温室气体减排的法律路径：温室气体和大气污染物协同控制——评《大气污染防治法》第2条第2款＊

刘 晶

（1.南京大学法学院，江苏南京210093；2.新疆农业大学管理学院，新疆乌鲁木齐830052）

2016年《大气污染防治法》作出修订，第2 条第2款规定：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”此次修订首次提出“大气污染物和温室气体实施协同控制”的法律布局，并将其置于“总则”位置，作为《大气污染防治法》的原则性规定。该条款是将温室气体减排纳入法律框架控制的初步尝试，力图改变温室气体减排无法可依的法律缺位现状，力图使我国在国际应对气候变化新秩序中掌握主动权。

一、立法背景

（一）国际背景——应对气候变化国际新秩序的建立

1992年达成《联合国气候变化框架公约》以来，各国为了在国际气候治理秩序中谋求自己的席位，通过反复谈判博弈引发气候变化国际治理秩序的变迁。1997年的《京都议定书》确立自上而下国际气候治理秩序，要求附件一国家承担具有法律约束力的温室气体减排义务，并遵循“共同但有区别责任”原则，暂不要求非附件一的发展中国家承担该义务，议定书两期承诺共至2020年。以美国为首的伞型集团（Umbrella Group）①伞型集团（Umbrella Group）是“一个区别于传统西方发达国家的阵营划分，用以特指在当前全球气候变暖议题上的国家利益集团，主要包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、俄国、乌克兰等国，是1997年《京都议定书》通过后由非欧盟发达国家组成的气候谈判联盟”。唐颖侠《国际气候变化治理：制度与路径》，天津：南开大学出版社，2015年，第35页。国家一直力图否认“共同但有区别责任”原则的法律地位，要求中国、印度、巴西、南非等发展中国家共同承担减排义务。为此，美国一直没有签署《京都议定书》，加拿大、日本、俄罗斯先后退出了该协议，导致《京都议定书》被搁置一旁，难以起到国际治理作用。

为了打破僵局，2015年的《巴黎协定》（以下简称“《协定》”）“作为国际气候新秩序构建的阶段性成果，《协定》对减排责任分担作出了与《京都议定书》‘自上而下’模式截然不同的安排，即由各国通过‘国家自主贡献方案’，自主承担减排责任”[1]。《协定》要求自2020年后，各国根据减排能力，自主提交阶段性减排目标，目标需遵循“只进不退”的棘齿锁定（Ratchet）机制，并接受定期评估的约束机制。其第4条第8款和第13条第7款中规定，为了验证“国家自主贡献”额度，要求各国对自主申报的减排目标，定期提供清晰、透明、以供了解的必要信息供国际组织评估和审评。《协定》的生效标志着“国际气候变化的应对机制从《京都议定书》中自上而下模式朝着《国家自主贡献》自下而上模式转变”[2]。我国2016年加入《协定》，承诺将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%。

面对即将承担的国际义务，《巴黎协定》生效当天，我国发布《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，并在“指导思想”中强调“加强碳排放和大气污染物排放协同控制”。

（二）国内背景——防治大气污染与应对气候变化法治建设现状差距大

大气污染防治法治建设相对健全。20世纪80年代，大气污染开始进入法律监管范围，1987年第一次颁布《大气污染防治法》至今，经过1995年、2000年、2016年三次修改，特别是 2016年新修订的“史上最严”《大气污染防治法》建立起一套以“命令-控制”为治理模式的从源头到末端全过程控制的法律制度体系。三十多年来，大气污染防治成绩显著，污染得到了有效控制，防治大气污染法治体系的确发挥了不容置疑的作用。

“应对气候变化方面的立法正处于发展阶段。”[3]为应对国际气候变化治理的需要，2009年我国出台《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，该决议作为“宣示性立法文件，对我国今后的气候变化应对立法起着指导和引领作用”[4]，但是因缺乏制度性规范难以起到统领各方有效应对气候变化的作用。长期以来，我国是通过制定中、长期规划，包括“十二五”、“十三五”规划《纲要》《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》作为阶段性应对气候变化的主要目标；通过综合性政策方案①各项综合型政策方案包括：2007年6月，中国政府发布《中国应对气候变化国家方案》，明确了应对气候变化基本原则、具体目标、重点领域、政策措施和步骤，完善了应对气候变化工作机制，实施了一系列应对气候变化的行动，也是中国第一部应对气候变化的综合政策性文件；2008年10月，中国政府发布了《中国应对气候变化的改革与行动》白皮书，全面介绍中国减缓和适应气候变化的政策与行动，成为中国应对气候变化的纲领性文件；国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等；2013年11月，我国发布第一部专门针对适应气候变化方面的战略规划《国家适应气候变化战略》等。落实各项应对举措。政策有其自身的局限性，缺乏稳定性、长期性和规范性，在控制温室气体减排方面，仅仅靠政策调控是不够的，需要将其纳入法治轨道才能保证目标的完成。应对气候变化立法的欠缺造成温室气体排放无法在明确和具体的法律框架内进行有效监管。鉴于我国“出台专门的、操作性强的《应对气候变化法》时机并不成熟”[5]，“立法的缺失需要已有的单行法进行功能补位，《大气污染防治法》是最优选择”[6]。以此为背景，2016年修订《大气污染防治法》在第2 条第2 款增加了关于“大气污染物和温室气体实施协同控制”的论述。

二、“协同控制”的解构及其必要性分析

“协同”不是法律专有名词，对于其理解，法律和政策都没有做出准确的界定或阐述。从字义解释看，《新华字典》中“协同”是指①各方互相配合；②参见2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。协助。“控制”是指①掌握住不使任意活动或越出范围；②使处于自己的占有、管理或影响之下。“协同”表现出多种关联事物在整体发展运行过程各自之间配合、协助形成拉动效应，推动事物正向前进，使个个获益，整体加强，孕育产出协同效应。“控制”主要是指在《大气污染防治法》以“命令-控制”为手段的法律框架下，对温室气体进行有效规制。“协同控制”是指基于大气污染物和温室气体之间的关联性特点，将温室气体减排纳入《大气污染防治法》的框架下，从而获得同时减排、制度成本降低、管理成本降低的多种协同效应。“协同控制”作为控制温室气体减排的法律基础和主要方式，以下我们从主体、客体及内容三方面加以解构。

（一）“协同控制”的解构

1.协同控制的主体

温室气体规制之初正处于以经济发展为首要任务的特定时期，国家以“气候变化是环境问题，但归根到底是发展问题”②的经济发展思路出发，授权国家发改委负责应对气候变化的各项工作，以“市场导向”为手段建立碳排放权交易制度；而大气污染防治是由原环保部负责，建立以传统“命令-控制”手段为核心的监督管理体制。以上监管主体各异、监管方式不一等体制原因造成二者长期割裂管控，协同控制目标在制度层面无法有效落实。2018年3月，全国人大通过了新一轮党和国家机构改革方案，有力推进了生态文明建设领域的职能整合，组建了生态环境部，将原环境保护部的所有职能（含防治大气污染）连同原属于国家发改委的应对气候变化和减排职责统一划归至生态保护部，分别设立大气环境司和应对气候变化司负责具体工作。此次调整“是一次重大体制安排，其核心目标是实现大气常规污染物减排及温室气体排放控制的协同效益”[7]。2016年《大气污染防治法》中关于“协同控制”的提法，是在原监管体制下提出的，现在监督管理体制背景发生了巨大变化，生态环境保护部门作为适格主体有权协同控制温室气体和大气污染物排放。

2.协同控制的客体

从认识论角度而言，康德《纯粹理性批判》将“关系”范畴中“协同性”论述为“主动与受动之间的交互作用”[8]。协同的客体就由主动方和受动方组成，主动方一般是指在协同过程中占有优势一方，受动方是借势方。防治大气污染和控制温室气体的关系主要是以二者法治建设现状而定。正如上文所述，大气污染防治法治建设相对健全，应对气候变化方面的立法正处于发展阶段，二者法制建设差距较大，协同关系中防治大气污染应当为主动方，应对气候变化为受动方，应对气候变化需要借助防治大气污染法治体系进行有效控制，达到双赢。

3.协同控制的内容

应对气候变化是一项多层次，多纬度的复杂、综合系统工程，涉及温室气体减排、节约能源、提高能效、可再生能源利用、碳排放权交易、碳汇等多个领域。各国受制于国内政治、经济、社会及文化等因素交织影响，应对气候变化呈现出不同立法模式，大致分为“集中型立法模式和分散型立法模式。集中型立法又分为：一是单一立法，即制定一部气候变化专门法，将温室气体减量、排放交易、适应、能源、财务机制、信息等都囊括其中；二是框架立法，指制定一部基本法或者总则性的法律，具体管制措施与政策授权或者由其他法律政策填充；三是套装立法，是指在一定规划之后，通过分散专法或条款形成具体规范，在这些散见于规范背后是有长期而全盘的思考和规划的。分散立法模式，是容许各个领域规范随着问题发生以及讨论的共识逐步形成法律，方式可以通过逐一制定分散专门法，或者在既定法规中增加或修改特定条款”[9]。我国正处在应对气候变化的法治建设摸索时期，没有一部单一立法或者能够统领全局、调动各方应对气候变化的综合性或框架性法律，而是在应对气候变化部分领域，通过制定分散专门法，如制定《碳排放权交易管理暂行办法》，或者在既定法规中增加或修改特定条款，如《大气污染防治法》第2条的设置，从这个角度讲，我国应该属于分散立法模式。①虽然我国2009年出台《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，但该决议属于宣言型立法文件，难以起到统领各方对应对气候变化的作用，不能将其归属于框架立法的行列。

根据“全过程控制原则”和各国立法经验②如德国为应对气候变化，通过在减量、碳交易、能源、适用性四方面，实施专门立法；瑞士也通过能源、森林、减量法、税法等方面，实施应对气候变化方面的立法活动。叶俊荣《气候变化治理与法律》，台湾：台大出版中心，2015年，第358-365页。，应对气候变化领域的立法内容可以分为：源头控制的立法，主要是指能源类立法，即通过减少能源使用量，使用替代性能源；或者提高能效变相减少能源使用量为逻辑基础，减少燃烧能源所产生的温室气体。末端控制的立法，主要是碳排放权交易和温室气体减排立法，还有增加“碳汇”的自然资源立法。我国已有的能源立法主要包括《节约能源法》和《可再生能源促进法》，但是以上法律还都未以应对气候变化为目标作出相应修改，对于气候变化的基本原则、制度、减排、适应和责任承担等都缺乏相关规定。自然资源立法主要是《森林法》《草原法》等，但以上立法也未对“碳汇”目标作出积极回应。目前，应对气候变化立法主要体现在温室气体减排立法：2016年修订《大气污染防治法》时增加“协同控制”条款；碳排放权交易立法：2014年发改委出台《碳排放权交易管理暂行办法》（部门规章）。以上温室气体减排立法和碳排放权交易立法都属于“末端控制”立法。在应对气候变化法律框架内，协同控制的内容主要体现在末端监管温室气体减排和碳排放权交易过程中与大气污染防治进行协同控制。

（二）协同控制的必要性分析

1.协同控制的最终目标——共通性

大气污染防治和应对气候变化都是通过法律和政策逐渐推进落实，从而实现最终目标。最终目标是所有法律和政策的核心。当然为了实现最终目标，法律和政策会通过各种直接、间接手段促进达成，由此产生了直接目标、间接目标，即直接和间接目标是达成最终目标的基础和手段。①此处借鉴王灿发教授关于气候变化法目的多元的观点，并将其分为直接目的、间接目的、最终目的。参见王灿发《“气候正义”与中国气候变化立法的目标和制度选择》，《中国高校社会科学》，2014年第2期，第132页。

根据《环境保护法》和《大气污染防治法》可知，防治大气污染的直接目标是减少大气污染物的排放，改善大气环境质量；间接目标是转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构；最终目标为保护和改善环境，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。

应对气候变化的最终目标我们可以通过已经出台的法律和政策予以分析。根据《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》《中国应对气候变化国家方案》，表明我国应对气候变化的目标是多层次的，第一层是直接目标，即控制温室气体排放，提高适应气候变化的能力；第二层次为间接目的，保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构，促进经济发展方式的转变；最终目标是是促进可持续发展，“确保气候安全，增进人类福祉”[10]。

由此可知，防治大气污染和应对气候变化虽然在直接目标和间接目标上有所区别，但是在最终目标上具有共通性，都是为了促进人类社会的可持续发展，增进人类的福祉。

2.协同控制的对象——关联性

大气污染物和温室气体主要是“以矿物燃料燃烧为特征的人类活动造成，具有同根同源的特性，决定了在减轻和控制空气污染与减少温室气体排放在行动上应当具有一致性”[11]。煤炭、石油和天然气的燃烧均会产生二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、烟尘等传统型大气污染物和二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、黑碳等温室气体。二者均是以气体的形式排向相同的介质—大气，污染物“导致大气化学、物理、生物或放射性等方面特性发生改变”[12]，温室气体改变了大气的组成而造成了气候改变②根据《联合国气候变化框架公约》解释，气候变化是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候改变。。大气污染物主要包括颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等。《联合国气候变化框架公约》中温室气体主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。

从排放领域高度重合看，六类温室气体除了部分由废弃物处理排放的甲烷和氧化亚氮无法纳入大气污染防治监管范围外，其他温室气体都在重合监管的范围内③温室气体中二氧化碳的主要来源为能源、工业、交通和建筑等部门；甲烷来源主要为能源、农业活动、废弃物处理；氧化亚氮来源为工业生产、农业活动、废弃物处理；含氟气体来源主要为工业生产过程的排放。《大气污染防治法》就大气污染防治的范围包括五部分：能源、工业、机动车船、扬尘、农业和其他。，而废弃物处理仅占温室气体排放比例1.3%④根据2016年《中国气候变化第一次两年更新报告》显示，2012年温室气体排放部门构成：能源活动占了78.5%、工业生产活动占12.3%、农业活动占7.9%、废弃物处理占1.3%。。

3.协同控制的效应——积极性

2004年，中国环保部环境与经济政策研究中心（PRCEE）对协同效应给出的定义为：“一方面是在控制温室气体排放的过程中减少了其他局域污染物排放，如二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、VOC及PM 等，另一方面，在控制局域的污染物排放及生态建设过程中同时也可以减少或者吸收二氧化碳及其他温室气体排放。”[13]从大气污染物和温室气体排放过程而言，同根同源的关联性决定了“任何一种物质的控制，能导致另外物质浓度的关联变化”[14]。从大气污染物新发展而言，大气污染物“气溶胶具有明显的气候效应”[15]，“黑碳气溶胶已成为对气候变化的第二大贡献者，仅次于二氧化碳”[16]。对流层臭氧、甲烷、氮氧化物等温室气体也具有明显的大气污染特性。“黑碳气溶胶等的气候效应和甲烷、对流层臭氧和某些氢氟碳化物等的大气污染效应表明，减少其排放，能够产生多方面的协同收益，既能应对短期气候变化带来的极端影响，也能改善局域空气质量等方面产生共赢。”[17]二者除了正的协同效应以外，有时也体现出负效应，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告指出人为气溶胶部分抵消了二氧化碳等温室气体造成的全球温室效应。

“协同实施节能减排与污染控制政策时，还会带来制定政策成本降低等额外收益。”[18]二者都由生态环境部门协同管理，发挥在温室气体与污染物减排协同监管的优势，减少行政监管过程中管理成本，也产出了减少管理成本协同效益。综上所述，割裂考虑减排大气污染物和控制温室气体都是不充分的，应在“一盘棋”的统筹监管下，才能合理有效达到预期目的，产出更大协同效应。

三、立法缺陷

通过上文分析，大气污染物和温室气体排放因其较强的关联性，协同控制能带来多重协同效应，在规范温室气体排放相关法律欠缺的现状下，《大气污染防治法》补位是最优选择。《大气污染防治法》对温室气体的协同控制应当表现在监督管理的制度规范中。所以，协同控制的规范表述应当为协同监管。然而《大气污染防治法（修订草案送审稿）》（以下简称“送审稿”）上报过程中，应对气候变化的内容不断缩减，立法者的矛盾心态尽显无余。2014年国务院法制办提交的送审稿除了第2条关于协同监管及综合管理的规定之外，以专章的形式增设“控制温室气体排放”，对温室气体排放强度标准、统计、考核、监测、低碳技术等方面作出规定。然而，2016年颁布的《大气污染防治法》仅在第2 条第2 款中做了如下表述：“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，专章部分被全部删除。该保留条款作为大气污染物质和温室气体协同控制的仅存法律依据指向模糊，无法提供具体规范路径，将其作为温室气体纳入《大气污染防治法》监管的法律依据明显不足。特别是对温室气体的法律属性未清楚界定，也为协同监管设置了障碍。

（一）《大气污染防治法》中“温室气体”的法律定性不清

温室气体是否是大气污染物或者视为大气污染物的法律属性，是温室气体纳入《大气污染防治法》监管的法律基础。修订后的《大气污染防治法》未将六类温室气体纳入大气污染物，在法律中区别性的将大气污染物和温室气体做了并列安排，“割裂了大气污染与温室气体排放的天然联系，忽视了大气污染与温室气体排放协同治理的现实需求，极大地降低甚至妨碍了它在应对气候变化方面的作用”[19]。有的学者从温室气体自然属性考虑，认为温室气体本就属于大气的组成部分，不能将其认定为大气污染物；还有学者从国内外现状考虑，认为“我国不益对温室气体进行命令性的管控手段，其过于严厉”[20]；还有学者从面对的困难角度出发，认为“低碳经济理念无法体现、温室气体的减排内容远超出污染防治范围、温室气体的比起大气污染物的排放来源更加广泛等原因”[21]，不应当将温室气体纳入大气污染物进行管控。

（二）《大气污染防治法》对“协同控制”的内容规范供给不足

从《大气污染防治法》体系中看，“协同控制”条文处于“总则”位置，“总则”作为原则性规定统领整部法律，对该法下文中具体的法律规范具有指导意义。据此来看，“总则”中的“协同控制”似乎表明温室气体应当适用该法中关于大气污染物所有的法律规范。但是“徒法不足以自行”，在没有具体规范指引的情况下，协同监管在法律适用过程中困难重重，导致该条款只能作为一种文字表述，无法落实到社会生活相关领域。这些困难表现在：一是对于温室气体减排监管是在《大气污染防治法》范围内全覆盖协同还是部分协同？二是《大气污染防治法》是以”命令-控制”为监管手段，温室气体排放是以“市场导向”为监管手段，以碳排放权交易制度为核心进行管控，两者在此类监管过程中能否协同？

四、域外经验及分析

“据不完全统计，全球已有三十多个国家明确将二氧化碳等温室气体纳入环境监管。”[22]作为温室气体排放主要贡献者美国和欧盟，他们是如何在传统污染防治监管体制下对温室气体进行协同监管，应该会给我们一定的启发。

（一）各国经验

1.美国。一直以来，美国没有出台专门针对温室气体的相关立法，而是通过判例推动大气污染和温室气体协同监管，并在既定污染防治法律体系中进一步确定与温室气体相关的管制规范，从而加强协同监管。著名的“马萨诸塞州等诉美国环保署”案中，美国联邦最高法院在判决中认定：温室气体属于空气污染物范围，环保署（以下简称“EPA”）有权根据《清洁空气法》对温室气体进行监管。之后，EPA 依据大量科学文献得出，“气候变化预示到世纪末海平面猛然上升的来临，严重的且不可逆的自然生态系统变化……海洋温度的上升可能还促成飓风的肆虐”[23]。温室气体被合理地认为将会以多种方式危害美国公众的健康和福利的结论，也为温室气体纳入大气污染物提供了科学支撑。在协同监管范围方面，EPA 并没有完全将新加入的温室气体与大气污染物监管方式合二为一，全盘适用大气污染防治法的监管规定，而是需由EPA 根据《清洁空气法》颁布具体的、可操作的、符合温室气体监管需要的规则作为适用。EPA先后出台的控制温室气体的规则主要包括：一是温室气体排放需要遵守强制报告规则，并强调“即便EPA 制定了温室气体强制报告规则，也不会自动引发其对该温室气体排放的控制”[24]，还规定企业违反强制报告义务应当依据《清洁空气法》追究法律责任；二是对交通工具、电厂等温室气体排放源制定排放标准，以温室气体达标排放为监管措施。

2.欧盟。欧盟1996年制定的《污染防治综合指令》（简称IPPC指令）作为防治工业污染物排放的基础指令，受监管的污染物包括传统污染物，也包括二氧化碳和其他温室气体。“IPPC指令像规制传统大气污染物那样对温室气体排放进行末端控制。”[25]56该指令后被2010年《工业污染物排放指令》取代，但是关于“污染物”的定义一直保留。2000年后欧盟开始建立碳排放权交易市场，发布碳排放权交易指令，对较大的固定排放源运用碳排放权交易制度进行总量控制，对于其他排放源依旧使用“命令-控制”手段加以管控，目的在于“确保碳排放权交易所实现的碳减排目标不会因为其他领域的碳排放增加而冲抵”[25]55。欧盟非常注意协调温室气体排放和防治大气污染物之间的法律制度，如碳排放权交易指令与IPPC的核心制度都是碳排放许可制度，但是涉及的企业大部分是重叠的，两个指令中碳排放许可制度是互相衔接的，减少了企业根据不同规范申请排放许可的成本。欧盟对温室气体管控的主要制度包括：一是以上述及的碳排放许可制度；二是温室气体排放标准，欧盟一般“在交通运输、大型燃烧工厂、固定工业排放源等领域颁布二氧化碳等温室气体排放标准，作为控制温室气体排放管理的技术性规范”[26]；三是温室气体报告制度，欧盟在《污染物排放释放和转移登记条例》要求报告二氧化碳等温室气体排放量。当然协同管控只是欧盟应对气候变化的末端管控措施，欧盟已经有较为健全的促进可再生能源立法等源头管控的能源立法，从而形成了从源头到末端，从“进口”到“出口”的全过程监管体系。

3.欧盟成员国：德国。德国应对气候变化立法主要分布在能源、减量、碳排放权交易和适应四个方面。在减量方面，德国温室气体与大气污染物协同排放的立法主要体现在《联邦污染物排放控制法》，该法扮演着温室气体和大气污染物协同减排管制的重要角色。在碳排放权交易方面，自欧盟2003年发布排放交易指令后，“2004年联邦内阁颁布《温室气体排放贸易法》，构建了德国温室气体排放限额交易的法律框架；2007年《温室气体分配法》生效”[27]，以此分配产业的碳排放额度、建构排放交易市场的运作，碳排放权交易制度主要是以碳排放总量和碳排放许可等制度为支撑。

（二）经验分析

作为温室气体排放大户，美国和欧盟都通过法律手段将温室气体全部或者部分纳入污染防治法律体系进行监管。不约而同都将“温室气体”纳入“大气污染物”的范围，虽然德国国内法未明确规定，但是作为欧盟防治工业污染物排放的基础指令IPPC，已将受监管的污染物涵盖了《联合国气候变化框架公约》规定的六类温室气体。

其次，“温室气体”纳入“大气污染物”后，并不意味着大气污染防治相关的“命令-控制”监管制度全盘适用温室气体。美国的做法是温室气体适用的监管措施由EPA在《清洁空气法》的范围内单独划定。欧盟的做法是按照温室气体排放源不同将监管方式分为两类：较大的固定排放源运用碳排放权交易制度进行总量控制的市场手段加以管制，其他的温室气体适用与管制大气污染物一样的“命令-控制”手段进行管控。德国的《联邦污染物排放控制法》和《温室气体排放贸易法》同时适用管控温室气体，也符合欧盟的统一做法。

再次，欧盟各国应对气候变化管控措施包括能源、减排、碳排放权交易和适应多种方式。欧盟已经形成了从源头（可再生能源的利用等能源法律）到末端（温室气体减排、碳排放权交易、适应），从“进口”到“出口”的全过程监管体系。协同管控是欧盟应对气候变化的末端管控过程中使用的措施，目的是在温室气体产生后在末端将其纳入较为完善的传统污染防治法律体系中进行协同管控，增加协同效应。

最后，依据欧盟经验来看，大气污染物和温室气体协同监管的范围主要包括：一是通过协同传统“命令-控制”手段，制定碳排放总量制度、碳排放许可制度、温室气体排放标准等制度，落实温室气体减排；二是在“市场导向”为手段的碳排放权交易与“命令-控制”碳减排的相关制度进行协调，例如欧盟“碳排放许可制度”的协同规定。

五、立法完善

域外经验以观之，我国应当以立法的形式清楚界定协同控制前提条件—“温室气体”的法律定性；明确协同控制温室气体减排的具体法律内容，该内容体现在以“碳排放总量控制制度”为首的法律制度构建方面。

（一）“温室气体”的法律定性及立法建议

温室气体和大气污染物协同控制的法律前提就是将“温室气体”纳入或者视同“大气污染物”，美国和欧盟以立法形式明确“温室气体”的污染物性质。如果不对“温室气体”进行明确法律定性，温室气体纳入《大气污染防治法》控制是缺乏法律基础的。从污染物对人类不利的核心概念分析，“一种物质在大气中的数量或浓度超过一定的阈值并影响大气的化学生物性质从而产生有害影响时都可以列为大气污染物，当二氧化碳等温室气体在大气中的数量达到一定程度并引起气候变暖时，人们就可以将其视为或列为大气污染物”[28]。

鉴于以上分析和我国《大气污染防治法》对“协同控制”规定的模糊性现状，建议国务院生态环境部对《大气污染防治法》第2条中“协同控制”的论述，以部门规章的形式做进一步解释，特别是对于温室气体的法律属性、“协同控制”的法律定性和主要内容以立法的形式作出明确。考虑到《大气污染防治法》将“温室气体”和“大气污染物”的称谓并列提出，对“大气污染物”做出了较为明确的罗列，为保证立法的统一性，不易在部门规章中作出“温室气体属于大气污染物”的定性，而应将其论述为“温室气体视同大气污染物”。

从协同控制的具体法律内容看，根据我国经济发展、环境保护、科学技术发展等国情现状，构建属于我国的协同控制制度体系，以下借鉴欧盟经验，结合现有应对气候变化法律规定，提出我国协同控制的法律制度框架。

（二）协同控制的方式——直接协同控制、间接协同控制及理论依据

新芝加哥学派将管制效果形成的因素分为法律、市场、社会规范及结构。并将法律管制又分为直接管制和间接管制两种模式，在部分场合法律直接对于管制对象发挥约束效果，进行直接管制；有时“法律也可能透过对于市场、社会规范及结构的影响力，间接对最终管制对象产生管制效果”[29]，称为间接管制。据此，我们也将温室气体协同控制的方式分为：一是对大气污染物和特定范围内的温室气体，法律通过“命令-控制”手段进行协同控制的，称为直接协同控制。二是法律通过“命令-控制”手段对以“市场导向”为核心的碳排放权交易进行协同控制，称为间接协同管控。直接协同控制比较容易理解，对第二类间接协同控制，其理论依据是什么？以下进行分析。

“命令-控制”和“市场导向”都属于环境管制工具，“命令-控制”型工具是通过强制性规范和标准直接约束企业和公众，如碳排放标准等，从而达到目标的管制手段。“市场导向”型的管制工具，通过总量控制与排放许可交易，“把环境容量或排放权作为一种稀缺资源，在实行‘总量控制’的前提下，通过可交易的排污许可证，使排污资格产权化，通过市场达到高效率的配置”[30]。二者都有其自身优缺点，美国学者保罗·R·伯特尼认为，“没有固定的管控模式，也不存在独立的政策工具，市场导向的政策工具和传统的命令控制的政策工具都有自身发挥作用的空间。在特定情况下，哪一种政策更有效取决于环境问题本身的各种特点以及所处的具体社会、政治、经济环境。”[31]政府是法律政策的发出者和执行者，应当起到积极管制的作用。现行经济学理论对于市场的功能，不像传统经济学理论那样强调避免政府干预市场，而是为克服市场失灵，要求在市场管制过程中，国家需要通过法律、政策进行基础性制度构建，以支撑市场发挥充分的管控作用。这在碳排放权交易制度中表现的更为突出，甚至有学者认为我国碳排放权交易应当属于“命令-控制”型模式，政府在管控中处于主导地位，市场只是政府管控的一种工具。虽然笔者对此持不同看法，但是，这也说明碳排放权交易制度中“命令-控制”手段也在发挥着重要作用。法律、政策等规范不仅应该通过“命令-控制”手段直接控制温室气体排放，也应该通过“市场导向”手段间接控制。特别是对于政府主导下创建的市场，“市场导向”工具的应用需要大量法律、政策作为基础和支撑，这种间接控制往往是以“命令-控制”的形式出现。

（三）构建协同控制的制度框架

无论是直接还是间接协同控制，涉及的制度主要包括碳排放总量控制制度、碳排放标准制度、碳排放许可制度和碳排放核查制度等。

碳排放总量控制制度。温室气体减排核心制度是制定温室气体排放总量控制制度，该制度应当以碳排放许可制度、碳排放监测制度、碳排放标准制度为基础性制度，并搭配碳排放规划制度、气候变化影响评价制度、碳排放目标责任制和考核评价制度保证有效落实。

碳排放标准。该标准制定逻辑上相当于大气污染物排放标准，但是在实施效力上不具有该标准较强的法律效力。我国目前已经制定了“甲烷”的排放标准，建议相关部门尽快制定以二氧化碳为主的排放标准。并规定此类标准为推荐性标准，国家可以采取财政、税收等措施，激励企业生产和使用符合推荐性温室气体排放标准的设备或产品。当时机成熟以后，此类推荐性标准可在适时上升为强制性排放标准。

能效标准。“该标准主要通过制定单位产值（产品）的能耗标准体现温室气体的强度。为使该标准能够有效落实起到温室气体减排的目标，其应当满足三个条件，即技术可行性、经济可行性和环境有效性。”[32]

碳排放许可制度和碳排放核查制度既是作为直接协同控制的主要制度，也是间接协同碳排放交易的主要制度。碳排放权交易制度所依赖的“市场”并非是自发形成的天然市场，而是在政府主导下创建的市场，二者的协同管制表现出充分的间接性，碳排放权交易制度根据监管内容分为碳排放行为的监管和碳排放配额交易的监管①“碳排放权交易监管法律系统从监管内容上看应当包括两个基本的监管子系统：一是对碳排放行为的监管；二是对碳排放配额交易的监管。两者分工明确，互相联系，相辅相成。”陈惠珍《中国碳排放权交易监管法律制度研究》，北京：社会科学文献出版社，2016年第111页。。其中碳排放配额交易是平等的市场主体关于碳排放配额的买卖活动，政府监管部门对该交易行为进行监管，主要包括配额交易的市场准入、交易秩序、市场退出等方面，这部分内容主要涉及市场交易的监管和价格调控，管制主体涉及发改委、金融、价格、财政等部门，与大气污染防治没有交集，无法协同。协同内容主要体现在碳排放行为的法律监管过程中，碳排放行为的法律监管主要通过“碳排放许可制度”和“碳排放核查制度”加以落实，此两项制度重点在于保障排放数据信息的真实性和准确性，为碳排放权交易市场的有效运行提供重要的信息内容。正如托马斯·思德纳所言：“信息提供就其本身的权利而言就是一种政策工具。一般而言，所有政策都依赖于信息。”[33]碳排放许可制度是对排放单位进行碳排放行为监管的重要手段，可以在排放权交易开始前就对排放单位进入排放权交易的能力、条件进行把关，保障其依法开展排放行为、测量并报告真实的排放数据信息。“碳排放许可制度可以为碳排放权的来源提供合法性确认。”[34]碳排放核查制度专门针对排放单位自行测量、报告的排放数据开展核查和监督，协助政府确定排放单位需要清缴的配额数量。碳排放核查再一次强化排放行为的监管，从而为碳排放配额交易提供真实、有效的排放信息，保障碳排放权交易制度有效运行。