西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度

刘 亚 杰

(西柏坡纪念馆 研究部，河北 石家庄 050411)

中国共产党一经成立，就非常重视党的制度建设，下大力气加强党章党纪、法律法规的建设与完善，全力增强党纪法规的执行力、严肃性和权威性。1948年9月在河北省平山县西柏坡召开的中央政治局扩大会议(又称“九月会议”)，会议的中心议题围绕军队、生产、纪律三个方面，强调三者的密切关系，纪律是保证，是基础，战斗力和生产力是目的，有效可执行的制度是关键，要将它们紧密联系在一起[1]。为了完善党内民主，提高决策效率，西柏坡时期通过了一系列规章制度[2]，突出强调党内民主作为党建的重要内容和战略高地，是党提高执政能力、抗拒风险能力和推动人民民主及社会建设的关键。

2013年7月11日，习近平总书记来到西柏坡，在“九月会议”旧址指出：“这里是立规矩的地方。党的规矩、制度的建立和执行，有力推动了党的作风和纪律建设。”[3]党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视“制度治党”。回顾西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度，分析系列制度的提出及内涵建设，进一步加强中国共产党党纪法规的严肃性，具有十分重要的意义。

一、西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度的提出

中国共产党建党之初即明确要以马列主义理论武装自己，党最初的方针体现了马克思主义政党的鲜明特征。1927年通过的《中国共产党第三次修正章程草案》明确提出党的指导原则为民主集中制[4]，这是在党的根本法规上第一次出现民主集中制的提法。此前，由于党的力量弱小，所建根据地处于敌人力量薄弱地区，且多被敌人分割包围。面对险恶战争环境，民主生活不能不有所限制，在这些地区，党的代表大会可以不开或有所限制地召开，党内正常民主生活没有获得很好的发展。直到1945年中国共产党第七次全国代表大会召开，新修订的党章完善了党的民主集中制，并对如何落实党内民主和集中统一领导作了详细的规定，要在党内召开党的各级代表大会和代表会议，以此来实现党内民主[5]。然而，中国共产党第七次全国代表大会闭幕后不久，国共内战爆发，党的各级代表大会和代表会议没能有效召开，党内民主生活在一段时间内没能有效开展。

国共内战后期，革命形势不断发展，解放区面积不断扩大，党组织得到迅速发展。中共中央移驻西柏坡后，有了相对安定的后方环境，中国共产党成为拥有三百多万党员的政党。新形势下，迫切要求改变过去一段时期党内存在着的民主生活不足的状况，以及由此造成党内一些脱离群众的官僚主义现象。1948年，毛泽东在“九月会议”上指出：“现在无纪律和无政府状态在党内已到了令人不能容忍的程度。从中央机关、中央代表机关，一直到各地，报喜不报忧，瞒上不瞒下，封锁消息。村有杀人之权。一个干事可以把一个大工厂的厂长(资本家)搞死，九个照顾变成了九个不照顾，搬起石头打自己的脚。”[6]可见当时党内无纪律状况的严重性，这直接影响到党的纯洁性和党群关系，给党的事业造成很大损失，党的制度建设问题到了亟待解决的地步。

二、西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制的特性

西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度是民主集中制的发展。党的建设发展需要民主，但是当时党内民主生活不足，而加强民主的重要方式就是召开代表大会。中国共产党实行民主集中制，中国共产党的民主集中制具有独特的个性：第一，代表大会是代表着全体党员意志，代表是由全体党员选举产生的；第二，代表大会按照民主的程序来进行，这些民主程序包括党的各级代表大会和代表会议，具有党章赋予的所有权力，并且神圣不容侵犯。代表享有代表大会和代表会议赋予的所有权利，以保证民主生活的正常开展。

党的代表大会和代表会议制度的实质是一种集中制，但这种集中以民主为前提，最终落实到集中。代表大会中的民主对集中的限制是形成正确的集中的前提保障。这要求在落实党的代表大会和代表会议制度的同时要注意完善党的建设，重大问题须经党委集体讨论，严格按照党章在党内召开代表大会，开展批评和自我批评，不断健全完善各项民主制度，加强党内外监督。

三、西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度的建设

西柏坡时期，中国共产党中央委员会通过了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》(以下简称《代表会议的决议》)、《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委会及前委会向中央请示报告制度的决议》(以下简称《请示报告制度的决议》)、《中共中央关于健全党委制的决定》(以下简称《健全党委制的决定》)，制定系列制度，以保证党的各级代表大会和代表会议的顺利召开。

(一)确立党的各级代表大会和代表会议制度

《代表会议的决议》规定，在一切巩固的解放区，党的各级委员会，必须遵照党章的规定，定期召开党的各级代表大会及代表会议，讨论中央的指示和工作，并选举和补选党的各级委员会[2]。此外，还规定了对各中央局或分局召开会议的要求，党的代表大会及代表会议的职权、适用的规定以及怎样在军队中召开会议等。强调党的各级党委会在召开会议前，应该着手进行准备，收集会议材料，筹备提交代表大会或代表会议讨论和决定的各种问题，制定切实的报告，以获得理想的结果。

(二)确保党的各级代表大会和代表会议制度的落实

《代表会议的决议》提出，在党的各级代表大会和代表会议召开以后，党内民主生活逐步落实，各种分歧争论可能增多。党的各级领导机关必须将这些不同的意见和分歧及时地、实事求是地进行整理，并向上级汇报，其中重要的须报告中央，以便上级和中央及时了解党内动态。在此基础上，中共中央发出《请示报告制度的决议》，目的就在于保证党的政策的完全落实，尤其是要克服当时党内存在着的某些无纪律、无政府状态以及各种山头主义思想[2]。

《请示报告制度的决议》明确规定，中央与地方党委的权力界限，中央有哪种工作的最终决定权，哪些事情必须要向中央请示批准后才能付诸实行，哪些事情在事后必须向中央报告。同时对党的各级代表大会及代表会议的重要决议，必须呈报上级组织批准以后方准执行。党的上级组织认为党的下级组织的决议不正确时，除停止执行外，还要进行公开批评，并指令党的下级组织重新召集代表大会和代表会议通过新的决议，代替旧的决议。这些决议的规定，使得各中央局、分局、军区、军委会等的各项政策均应统一并接受中央的指导，落实了地方和个人服从中央的集中制原则，维护了党中央权威[2]。

(三)完善党的各级代表大会和代表会议制度环节

党的各级代表大会和代表会议的召开在很大程度上活跃了党内民主生活，但是在一定情况下又可能因为过分民主或集中而出现极端情况，为此就需要制定有效环节来完善党的各级代表大会和代表会议制度的落实。

1.健全党委制

1948年9月通过的《健全党委制的决定》就是基于完善党内民主生活的目的而制定的。这一决定规定落实集体领导下的个人分工负责制，坚决纠正了个人凌驾于组织之上的错误，充分发挥每位班子成员的积极性、主动性和创造性。另外，还强调集体领导与个人负责二者不可偏废，对违反民主集中制造成的错误，要严格追查。1949年3月，毛泽东在七届二中全会上发表了《党委会的工作方法》，对党委领导方法和工作方法作了进一步具体化和系统化的论述，并且指出：“我和政治局的同志觉得，要有以上这些方法，才能把党委的工作搞好。除了开好代表大会以外，党的各级委员会把自己的领导工作做好，是极为重要的。我们一定要讲究工作方法，把党委的领导工作提高一步。”[7]

2.加强监督

第一，要充分发挥党内的监督，以实际的方式方法解决各种监督不到位的问题。第二，要确保民主生活的开展，在党内大力开展批评与自我批评，发现问题及时纠正。早在延安时期，毛泽东与民主人士黄炎培就有过关于民主监督的对话，面对黄炎培“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史叩问，毛泽东回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[8]

三、西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度的意义和当代价值

西柏坡时期党的各级代表大会和代表会议制度的确立和实行，保证了党内民主，激发了党的战斗力，《代表会议的决议》发出后，党的各级代表会议陆续召开，党内正常的民主生活得以开展，鼓舞了各级党员干部的工作积极性。同时明确了党的方针、政策，统一了思想认识。此后，各个解放区、各级党组织、军队不同程度的纪律涣散、政令不畅等现象得到扭转，保证了党在思想和行动上的统一，真正实现了上下一致、令行禁止。

西柏坡时期，党通过召开各级党的代表大会和代表会议来实现党内民主生活，并围绕如何实现制定了一系列决议方法。这种制度不仅吸收众人智慧，而且充分发扬了民主。现阶段，改革发展进入了新时代，面对错综复杂的新环境和新问题，需要各级党组织在实际工作中重视党的代表大会和代表会议制度，集思广益、群策群力，进一步加强党的政治建设，不断提高党的执政能力和领导水平。

邓小平曾说：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”[9]党的各级代表大会及代表会议制度是为了扩大党内民主，实现集体领导，制度的构成不是单一的，而是由若干环节构成的有机整体。因此，当前要提高党的建设，就不能孤立地思考单项制度，而应将其置于整个系统中全面考量。另外，还要科学规划制度执行的监督机制，要建立有广大群众参与的监督机制，这是确保制度正确执行的有力措施。