从主体性到公共性：建国70年来民族政策的价值转向与实践转型*

朱金春

（四川大学社会发展与西部开发研究院，四川成都610065）

一、问题的提出

新中国成立以来，民族政策在促进民族平等、维护民族团结、发展民族关系等方面发挥了重要作用，推动了统一多民族国家的建构与发展。在这70年间，民族政策的理论与实践保持了相对稳定，但同时也随着时代环境的变化而有所调整。学术界对此进行了系统梳理，总结了民族政策变化调整的重要节点、阶段特征与变化趋向，并认识到其中存在的问题。①参见金炳镐《新中国民族政策发展60年》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2009年第6期，第1-8页；马戎《对当代中国民族政策的反思》，《青海民族研究》，2013年第4期，第42-58页。但是，如何进一步深入认识民族政策70年来的变化与发展，除了对其发展演变与实践效果进行总结外，更重要的是在理论上形成恰当的视角，这样才能整体性地把握民族政策变化的总体脉络与发展趋向，才能不断正确理解民族政策的问题及调整的方向。

民族政策的特殊性在于，既以民族群体为政策对象，同时也指向各民族之间及民族与国家之间的关系，这意味着民族政策既体现了民族群体的主体性，也蕴含着各民族之间的主体间性，并最终指向以国家形式出现的多民族共同体的公共性。因此，民族群体的主体性、民族间关系的主体间性与多民族共同体的公共性就成为理解民族政策重要的理论维度。其中，“主体间性强调主体间的平等、互动、互惠与共享,是主体性发展的必然结果,是对主体性的继承和超越”[1]，而公共性更具最终意义的价值取向。“在历史唯物主义语境中，所谓公共性，是指多元现实主体在生产活动和交往过程中形成的非独占、非排斥并且可以相互分享、互为条件的社会关系的属性”[2]。在民族政策领域，公共性的实现更是基于民族间共生互动的社会关系。但是，民族间由于各种原因造成的一些不平等的存在，需要在政策层面不断进行差异化的矫正，这就不可避免地要以特定的民族群体为政策实践的对象。由于民族身份与政策相联系并附带现实利益，可能会强调民族群体的主体性及身份认同，影响民族间交往及与共同体的塑造。事实上，民族政策虽然是以少数民族为实践对象，但从根本上是面向所有国民的国家政策，本质上属于公共政策的范畴。公共政策是以公共性为核心的，民族政策的公共性也应集中体现为推动各民族间关系的发展而形塑中华民族共同体。

简略回顾70年来的发展，就会发现随着时代环境的变化，民族政策整体上经历了一个从强调各民族的独特性与主体性，到推动民族间的交往交流交融，再到强调中华民族共同体塑造与共同体精神培育的过程，这实际上体现了民族政策在价值与实践上从主体性到公共性的转变。中华民族共同体塑造及筑牢中华民族共同体意识的提出，更是意味着民族政策的重要转向，共同体的本体与意识明确指向了公共性，民族政策的公共性被提升到国家建构与中华民族共同体塑造的高度。事实上，公共性不仅是塑造中华民族共同体的重要价值指向，而且也是评价民族政策实践的重要基准。因此，本文从主体性到公共性转向的角度，梳理并讨论建国70年来民族政策的价值转向与实践转型，并就存在的一些问题展开进一步的讨论。

二、主体性的张扬：建国初期国家建构视野下的民族政策与民族主体性的塑造

作为国家处理民族事务主要政策工具的民族政策，萌发与成长于革命时期，并在建国初期奠定成型。在革命时期，中国共产党就坚持民族平等与民族团结的政策，并积极探索民族区域自治的形式与制度，而真正促使民族政策成型并体系化的，则是民族识别这一实践。20世纪50年代开始的民族识别，其意义不仅在于识别并确认了各个民族的身份，更重要的是确定了民族政策设置的对象依据与框架体系。可以说，建国后几乎所有民族政策的出台与实施都是建立在民族识别基础上的。对此，马戎教授指出：“民族识别最终确认了56 个民族，这样一个民族格局构成了现今中国民族关系的基本框架和所有制度、政策设计实践的基础。”[3]因此，民族识别可以视为新中国民族政策的逻辑起点，也成为理解建国70年来民族政策演变与调整的基点。

作为一项涉及广泛且影响深远的国家行动，民族识别引起了学术界的密切关注。学者们对识别的理论依据、识别过程、存在问题、评估评价等展开了集中讨论，并形成了两种基本认识：其一，认为民族识别意味着民族身份在国家层面的确认，可以有效保障少数民族的权利，促进民族平等与民族团结，是发展社会主义民族关系的重要基础；①参见费孝通《关于我国民族的识别问题》，《中国社会科学》，1980年第1期，第147-162页；纳日碧力戈《重观民族识别：综合与变通》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版），2012年第6期，第5-13页。其二，认为民族识别将制度化的身份与民族政策相联系，强化了民族意识，从而不利于民族间的交往交流交融。②参见马戎《中国的民族问题与20世纪50年代的“民族识别”》，《西北民族研究》，2012年第3期，第13-28页。从民族政策实践的成效与影响来看，以上两种认识都可以在现实中找到相关例证：民族识别消除了历史上延续的民族歧视，使得民族平等观念深入人心，民族权利得到有效保护；但同时，民族身份所造成的社会区隔也强化了民族意识并阻碍着民族间的交往交流交融。那么，应该如何认识民族识别及其以此为基础的民族政策呢？从历史唯物主义的视角来看，不仅要考察民族政策在实践中的成效与影响，而且要回到当时的历史与社会环境中，历史地辩证地加以评价。

关于民族识别的缘由，曾亲自参与了这一行动的费孝通先生指出：“要认真落实党的民族政策，有必要搞清楚我国有哪些民族。比如，在各级权力机关里要体现民族平等，就得决定在各级人民代表大会里，哪些民族应出多少代表；在实行民族区域自治建立民族自治地方时，就得搞清楚这些地方是哪些民族的聚居区。”[4]这就指出了民族识别的主要缘由，是为了落实党的民族政策。除了落实民族政策这一现实目标之外，民族识别还受到当时“解放”与“进步”理念的支配。其中，解放意味着“来自国家对少数民族身份与政治地位的普遍承认”，对历史上民族压迫与民族歧视的改变与纠正，而“‘进步’的意义来自于共产主义意识形态对未来社会的美好描述——这颠覆了所有传统政治权威与政治秩序的合法性与合理性”[5]28。这样不仅使得民族个体及群体间的平等得到保障，而且还将各个少数民族置于社会发展史的序列中，并通过民主改革与社会主义改造使其统一到社会主义国家发展道路上。这种阶级意义上的政治解放与社会进化意义上的进步，对于历史上受到压迫与剥削的某些少数民族来说无疑极具吸引力。因此，民族识别得到广泛而热烈的响应，一时间认为自己可以成为民族而上报的群体达到400 多个。依据斯大林民族定义的四个原则并结合中国民族群体的具体情况，按照充分尊重主体自觉选择身份、“名从主人”的工作原则，国家展开了全国范围的民族识别。

“民族识别使得我国疆域内原本具有充分文化属性的族群共同体转型成为政治属性的国家民族”[6]，“重新塑造了不同族群之间的文化边界，并使‘民族’成为一种可以由国家直接实施行政管理的社会事务”[5]28，为民族政策的设计与实施提供了对象依据。在民族识别的基础上，民族区域自治、民族优惠政策以及其他有关少数民族事务的政策不断出台与完善，使得民族身份与国家政治生活直接联系起来，在各民族的社会交往中有了民族身份的标签标识，并逐渐形成了一整套民族事务体系与社会建制。特别是，民族区域自治的制度安排，使得民族身份与政策实践之间的联系更加具有操作性，得到少数民族群众特别是代表人士的积极参与。总体来看，通过民族识别，被人们认为是科学的、由国家确定的、相对稳定的民族划分，代替了混乱的、流动的地方族群认同①See Harrell Stevan.The nationalities question and the Prmi problem.In Melissa J.Brown(eds.)Negotiating Ethnicities in China and Taiwan.Berkeley:University of California Press,1996,pp.274-296.。建立在民族识别基础上的民族政策，在推动民族平等的同时，也使少数民族意识到自身作为一个族体存在，强化了其民族群体认同，并在一定程度上塑造了少数民族的政治主体性。

如果说，民族识别所形塑的民族身份及其在政治参与、政策实践上的关联，催生并凸显了各民族的政治与身份主体性的话，那么在这一时期展开的少数民族社会历史调查、少数民族语言调查以及相应举措，则彰显了各少数民族的历史主体性。

建国后，少数民族地区的民主改革与社会主义改造相继展开，各民族的社会面貌也即将发生重要变化。在毛泽东“抢救落后”的指示下，全国性的少数民族社会历史调查全面展开。就这一调查的目标指向与主要内容来看，主要表现为以下特征：其一，调查整体性地从少数民族的源流、语言、社会组织、文化、婚姻等多个方面展开，旨在呈现各民族发展的整体图景；其二，着重调查少数民族社会的形态和性质问题②参见李绍明、彭文斌《西南少数民族社会历史调查——李绍明美国西雅图华盛顿大学讲座(二)》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2010年第1期，第1-7页。，特别注重民主改革前后社会性质的变化，旨在判定少数民族在社会发展阶段与形态中的位置；其三，后期“简史简志”的编写主张厚今薄古③参见李绍明口述，伍婷婷整理《变革社会中的人生与学术》，北京：世界图书出版公司北京公司，2009年版，第166页。，强调新生事物在少数民族社会的出现及引发的深刻变革。从这些特征以及后来“简史简志”的编写体例来看，少数民族社会历史调查有着鲜明的价值取向，也就是要从社会发展史的角度来叙述各民族的历史发展，强调单线进化论式的社会发展规律，强调各少数民族在中国共产党的领导下取得革命胜利和进行社会主义建设的历程。

需要指出的是，少数民族社会历史调查及其之后的“民族问题三套丛书”及“民族问题五套丛书”的编写，也强化了各少数民族的民族意识，并塑造了其历史主体性。其中，少数民族社会历史调查这一行动本身，伴随着国家对民族政策的宣讲，事实上是与各个少数民族展开了一次广泛的互动，激发并唤醒着其历史记忆与族群认同。而后来“民族问题三套丛书”“五套丛书”“分族写志”的编写，强调了各民族的原生性和文化特性，呈现了各民族发展的独特历史，凸显了各民族的社会与文化差异，成为各民族认识自身历史发展最重要的文本依据。这些文本不仅在当时成为确证与塑造各少数民族身份的重要依据，而且还成为其后少数民族进行民族历史建构重要的资料文本。再加之，少数民族语言调查对民族语言文字使用的梳理、改革、设计乃至塑造，也强化了其作为少数民族群体的民族意识与民族认同，并使得基于群体自身历史与文化的主体性得到强化。

总体来看，建国初期在解放与进步的观念的支配下，民族平等被置于民族事务的突出地位，无论是民族识别对各民族身份的确认、少数民族社会历史调查与少数民族语言调查对各民族历史源流与社会形态的梳理与断定，以及在此基础上的民族政策设计与实施，都彰显了国家推进民族平等的意志与努力。这些举措的一个突出后果，就是使得不少少数民族萌发并强化了其作为民族的群体意识，凸显其在社会文化方面的差异并进行溯源性的历史建构，从而使得一些少数民族的政治主体性与历史主体性得到塑造、强化与张扬。

但是需要指出的是，这种政治与历史主体性的塑造与强化，在当时并未形成民族间的区隔与对国家的疏离，而是对这一系列行动与安排表现出极高的认可并积极响应，特别是对少数民族优惠政策表现出热切的拥护，并将之视为社会主义优越性的突出表现。这是因为，建国初期民族识别等实践所推动的少数民族意识觉醒与主体性的塑造，实际上是以社会主义新中国的国家主体性塑造与国家建构为根本前提的。各民族的主体地位在很大程度上是国家所赋予的，国家建构的主体性是置于民族主体性之上的，两种主体性之间在不同层次上实现了辩证统一。有学者指出，“将少数民族的个体主体性、群体主体性和类主体性辩证统一，通过少数民族的公民身份、56个民族大家庭成员的群体身份、中华民族身份的培育,从而建构起少数民族国家认同的稳固基础”[7]。也就是说，民族识别等一系列实践实际上是着眼于国家而非以民族为重心的，“民族政策的话语生产，是以‘国家’而非‘民族’为中心展开的”[5]27。民族区域自治制度也强调了民族因素与区域因素的结合，关注民族混住格局及其制度安排，强调各民族的共存与互动关系。由于民族与国家两者间关系在国家建构中的特殊性，民族识别等实践虽然强化与凸显了少数民族的主体性，但是如果从公共性的角度来看，这些实践实际上蕴含着更大范围指向的公共性。应该指出的是，民族识别及其在此基础上的民族政策体现了公共性的内涵及功能，也是国家塑造公共性的重要手段，有助于促进社会资源在各民族间的平等分配、促进各民族参与公共政治生活、促进各民族共同利益的建设与维护。

三、从主体性到主体间性：市场经济条件下的民族关系及民族政策调整

随着改革开放进程的开启，建设与发展社会主义市场经济成为一项中心任务。市场经济成为几乎所有政策实践的总体环境与重要目标，民族政策积极也调整、发展与完善以适应市场运行机制及其所带来的巨大变化，同时也以少数民族及民族地区为着眼点来规避与应对市场经济的负面影响。民族政策的调整总体上适应了市场经济环境，推动了少数民族地区的经济社会发展与少数民族生活水平的提高，但是建立在民族识别基础上以民族身份为依据的民族政策，在促进民族关系和谐发展的同时，也在一定程度上强化了民族身份及其主体性意识，并迟滞了民族间的交往交流与交融。

作为以市场为资源配置基础方式的经济运行体制，市场经济在改变经济运行与社会运转方式的同时，也以频繁的流动性深刻地影响着人与人之间交往互动的范围与深度。特别是对于原来计划经济体制下相对封闭的社会而言，流动性本身就是一种变革性力量，使得各民族的交往互动呈现出跨区域的特征，并深刻地塑造着民族关系的形态。首先，市场机制蕴含的要素流动及统一市场的诉求，使得人群这一最具活力的要素从固化状态转为流动状态，从而推动着各民族跨越区域的大规模流动，从原来“背靠背”的共存转向“面对面”的交往①参见徐勇《大碰撞：国家一体化进程中的边疆治理》，《南国学术》，2015年第3期，第57-63页。，而市场机制的等价交换形式也为各民族间全方位的互动交流提供了基础；其次，受市场经济影响同时也是对市场机制的适应，人群的组织形态也发生了重要变化，广泛动员、高度组织化的社会结构处于解体状态，原子化的个人回归家庭，传统的民族、宗教、宗族等血缘地缘共同体展现出相互支持的社会网络以及温情脉脉的精神寄托；再次，市场经济意味着更加广泛与精细的社会分工，这使得民族关系随着社会分工的扩大而日益密切，但同时不同民族参与社会分工程度的不同产生了在市场经济中的适应度与地位差异，使得不同民族群体及同一民族群体内部出现了一定的经济差距与利益分化。②参见徐黎丽、韩静茹《社会分工与民族》，《思想战线》，2018年第2期，第1-10页。

可见，市场经济对各民族自身的发展及相互间关系产生了双刃剑的双重影响：一方面，市场经济推动各民族跨区域流动并使其广泛地参与到社会分工当中，推进了各民族间频繁且深入的互动交往；另一方面，市场经济也造成民族间利益一定分化的情形，并且使得原子化的个人向传统血缘地缘关系回归。但总体来看，市场经济对各民族自身发展及民族关系的影响，可以视为是一个人类社会发展的自然历史过程，反映着民族间交往互动与融合发展的必然趋势，蕴含着更为宽广的公共交往空间，为各民族共同发展共同繁荣提供了十分重要的条件。

事实上，市场经济以市场为基础的资源配置方式以及各要素自由流动的基本要求，本身就蕴含着丰富的公共性意涵，甚至从某种意义上，市场经济可以视为是促进更为广泛公共性实现的必要主要为国家民族事务委员会所主持，难免会出现部门局限而影响公共利益的情形；从公共精神的塑造而言，民族政策的实践特别是基于民族身份的标签区分，形成了“汉—少数民族二元结构”[10]93观念，阻碍着民族间广泛的互动交往，阻碍了民族间彼此认同与并影响对国家的认同，造成民族间公共精神的缺失与共同体意识的弱化。

究其原因，主要是因为形成与建立在20 世纪50年代的民族政策，在很多方面已经不太适应改革开放后市场经济体制运行的需要。改革开放之后的民族政策整体上是对建国初期的延续与强化，是建立在民族识别基础上民族政策体系的跨时代移植。但是，随着革命理想与进步观念的落潮，以及集体主义精神被个体价值的追求所取代，“民族政策已经无法在意义上重新回到上世纪50年代的价值语境当中，从而造成制度与制度所蕴含的文化意义在一定程度上的疏离甚至断裂或脱节”[5]30。1950年代的民族政策是在较为同质的社会环境中形成的，而改革开放后所面临的是一个相对多元化的社会。以身份区分的方式塑造同质化社会，与在一个多元化社会凸显身份差异，其影响与效果是完全不同的。如果从公共性的角度来看，改革开放前后实际上是两种不同的公共性形式或者公共性实现的两种不同的路径，有学者指出是从“高度集权公共性转变为适度分权公共性”[11]。在改革开放之前，国家主导资源配置及身份赋予机制，国家层面的安排与政策实践本身即是为了公共性的实现，即使这一安排如民族识别那样强调各民族的主体性；而改革开放后，市场作为资源配置的基础方式，个人身份及资源的获得主要是通过市场活动，这样公共性的实现在很大程度上要以市场作为基础与机制，国家政策对公共性的推进首先是要在国家自主性的前提下对市场机制的适应。但是，从民族政策的实践历程来看，可以发现存在着鲜明的路径依赖，其治理效用也呈现为“治理措施中行政干预与市场主导之间、治理对象上群体导向和个人需求之间、治理机制上固定与流动之间的错位”[12]。这表明了政策自身公共性的不足影响了其实践的绩效。这也意味着民族政策需要不断进行完善，需要在价值取向与实践意涵上转向上更加强调公共性。学者们提出“民族优惠政策应该实现‘民族身份取向’向‘区域主义取向’的转化”[9]141，则是表明了这一取向。而2014年中央民族工作会议反复强调的，“在实际工作中，无论是修订完善已有政策，还是研究出台新的政策，要逐步更多地针对特定地区、特殊问题、特别事项，尽可能地减少同一地区中民族之间的公共服务差异”，“要避免民族之间出现政策陡坡”，“防止因政策导向人为制造隔阂”[13]，更是表明民族政策要朝向公共性的价值与实践目标进行调整。

四、公共性的重塑：中华民族共同体塑造与民族政策调整的公共性指向

党的十八大以来，随着时代环境变化及民族事务中一些问题的显现，中国共产党把马克思主义民族理论同我国民族问题具体实际相结合，提出了一系列关于民族工作的新思想、新观点、新论断。2014年5月,习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上强调,“要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识”[14]，“中华民族共同体意识”一词被正式提出。在同年9月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记指出:“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识。”[15]党的十九大报告也提出：“全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。”[16]习近平总书记关于民族工作的相关论述，特别是提出要塑造中华民族共同体并筑牢共同体意识等，标志着民族工作在价值取向与实践路径上的重要转变。这事实上要求，民族政策的设计与实践也是要以中华民族共同体的塑造与共同体意识的培育为目标，要促进民族间的交往交流与交融。从公共性的视角来看，则是意味着民族政策要更加强调整体中华民族共同体的公共性，要重塑民族政策的公共性。

事实上，中华民族共同体塑造与意识筑牢的提出有着重要的社会环境与理论背景，可以视为民族工作对时代变化与理论争鸣的回应。第一，市场经济推动的人群跨区域流动极大改变了各民族的分布与交往范围，使得各民族从“背靠背”的状态走向了“面对面”①参见徐勇《大碰撞：国家一体化进程中的边疆治理》，《南国学术》，2015年第3期，第57-63页。的互动，这意味着民族分布呈现出一定程度的弥散化状态，民族间的交往交条件。市场经济所推动的人群跨区域的大规模流动，以及对均质化身份与普遍交往的内在诉求，使得各民族走出原有区域并超越民族群体展开互动，为多民族广泛而深入的交往交流提供了良好的环境，这在一定程度上意味着公共交往领域的形成、公共精神的塑造，以及多民族主体间性以及公共性的生成。但同时需要有相应的制度与政策上的积极引导与不断支持。

市场经济发展体现经济运行的逻辑，但并不必然契合社会与政治的目标，因此国家在出台一系列发展经济的政策同时，也进行着社会政策的供给，目的就在于应对或规避市场经济造成的负面效应。改革开放之后的民族政策调整在一定程度上体现了这一指向。文革结束之后，作为拨乱反正的重要组成部分，中央批判了“民族问题的实质是阶级问题”的提法，重新落实民族政策，其中主要进行了以下工作：纠正文革期间对少数民族权益的一些左倾错误，恢复民族识别并宣告其基本完成，推进民族区域自治法制化与制度化，建立民族院校等。这些举措标志着民族工作的重心从阶级斗争转向民族自身，民族事务开始不断朝着正常化发展。

随着改革开放进程，国家意识到发展民族地区经济的重要性，指出要把加快发展作为解决现阶段民族问题的核心，因此民族工作的重心也转移到经济建设上来。以西部大开发与全面建设小康社会为背景与指向，中央出台了一系列加快少数民族和民族地区经济社会发展的举措。这些举措涵盖了方方面面，旨在通过国家政策的力量不断推动民族地区与少数民族群体在市场经济条件下加快发展，尽快减缩差距。这样就出台并形成了以民族区域自治制度和民族优惠政策为核心的民族政策体系，给予少数民族在政治、经济、文化发展上的政策倾斜和特惠待遇：“经济上的财政补助、税收优惠；教育上的降分录取、开办各类民族院校、民族班；人事上加大力度培养少数民族干部；就业上的定额限制、优先录用；人口政策上的生育照顾等等”[8]。这些民族优惠政策在保障少数民族权利、促进少数民族发展上起到了重要的作用，但是同时也产生了一定的附带影响，突出表现为强化了民族意识，造成了一定的身份区隔，使得少数民族的主体性得以凸显，影响着民族间互动交往的广泛深入展开。

其中的缘由与机制在于：其一，在市场经济推动的跨区域流动条件下，基于身份的民族优惠政策表现出鲜明的路径依赖特征。因为这一“即人化”而非具体情形的“即事化”①参见高朋《中国民族政策的路径依赖及其影响》，《中央社会主义学院学报》，2018年第4期，第92-98页。政策取向并没有将区域发展差距作为重心，这就构成一个政策实践的悖论：边疆地区的一些汉族民众不能享受政策优惠而发展缓慢，而居于内地的少数民族在享受到优质服务与资源的同时却依然因其身份而得到政策优惠，这一定程度上解构了“民族政策的价值正当性”[9]137。这一现实意味着，民族优惠政策在对象范围与实践过程中需要进行一定的调整与完善。其二，基于身份的民族优惠政策外溢效应凸显，使得民族意识与认同得到强化，并对民族间的交往造成社会与心理上的障碍。民族身份不是为人们提供互动规范的一般的社会身份，而是一种与国家政策有着密切联系的政治身份②参见菅志翔《族群归属的自我认同与社会定义》，北京：民族出版社,2006年版，第133页。。民族优惠政策所附带的现实利益使得“只是作为文化象征的民族身份具备了原初并不具备的经济价值和政治价值”[9]140，这一政策外溢效应使得各民族形成了制度化的身份区隔，使得民族间的“他者化”倾向凸显，民族的主体性意识增强，各民族交往交流交融的深度推进受到制约。

原本旨在减缩发展差距、促进民族间事实上平等的民族优惠政策，在市场经济条件下，不仅带来了一些新的问题，而且基于民族身份的政策实践还造成了民族意识的强化与社会区隔，影响着市场经济所推动的各民族正常交流与互动，甚至在一定程度上引发了民族间的利益矛盾。如果从公共性的视野来看，这实际上表明了民族政策公共性的不足或部分流失：从政策的公共性范围来看，民族事务是国家整体事务的重要组成部分，是国家建构的重要内容与手段，民族政策的制定与实施也应该是面向国家所有民众，但某些民族政策在设计与实践上却主要指向特定的少数民族群体；从公共利益的维护来看，作为公共政策的特殊形式，民族政策应该以维护与保障公共利益的最大化为宗旨，但是一些民族优惠政策的实施却对主体民族与少数民族的利益造成负面影响而形成整体利益的损耗；从公共政策的执行与实践来看，民族事务作为国家的公共事务，应该在所有部门的职责中有所体现，但民族工作却在一定程度上流交融进入新阶段。但是在彼此适应与融合上还存在着一些问题，民族间个体与群体的社会分工差异使得利益矛盾有所加剧。第二，内外互动环境下民族主义与分裂势力对国家统一与民族团结形成威胁。在国际局势特别是周边环境的影响下，西方敌对势力利用民族、宗教问题以及境外分裂势力，推动着某些民族的民族主义情绪高涨，使得某些少数民族将民族与宗教认同置于国家认同之上，这不仅损害了其他民族的利益，而且还对国家统一与民族团结形成威胁。“7·5”、“3·14”事件的爆发，集中凸显了某些少数民族在国家认同上所面临的危机。其三，学术界就民族事务特别是民族政策展开了激烈的争论并形成广泛的社会影响。在时代环境发生重要变化的情形下，学术界对民族理论及政策实践进行了反思，展开了一系列的学术争论，其中诸如族群与民族概念的使用及影响、民族问题“去政治化”的探讨①参见马戎《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2004年第6期，第122-133页；陈建樾《多民族国家和谐社会的构建与民族问题的解决——评民族问题的“去政治化”与“文化化”》，《世界民族》，2005年第5期，第1-13页。，以及对“第二代民族政策”批评等。②胡鞍钢、胡联合《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2011年第5期，第1-12页；郝时远《评“第二代民族政策”说的理论与实践误区》，《新疆社会科学》，2012年第2期，第44-62页；马戎《如何进一步思考我国现实中的民族问题——关于“第二代民族政策”的讨论》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版），2013年第4期，第5-10页。这些争论指向建国以来民族理论与民族政策的理论基础、实践后果，并就中国民族政策的调整提出了相关意见与看法。这些争论产生了广泛的社会影响，很多民众结合自己经历对此产生了共鸣。学术争论意味着在民族事务上特别是政策上需要形成新的共识，这需要来自民族事务在整体方向与政策层面的回应。

这些都意味着，在时代环境发生重要变化的情形下，民族理论与民族政策需要不断进行调整与完善。中华民族共同体的提出，以及民族间交往交流交融的政策指向，意味着原来强调民族独特性并强化其主体性意识的政策需要进行调整完善，要逐渐强调中华民族共同体的塑造。这一转向具有深刻的意涵及重要意义，学术界也对此进行了深入的阐释与讨论。如果从政治哲学的角度来看，这一转向意味着民族工作从强调各民族的主体性转向强调中华民族共同体的公共性，在价值上体现为公共性的重塑，而在实践上则是对民族间交往交流交融的政策推进。事实上，中华民族共同体的提出及政策意涵，也提出了民族政策调整的方向及其评判准则。

第一，民族政策的正当性与合法性要以是否有助于中华民族共同体的塑造及意识筑牢为基本准绳。民族政策作为一项政策实践，本身蕴含着不同的价值取向，诸如在民族平等上就存在着群体平等与个体平等、形式平等与实质平等的区分，这些取向可能导致非常不同的后果。中华民族共同体塑造与意识筑牢的提出，实际上为评判民族政策提供了一个重要的价值坐标，也就是评价民族政策，不应该是以单一民族或者特定民族的利益与主张为出发点，而是着眼于民族关系的和谐发展以及中华民族共同体的整体构建。这也意味着民族政策的评判应该依据公共性的价值标准，以中华民族共同体的塑造为最高目标。这是因为，中华民族共同体的塑造是民族政策最大的公共性。这种公共性是超越任何民族的，不仅是超越少数民族也超越汉族，指向的是中华民族政治共同体的塑造，以及中华文化的共同指引。

第二，民族政策的出台与实践要体现出公共性的价值与程序要求。公共性不仅是意味着共同体的塑造与公共利益的最大化，而且同时也要求程序上的公开、公平与正义。民族政策作为处理民族事务的政策实践，本身就具备公共政策的属性，因此应该具备公有性、公益性、公治性、公享性、公平性、公正性和公开性等“公共”性质③参见王乐夫、陈干全《公共管理的公共性及其与社会性之异同析》，《中国行政管理》，2002年第6期，第12-15页。，并且具备促成社会资源平等分配、促进公民参与公共政治生活、促进公共利益的建设和维护的职能。如果民族政策的出台与实践受到“非普适性”(基于特定群体的排斥性)与“负外部性(对非目标群体的利益损害)”的影响④参见孙萍、张晓杰《论公共政策非公共性的表现及成因》，《天津社会科学》，2007年第4期，第53-56页。，那么则是违背了公共性的要求。诸如以民族身份为基准的优惠政策，以及在民族地区针对特定少数民族的优待政策，在一定程度上影响了另外一些群体的利益，那么则是对更大范围公共性的损害。因此，按照公共性的要求，就需要以公平正义为首要价值。在政策制定与实践中，要广泛动员充分讨论，在现有条件下最大程度达成各方利益共识，既维护个体利益，又实现公共利益，从而保障民族政策公共性的实现。

第三，民族政策的实践指向要体现公共交往理性，促进多民族交往交流交融。作为公共政策，民族政策有其特殊性，既要保障民族的群体权利，又要处理民族与民族之间、民族与国家之间的关系，但是其基本目标是协调差异并促进民族间的公共交往理性以推动民族关系的发展。因此，是否有利于促进各民族交往交流交融就成为评判民族政策合理性与价值取向的一个重要标准。如果民族政策的实践，强化了民族意识并造成身份区隔，那么则是不符合公共性精神与当前民族工作方向的。由于“中国的民族‘互嵌’不足是由于不同民族对交往和理性的根据缺乏规范和准则”，“建立相互理解与自然沟通的交往理性”[17]就成为民族政策公共性的必要表现与应有之义。因此，民族政策在实践取向上除了不断出台促进民族间交往交流交融的举措外，更为重要的是不断推动形成基于理性的交往准则，从而形成一种包容差异、相互分享、达成互识的公共交往理性。

中华民族共同体塑造与意识筑牢思想的提出，为新时代民族政策价值理念的调整、发展与完善指明了方向，且对各民族交往交流交融的强调，也指出了民族政策的实践取向。但是受到经济与社会发展程度的制约，各民族间的交往互动虽然比较频繁，但是在彼此适应与融合上还存在着一些问题：民族个体与群体的社会分工的差异可能导致潜在的利益矛盾，境外分裂主义与民族主义的影响依然成为民族间彼此认同与对国家认同的观念制约，基于共同体理念的公共精神存在缺失，各民族间交往空间的公共性有待塑造，互动交往机制的公共性依然不足。在社会观念上，民族身份观念深入人心，另类二元社会结构依然固化。在许多领域中，汉族公民与“少数民族”公民之间存在系统性制度化区隔，在另一个维度上把中国社会一分为二，形成了“汉——少数民族二元结构”[10]93。更为重要的是，民族政策存在着一定程度的路径依赖。在民族识别基础上形成的民族政策，与建国初期相对固化的社会相适应，但是市场经济条件下人群的跨区域大规模流动，不仅使得政策实践出现对象缺失的一些状况，而且也在一定程度上消解着民族政策自身的合理性。虽然民族政策已经有所调整，诸如城市民族工作对象的确定、升学加分以区域差异为政策依据等，但是整体上以民族身份为政策依据的现象还有待进一步改变。这在一定程度上阻碍着民族政策的进一步调整，以及民族政策公共性指向的重塑。这意味着需要改变原有民族政策中强化民族主体性的一些做法，强调民族间的密切联系以及共同命运。这也说明了，中华民族共同体的塑造依然是一个任重而道远的任务，公共性的重塑在新的历史条件下依然需要不断强化。

五、结 语

建国70年来，民族政策不断适应时代要求，经历了一个稳中有变、不断调整与完善的过程，在发展平等团结、互助和谐的社会主义民族关系上发挥了重要作用。总结70年来民族政策的经验与成就，是新时代展开民族工作的必然要求。作为具有特定内涵的特殊社会关系，对民族及民族关系的理解与认识应该超越民族自身的视野。本文从主体性与公共性的视角，通过对民族政策70年来统贯性的梳理，发现民族政策的调整与发展在价值与实践上整体上经历了一个从强调各民族的主体性到强调各民族共生、共存共同体公共性的过程。作为表征群体间关系的概念，主体性与公共性在不同时期的体现也不尽相同，更多时候两者是纠缠在一起，在各民族的主体性中体现着公共性，而公共性也在回应着主体性的诉求，但是整体而言，建立在民族识别基础上以民族身份为对象的民族政策随着时代的发展在不同程度上消解与阻碍着公共性的重塑，这不仅体现在学术讨论中，也为民族政策诸多的实践后果所证实。因此，民族政策在价值与实践上都需要进行不断的调整与完善。中华民族共同体塑造理念与意识筑牢要求的提出，体现出鲜明的公共性诉求，也是民族政策公共性塑造的重要契机。作为政治与文化共同体，应该“以国家政治为中心定义中华民族共同体概念”[18]，那么就是要体现政治上的公共性。中华民族共同体的构建是一个综合性的系统工程，需要政策上的公共性供给，在议题确定、目标确立、工具选择、实践过程、评估评价、环境营造等环节保障公共性的体现，而这些不仅是一个理论问题，更是重要的政治实践，需要持续的努力。