深度贫困村共性问题及脱贫发展策略探究

王 磊, 李爱华

(石家庄学院 a.继续教育学院；b.法学院，河北 石家庄 050035)

党的十八大以来，我国有6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率下降到4%以下，贫困地区农村居民人均收入保持两位数增长[1]。在精准脱贫、产业脱贫、生态脱贫以及可持续脱贫等层面，已经探索出一条有中国特色的脱贫发展之路。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是党向全国人民和国际社会做出的庄严承诺，然而在走好“最后一公里”，从宏观层面加强顶层设计并在落地中深化，从微观层面调动主体动能，引导深度贫困村因地制宜，从脱贫出列，走向乡村振兴，仍存在系列困难，需要进一步深入研究。

一、深度贫困村共性问题及原因

(一)脱贫资源比较贫乏

脱贫资源可以分为硬件资源和软件资源。硬件资源贫乏基本上是深度贫困村的共性特征，如无山可靠，无水可依，无特色(指产业特色或文化特色等能够生成凝聚力或可供开发性的资源)，无区位和交通优势，周边也缺少可以带动村民发展的产业资源等。硬件劣势不仅阻碍贫困村的经济发展，而且还会弱化村委班子的脱贫发展观念，进而影响到组织作用的发挥。如河北平山县某村，既不靠山，也不靠水，距离乡镇和县道也较远，耕地基本上全是一小片一小片的坡岭地，年轻劳动力外出打工居多，村内老人和孩子居多，几乎没有什么发展的凭借，谈及发展有种“痴人说梦”的感觉，甚至在一些人看来，村子的贫穷是理所当然的。课题组调研之后发现，虽然村子地理及资源条件比较差，但是地多，人均十亩地，一般3～5口人的家庭就有30～50亩地。因为缺少劳动力且种地收入较低，村民大多只留很少的地种一些花生、玉米等好打理的农作物，其余的地要么种树(普遍都是杨树)，要么被撂荒。硬件资源与软件资源互相影响，村干部也没有跳出传统思维模式，挖掘自身资源优势，没有发挥组织引领作用。在河北，这样的村子还有很多。

(二)资金投入渠道单一

深度贫困村大多无区域或者交通优势，地理位置相对闭塞，道路难走，基础设施比较落后。在扶贫工作中，上级扶贫单位和驻村工作队普遍倾向于村庄基础设施的投入和改善，如硬化道路、建设村民文化活动中心、粉刷道路两侧墙体、改造贫困户危房、拆改猪圈、厕所革命等，道路、村民文化活动中心等基础设施的建设和改善，确实提高了贫困村的宜居性，使贫困村的面貌焕然一新，这样的帮扶举措风险小而且见效快，给村民的生活带来了便利，政绩看得见。尽管最好的扶贫脱贫方式是产业脱贫，但发展产业项目涉及到的问题多，难度大，如资金筹措问题、农地使用问题、经营主体及运转问题、利润分配及风险问题等等，因此，扶贫部门和驻村工作队大多倾向于村内基础设施建设的投入，问题在于，在村庄主要基础设施建成之后，扶贫资金的申报和使用应该向产业项目倾斜，不应该再执着于基础设施的投入。在实际的扶贫工作中，一些地方的扶贫相关职责部门和驻村工作队并没有及时转变观念，依然倾向于基础设施的投入，如河北省平山县东王坡乡某村，村内没有任何产业，也已经修了村村通道路，在扶贫资金并不充裕的情况下，又投入46万元修筑了一条村内一年四季几乎都处于干涸状态的小河沟，类似这样的案例很多，扶贫观念没有及时转变，扶贫资金变成了“面子工程”。

(三)缺乏产业支撑

由于国家精准脱贫战略的实施，各级部门扶贫力度很大，加速了深度贫困村的脱贫步伐，如河北省平山县东王坡乡由县扶贫资金集中建设的光伏扶贫项目，一个贫困村一年分红可达近8万元，再加上金融扶贫、五保、低保等政策保障，一般的贫困户都可以达到或超过国家规定的脱贫标准，问题在于，一旦失去这些项目支撑，贫困户又会大概率地回归贫困状态。

由于市场、资金、观念等多重因素的影响，就目前的发展情况来看，产业脱贫还没有起到示范带头作用，一些地方规划的产业脱贫项目也没有实现预期的发展目标，如河北省某贫困县的千亩核桃园、万亩寿桃基地等项目，因为缺少市场宏观预测和科学调研，加上种植周期长等因素，很多贫困户种植积极性不高，参与性弱，资金投入后项目搁置，使产业扶贫处于雷声大、雨点小的尴尬境地。

工作中发现，部分贫困地区存在较为突出的“等靠要”思想。村两委班子没想着自己带领村民脱贫致富，而是等着政府“给”，靠向对口帮扶单位“要”。政府一直倡导“扶贫先扶志”，村民有了脱贫之“志”，才能从根本上脱贫。

(四)基层组织建设有待加强

在中办、国办印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》所列的主要任务中，强调帮助加强基层组织建设，推动落实管党治党政治责任，整顿村级软弱涣散党组织，对整治群众身边的腐败问题提出建议；培养贫困村创业致富带头人，吸引各类人才到村创新创业，打造“不走的工作队”[2]。而在实际工作中，传统的村庄治理方式与发展思维模式仍然影响着脱贫工作，基层组织建设依然任重道远，很多村干部还是老思想，认为村民发展经济要靠个人，能不能挣来钱是村民自己的事，发展则“八仙过海，各显神通”，村庄只要稳定，发展问题上顺其自然就可以了，很多村支书、村主任个人经济发展得很好，但是，村庄经济“以前是啥样，现在还是啥样”。村两委班子并没有担负起村庄经济发展的担子，也没有突破狭隘的自我发展观，没能带动村民集体脱贫致富。空降的驻村工作队，队长兼任村第一书记，虽然驻村工作队有整顿村级软弱涣散党组织，加强基层组织建设的重任，但第一书记拥有的权力是原村两委班子临时让渡出来的，驻村工作队要想开展工作，没有村两委班子的支持可谓寸步难行，整顿村级组织，加强基层组织建设的重任，仍多停留于纸面，第一书记承担的实际上还是驻村工作队的帮扶责任，局限于帮扶事务，权利之间的默契虽不在纸上，但往往心知肚明，互不逾矩，这无形中给工作队扎根发展，深入脱贫工作增添了难度。

二、深度贫困村脱贫策略

扶贫产业确定难，落地难，产业项目供需不平衡，产业科技含量低、附加值小，初级产品多、竟争力弱是普遍存在的问题，所以，在推进产业脱贫的过程中，既要把握在我国经济发展“换档期”和经济改革“深水期”时存在的问题，充分考虑国家在农业供给侧结构性改革方面的改革方向和顶层设计，也要加强基层组织建设，发挥组织作用，拧成发展合力，促进扶贫脱贫对策的研究和创新。

(一)扶贫资金向产业扶贫项目倾斜

首先，应重视产业项目的收集工作，上级扶贫部门要和科技情报部门合作，多方征集和寻找有科技含量的中小型优质产业项目，并将这些项目加入到扶贫项目资源库中，鼓励驻村工作队走出去，多方考察，引进符合帮扶村的产业发展项目，特别是微科、小科技型低投入产业项目。其次，扶贫资金向产业扶贫项目倾斜，在贫困村基础设施得到改善的前提下，不能一味地再进行基础设施建设，扶贫相关职责部门和驻村工作队应转变观念，加强调研，在产业发展项目的资金申报和拨付工作中加大扶贫资金的倾斜力度，实现扶贫资金的优化利用。

(二)培育销售渠道和销售终端

“互联网+”搭建起来的多联平台，给规模生产的农户和合作社提供了便利的销售渠道，但对于大多数农户而言，能搭上互联网便车的还是少数，传统销售渠道是否通畅仍然是脱贫与发展的关键。在不断提高国民消费能力的同时，充分利用电子商务的便捷性，培育通用性、实用性强的供销平台，就显得十分必要。所谓“渠道为王，终端制胜”，可以借势“一带一路”战略，广泛开展对外合作，铺设涉农产品销售渠道，加快直接面对消费者的销售终端建设步伐。应将销售终端的布局上升到省市或国家战略层面，相关部门应积极出台激励政策，鼓励和扶持本土大型商超走出国门，成立国有企业或集体所有制企业，鼓励其在国外对大中型商超展开并购业务，打通国内外的销售通道，从而实现国内产品的有效输出，破解国内销售渠道不畅和产出相对过剩等问题。

(三)培育适度规模的集体经济

发展集体经济、股份制经济、合作社、创业园区等涉农经济联合体，应加大农村集体产权制度改革，探索农村集体经济多种实现形式，激活农业农村内生发展动力，在《摆脱贫困》一书中，习近平总书记指出：“发展集体经济是实现共同富裕的重要保证，是振兴贫困地区农业发展的必由之路，是促进农村商品经济发展的推动力。”[3]邓小平同志曾提出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[4]在家庭联产承包的投入和产出比无法有效提高的情况下，个体种植的积极性也在不断下降，加速农地的确权与流转，发展适度的规模经营就成为大势所趋。在扶贫“输血容易造血难”的情况下，应鼓励扶贫资金用来引导和发展村集体经济，有条件的村庄，在找准产业路子的情况下，可以由第三方评估机构科学评估其投入产出、管理制度等层面的可行性方案，评估合格的，鼓励其利用扶贫资金，发展集体经济或股份所有制经济。在发展集体经济和股份制经济的时候，达不到集中经营条件的，可以先确权，规划，坚持集散结合。在确保农户收益的前提下，可以集中土地或股本，适度发展集体经济，条件未达到的，要坚决防止运动式集中，防止集中后经营管理跟不上，浪费土地资源和现金流，产能降低等伤农损农事件的发生。

(四)加强农村基层党组织建设

诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿在研究贫困问题时指出，生产关系阻碍生产力的发展，是贫困的主要原因。“扶”与“贫”在一定意义上，就是“供给”与“需求”的关系。在“供给”视角下，“贫”在某种意义上代表着贫困居民对“有效政府”改革生产关系的需求[5]。所以，加强农村基层组织建设，实现制度创新和组织引领，是摆脱贫困的主要方法。

目前，在贫困村村干部队伍中，仍有不少村干部的思想还没有脱贫，个人发展意识强，集体发展意识弱，坐享其成者多，奋斗奉献者少，曾经，由于管理制度和纪律监管相对松弛，村干部只需要“稳坐钓鱼台”，不需要为发展作出什么贡献。随着干部管理制度的不断完善，权力被收进笼子里，村干部的管理权得以有效监督，有些村干部对村庄管理的热情随着直接利益的减少而有所下降，所以，针对经济发展速度缓慢的村庄，要对村干部进行系统培训，鼓励他们走出去，开拓视野，向先进典型学习，破除畏难情绪和守旧思想。河北省晋州市周家庄乡老党委书记、全国劳动模范雷金河常说：“农村的许多难事，实际上难就难在干部身上。干部一带头，群众就认头。群众认了头，再难的事也就好办了。”[6]所以，驻村工作队和村干部必须加强基层党组织建设，发挥组织作用，拧成一股绳，形成攻坚克难的合力，跟上形势和时代发展的步伐，主动把“上级压担子”变成“我要挑担子”，用共产党员的奉献精神和正气团结村班子，带动老百姓，实现村庄经济的集体发展。

(五)推进村级自治制度改革

从20世纪80年代初，中共中央《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》号召派遣干部赴贫困地区帮助群众摆脱贫困[7]，到现在已经有30余年的历史。驻村帮扶制度的实施，提高了精准扶贫的有效性和针对性，并带动了扶贫资金和智力资源的引入，为广大农村地区快速脱贫提供了制度性保障。驻村帮扶制度卓有成效，并且日益常态化、规范化，有效地带动了贫困村摆脱贫困的步伐，但是，驻村帮扶制度仍需要结合实际进一步完善。

驻村工作队长兼任村第一书记的做法，理论上解决了工作队之于原村级组织的嵌入问题，但因为原有村级组织权力结构的稳定性，以及驻村工作队明确的脱贫任务和派驻时限，使驻村工作队的重点工作仍局限于完成帮扶脱贫任务，并且帮扶的方式仍然多为初级的“输血式”帮扶，因为推动“造血式”产业扶贫涉及到产业调研、产业评估、资金来源和扶贫资金的使用风险性等众多因素，就驻村工作队可利用的有限权力空间来说，有效调动村班子成员和群众的积极性，发展集体经济，实现产业脱贫，难度依然很大，所以，“输血多，造血少，扶穷多，扶志少”的局面仍在持续，虽然在驻村工作队、村班子和专项资金的支持下，依照现行脱贫标准，基本能够顺利完成脱贫任务，但是，仅仅完成脱贫任务，是无法满足村民摆脱贫困，走向富裕的内在需求的，所以，从长远来看，应该总结驻村帮扶制度的经验教训，改革和完善村级组织建设制度，如村主任可以由村民大会选举，村党支部书记由乡党委选派“懂农业、爱农村、爱农民”的干部，并详细制定村干部能上能下的章程，在工资、职务晋升等方面根据其业绩予以体现，使个人发展与集体发展相互支撑，形成良性循环，用制度来调动村班子干事业的热情，这样既能保证村庄的社会稳定问题，亦能解决村班子文化底子差、制度虚设、凝聚力差等问题。

(六)探索性开展农村户籍开放试点工作

就众多贫困村而言，既没有吸引投资的区位优势，亦没有吸引投资的优惠政策，所以，外部资金很难进入贫困村，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求农村发展要以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标[8]，实现城乡融合发展，但就现行的政策而言，农村并没有形成对城市和投资人开放的格局，没有相应的投资优惠政策，一定程度上限制了资金和人才的流入。当前，应该加强农村户籍放开制度的探索和研究，在贫困地区开展“落户入籍”试点工作，出台相应的“落户入籍”政策，由相关职能部门选择试点区域，探索小规模的投资优惠政策，试点性开放包括宅基地在内的农村建设用地，允许城镇户口(外来人员)参与宅基地流通，并对学历、技术等级、职业、投资金额、产业性质和居住年限等方面提出要求，符合条件的，可以申请加入村籍，享受村民福利。吸引优质社会资源，带动贫困地区经济快速发展。