单制度和财产申报制度的基础上,可以进一步对公职人员的实际收入和财产情况进行动态登记,并形成制度化的廉洁档案。相关组织、人事、纪检监察部门可以通过查阅公职人员(主要领导干部)廉洁档案及时发现问题。这样既可以有效防止“小贪”“巨贪化”,也可以防止潜在“裸官”将巨额财产转移到国外。通过有力的过程监管来“防微杜渐”,既能实现“治病救人”的目标,也能从源头上预防“小官巨贪”,减少其给国家和人民带来不可挽回的损失。

三是通过对公职人员廉洁档案的整体考核,有助于完善“能进能出”和“能上能下”的用人机制。廉洁档案在发挥“抑恶扬善”作用的同时,还可以从微观机制上推进选人用人制度的完善。公职人员岗位的特殊性决定了公职人员队伍本身的复杂性。如何通过优良的制度设计来建设一支永葆先进性的干部队伍,事关党和国家事业的兴衰成败。公职人员队伍本身不是一个封闭的系统,它同样需要“新陈代谢”来吸纳先进分子,保持生机活力。正如完善反腐败法规制度一样,也需要经过一个“废”(免职)、“改”(改任)、“存”(保留)、“立”(提拔)的过程。建立公职人员(主要领导干部)廉洁档案制度,可以进一步推进以“事”为中心的全方位履职尽责考核机制,全面考核其德、能、勤、绩、廉,重点考核其工作实绩,具体包括考实事、察实干、评实绩、看实效。一方面,对于不能胜任者,可以通过“能出”和“能下”淘汰机制进行流转(平职交流、轮岗等)。另一方面,对于履职优秀者,可以通过“能进”和“能上”的选拨晋升机制优化使用,做到人尽其才、职尽其力。

(二)实施廉洁档案制度的中国路径

在推进腐败治理体系现代化进程中实施廉洁档案制度,需要结合当代中国的治国理政逻辑和“地方性知识”进一步探索和优化具体化的实践模式。

一是推进公职人员(主要领导干部)廉洁档案的制度化。廉洁档案作为一项廉洁记录机制,要发挥其潜在的价值,必须通过制度化来形成长效机制。廉洁档案制度与权力(权责)清单制度、财产申报制度共同构成中国过程防腐的微观制度要素,本质上是对制度反腐的机制完善和过程展开。就此而言,制度反腐的实质就是依法治腐。随着依法治国战略和反腐败工作的深入推进,以上三项微观制度可以作为《中华人民共和国反腐败法》(建议立法名)的重要组成部分。从具体实践进程来看,公职人员廉洁档案首先在主要领导干部(如部门“一把手”或关键部门的“负责人”)中试点推行,可以与主要领导干部(副处级以上)收入状况的年度申报并行推进,初步形成《党政领导干部廉洁档案制度》。通过对主要领导干部的试点实践,进一步形成涵盖面更广的《国家公职人员廉洁档案制度》。从实践保障机制来看,作为国家监察机关的“监察委员会”,其监察的对象涵盖所有行使公共权力的公职人员。随着各级“监察委员会”的建立和完善,为实施和落实《国家公职人员廉洁档案制度》提供重要保障。同时,廉洁档案涵盖着公职人员的基本信息,需要相关法律制度加以保护,因此需要建立相应的廉洁档案保密制度和依法查询的法律制度程序。

二是推进公职人员(主要领导干部)廉洁档案的电子化。在当代中国,为所有公职人员建立廉洁档案制度是一项繁杂的系统工程。建档、登记、归档、查询、更新、更正等工作,不仅需要设立专门机构和配备专职人员,而且需要投入大量的时间和精力。相对有利的是,互联网技术的广泛应用为推进公职人员廉洁档案的电子化提供了必要的技术支撑。通过合理利用电子政务以及政府平台所搭载的电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统,逐步建立中国特色的“公职人员(主要领导干部)廉洁档案数据库”。藉此将公职人员权力(权责)清单(履职情况及其不同岗位具体权责)、财产收入(包括家庭主要成员的就业和收入情况)的数据定期导入其中,形成“三位一体”的电子信息平台。与此同时,相关组织、人事部门设定专职人员协同财务部门定期更新和维护相关数据,公职人员也可以通过专有账号登录信息平台对其相关数据进行核对。

三是推进公职人员(主要领导干部)廉洁档案的公开化。公职人员廉洁档案的制度化和电子化,为实现公开化提供了基本前提。从反腐倡廉的价值定位来看,公开化有助于广大公职人员做到“严以律己”的行为自觉,但这并不是目的本身。基于以往实践中对公职人员财产收入情况“申报范围大,公示范围小”的特征,中国特色廉洁档案公开的范围应有限度和选择性。在基本面上,公职人员(主要领导干部)的权力(权责)清单可以与基本政务信息一起公开,坚持“以公开为原则,不公开为例外”。在具体面上,对于公职人员(主要领导干部)的财产收入情况和廉洁档案信息,建议采取“选择性公开”原则。诸如在干部选拔和人事任命过程中,对于拟任重要部门和关键领域相关领导岗位的公职人员,必须对记录其财产收入情况的廉洁档案进行全面审核审查,并将以上基本信息主动向社会公开(公示),接受社会监督。这一点尽管在具体实施中会面临诸多困难,但对于重要部门和关键领域的“一把手”等“关键少数”而言,既是必要的,也是必需的。如同既有治理“裸官”的政策一样,使其要么“去裸化”(将家人迁回国内),要么“不重用”(只委任普通岗位)。这样,通过在任职前充分的信息公开和接受广泛的社会监督,可以有效规避因时空制约考察不周而导致的“带病提拔”等用人失察现象。

五、中国过程防腐微观制度要素的协同建构

实现中国腐败治理体系和治理能力现代化,需要紧密围绕“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”的目标,亟待对相关理论范式及其实践机制进行协同优化。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。”[18]109如何充分释放权力(权责)清单、财产申报、廉洁档案等制度在过程防腐中的协同效力,需要明确协同建构过程防腐机制的着力点、实践逻辑以及主导机制。

(一)明确过程防腐的着力点和聚力点

过程防腐是对制度反腐的实践展开,统一于“政府运行过程”和“权力行使过程”,因而必须抓住着力点和聚力点。美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔(Harold Lasswell)在《政治学:谁得到什么,何时和如何得到》一书中,直接了当地阐明了政治行为及其系统要素和过程机制。

具体来看,这里的“谁”可以视为公共权力的法理主体(人民)和代理者(公职人员),“何时”可以视为具体权力的运行过程,“如何”可以视为具体权力运行的方式。关于“得到什么”,就公职人员而言,可以从两个方面来理解:一是从“输入”的角度看,公职人员“得到”的是“由民所赋”的“职权”,体现着权力授予的法理逻辑;二是从“输出”的角度看,公职人员“得到”的“为民所用”的“职权”,体现着权力运用的宗旨。这一意义上的权力腐败,即作为具体权力行使者的公职人员(“谁”)在行使公共权力和运用公共资源的过程(“何时”)中,为自己或相关人(“谁”)谋取好处(“得到什么”)而侵蚀公共利益和公共契约(“如何”)的行为。由此可见,构成权力腐败的核心要素有两个,一是公共权力资源,即作为政治运行核心要素的权力资源,是反腐败法规制度设计和过程防腐的基本对象;二是权力行使主体,即作为公共权力具体行使主体的公职人员,是协同建构过程防腐机制的着力点。

诚如“民主社会国家机构的精确运转是由国家公务员的精确行为来保证的”[14]38,协同建构过程防腐微观制度要素,必须围绕公职人员及其职权本身,通过聚焦于“主体”的“行为”方式和“行为”过程,确保实现公共权力由“民所赋”到“民所用”的有机过渡。围绕公职人员及其职权本身,权力(权责)清单、财产申报与廉洁档案三个微观制度要素,通过岗位权责范围、权力行使主体、权力运行过程的具体规制,构成当代中国过程防腐的作用机理。此外,将三个微观制度要素统一起来,有助于完善中国特色权力“制约—监督”机制,依法保障具体权力在法制轨道上运行。

(二)协同建构过程防腐机制的实践逻辑

通过对权力(权责)清单、财产申报(公示)、廉洁档案三个制度要素的微观建构,来激活和释放过程防腐机制的协同效力,必须明确当代中国过程防腐的基本逻辑和主导机制。

首先,在实践路径上,遵循当代中国治国理政的基本逻辑。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是中国特色反腐倡廉道路的题中之义,也是协同建构过程防腐微观制度要素的基本逻辑。中国共产党的领导是制度反腐、过程防腐和文化倡廉的政治保障,同时也是推进权力(权责)清单制度、财产申报制度和廉洁档案制度的核心力量。依法治国、依法反腐作为党领导人民发展反腐倡廉的制度保证,也是整体推进权力(权责)清单、财产申报和廉洁档案制度化的根本路径。诸如《公职人员(主要领导干部)廉洁档案制度》《党政领导干部财产申报公示法》等,均需要在全面依法治国的实践中不断完善。依靠人民群众、为了人民群众作为中国反腐倡廉的出发点和落脚点,是通过微观制度要素协同建构来释放过程防腐机制协同效力的价值旨归。

其次,在治理方式上,深化中国特色反腐倡廉的基本范式。制度反腐、过程防腐与文化倡廉三维并举、协同治理,是中国特色反腐倡廉的基本实践范式[6]。过程防腐作为制度反腐的中介环节,围绕具体权力运行环节进行过程监督,旨在从源头上防止权力滥用的过程机制。从权力运行的监督和制约体系增强过程防腐的实效性,一方面需要推进政务公开对部门权力的过程监督,建立公职人员具体职权的权力(权责)清单制度,实现“严以用权”的制度保障和公开化;另一方面需要在加强对公职人员财产收入状况过程监管的同时,建立公职人员(主要领导干部)的廉洁档案制度,实现“严以律己”的制度约束和常态化。当代中国过程防腐微观制度要素的协同建构,作为对制度反腐、过程防腐与文化倡廉协同治理模式的具体展开,旨在增强制度反腐过程机制的操作性和实效性。

(三)协同建构过程防腐机制的主导机制

在推进腐败治理能力现代化过程中,如何协同不同向度的规则体系和不同维度的行使主体,需要明确协同建构中国过程防腐机制的领导机制和主导机制。

其一,在反腐领导机制上,坚持“党纪反腐”与“司法反腐”的统一部署。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心,既是“依法治国”的领导主体,也是“党纪反腐”的责任主体。“党纪反腐”是通过严明党的纪律和规矩,形成从严治党的规则体系,保持党员干部清正廉洁的政治本色,体现着“制度治党”的政党意志。“司法反腐”是通过完善国家腐败治理体系,依据法律制度来规范、查处权力腐败行为,体现了“依法治国”的国家意志。在当代中国,基于党性与人民性的一致性,“党纪反腐”与“司法反腐”在战略目标上具有高度一致性,因而构成当代中国“制度反腐”的“一体两翼”。在推进腐败治理能力现代化过程中,协同建构过程防腐的微观制度要素,同样需要坚持“党纪反腐”与“司法反腐”的统一部署。

其二,在实践主导机制上,实行“巡视—巡察”的纵向“牵引”机制。巡视监督,作为自上而下的党内监督方式,以其“高位优势”的威慑力和辐射力,可以有效规避以往横向监督乏力和纪检监察体制吸纳社会监督力量的不足[19]。一方面,通过过程防腐微观制度要素的协同建构,有助于通过“专项巡视”协同各级监察机关,扩大巡视监督和国家监察的“覆盖面”,推进巡视监督和国家监察的“常态化”。另一方面,由“巡视监督”和“国家监察”主导的中国特色权力“制约—监督”机制,可以作为一种具有高位优势的“牵引”机制,反过来也推动着中国过程防腐制度要素的整体实践。基于既有反腐成效,尤其是中央“八项规定”的有力实践,在改善和优化中国政治生态方面发挥着重要作用。这从侧面表明:从宏观上推进中国国家治理体系现代化与从微观上完善和落实系列具体制度同等重要,而后者所发挥的示范和牵引作用甚为显著。

综上所述,正是基于中国政府全面从严治理腐败的坚定决心、既有成绩和对光明前景的足够自信,我们有必要对探索了20多年的公职人员财产申报与公示制度“旧事重提”,通过对相关的权力(权责)清单、廉洁档案等系列微观制度的协同建构,激活作为“终端利器”的财产申报与公示制度的应有功能,从整体性上强化对公共权力运行环节的过程监督,在不断优化政治生态的同时形成从源头上防治腐败的协同治本机制。