新时代生态资源环境审计的瓶颈与政策纾解

肖军勇 肖铁肩

（中南大学 湖南 长沙 410083）

近年来，我国生态资源在发展中出现了诸多亟待解决的问题，比如生态资源上的水资源污染、生活垃圾，以及交通对环境造成的破坏等。因此，有必要对生态资源进行环境审计，以环境审计学与可持续发展理论为指引，通过审计主体按照环境保护法律法规以及环境评价标准、审计准则等，对生态资源开展监测与评价，促进生态资源开发和利用，以保持适度规模并控制生态容量。同时，对生态资源进行环境审计被视为一类新型的价值评判尺度，更是监督与治理生态环境的关键工具，能够促进生态资源保持绿色发展环境审计的瓶颈与政策纾解。尤其在新时代，生态资源的发展不仅需要生态资源部门以及社会公众对生态资源利用行为进行监管，还需要进行生态资源和环境价值的核算，将其纳入新时代生态资源运营成本体系，并借助环境审计这一管理工具的运用，对生态资源进行客观评估。鉴于此，文章针对新时代生态资源环境审计的瓶颈和政策纾解问题进行分析，为生态资源的发展提供借鉴信息。

一、环境审计的理论基础、原则和现实意义

环境审计可以监测生态资源或相关社会组织的运行过程，确定其是否按照现有的环境规章制度、标准以及政策等提供生态资源服务。这一过程中，需要确定和比较审计对象的实际情况，还需要正确处理环境绩效和反馈的问题。

（一）环境审计的理论基础

环境审计的产生基础是受托责任的存在，需要考虑环境资源所具有的社会公众属性。实际上，此类所有权的共有性就使得环境审计和资源间存在了特殊的委托受托责任关系。此外，企业作为环境资源的重要使用者，需要遵守“谁使用谁付费”的经济原则，即企业有义务担负起环境保护的受托责任。这样，开展环境审计也就形成了明确的理论基础。但在现实社会中，部分企业出于获取更多利润的目的，会占有和使用越来越多的环境资源，这种行为极易对环境造成过度开发和破坏。

（二）环境审计的原则

对于特殊的环境管理工具，生态资源环境审计行为包括对生态资源主体与建筑物、设施和产品以及运营过程的环境业绩评价。此类客观、系统之管理行为，可以在生态资源环境的保护和生态资源环境管理之完善以及实现生态资源可持续发展领域发挥积极作用。在这一过程中，环境审计工作需要防止生态环境的持续恶化，防止社会公众成为受害者。此外，基于现代管理理念，应该持续不断的改变传统的经济发展理念与环境治理思维，借助多种途径拓展环境治理视野，让环境保护与环境治理朝着人类社会的本质和诉求方向延展，借此对经济社会的运行机制加以优化。从这个角度讲，环境审计就需要体现经济社会发展的要求，让审计行为不局限在经济活动结果方面，二是影响前和向后持续延伸。

（三）环境审计的现实意义——以生态资源为视角

对生态资源的环境绩效予以合理监督、评估和管理，不但有利于消减潜在矛盾，这些矛盾的消除还能够让生态资源本身、生态环境以及人类社会从中受益。环境审计是当前我国针对生态资源的可持续发展进行的新的管理模式，能够运用在生态资源的使用和开发中。同时，环境审计为生态资源审计和环境管理提供了全新的程序框架，在此框架之中，可以对生态资源组织当前的经营与产品环境进行正确判断，还能对生态资源组织的行为尤其对环境的破坏进行客观评估。

二、新时代生态资源环境审计的瓶颈

在我国，由于历史和现实因素的制约，针对生态资源进行的环境审计工作存在立法不健全、审计主体单一和审计模式滞后以及审计范围狭窄和审计方法缺位等情况。这些问题的存在，限制了环境审计工作的开展。

（一）环境绩效审计缺失

从当前的实践结果看，生态资源环境审计更为注重财务的合规性和合法性，针对生态资源进行的绩效审计开展的十分有限。按照已经实施的环境绩效审计过程看，更多关注的是社会组织执行环境法规的情况以及企业环境项目和资金使用状况的，未能把审计的重点置于环境保护规划的科学构建方面。这样做的结果是，合理、合规的环境保护措施无法取得理想的实施效果，加之部分审计工作缺乏对环境保护项目的深度关注，导致生态资源使用效益的评估和控制绩效并不理想。

（二）环境审计理论滞后

新时代之后，针对生态资源环境审计的研究大多集中在生态资源循环经济、生态资源可持续发展和生态资源低碳经济理论与实践方面，其他方面的研究并不深入。尤其在生态资源环境审计“去审计化”的问题上缺少必要的关注。事实上，生态资源环境审计从其产生之始就和传统财务审计划清了界限，两者之间并无显著关联，特别是近年来西方国家看重的环境审计多元化更能说明这一点。而在研究主体方面，从事财务、会计和审计工作的专家虽然积极地参与其中，对环境管理和环境工程监测也较为关注，但是关注的焦点也只是集中在生态资源环境审计技术与方法领域。

（三）“生态文明”指导思想缺位

目前，作为评估检查生态资源环境责任承担和促使其合理利用生态资源、提升环境保护经济效率之环境审计还未把马克思的“生态文明”之理念融入到审计实践中，更多的人关注的是对法规政策是否遵循、对生态资源经济效益情况是否进行了监督，并未形成以马克思生态资源“可持续发展理念”之审计评价指标系统。有关指标也没有纳入到生态资源环境审计之中。所有这些均说明当前我国生态资源环境审计与生态资源优化配置相距甚远。

（四）审计对象范围狭窄

在我国，很多生态资源企业在经过股份制改造之后，发展成为公众公司或者民营公司。但是，对生态资源进行的审计工作通常无法对非国有的公众公司与民营企业开展审计。所以，应该大力发展生态资源企业的审计工作，借助明确生态资源企业之环境责任，使之能够承担起生态资源环境审计的时代责任。但是，在对生态资源进行环境审计时，审计对象范围一般都较为狭窄，多为生态资源环境保护专项资金的使用和有关生态资源环保资金的使用等，较少涉及环境管理体系搭建和环境保护规划的实施等。

三、新时代生态资源环境审计的对策

当前，我国生态资源正处在发展的关键时期，在诸多领域都呈现出井喷式扩张的态势。在这一过程中，为了保护生态资源的脆弱性与不可再生性，防止造成生态资源枯竭和生态资源环境污染，确保生态资源能够可持续发展，需要通过环境审计工具的介入，对生态资源进行监控和协调。

（一）构建环境审计评价系统

1.除量化指标之外，需要对生态资源环境审计予以定性分析，在多个角度和多个层次上开展审计评价工作，以此提升审计工作的说服力；2.优化审计指标设计。其中涉及环境标志产品的数量、环境事件发生概率、环保政策执行效果以及审计人员处理事故的能力与环保资金的使用效率等；3.确定指标设计原则。出于提升环境审计绩效的思考，审计人员需要对审计工作进行量化，所选取的指标需要体现现有的生态资源财务资料。

（二）明确环境审计重点

1.对生态资源专项资金的筹集、使用与管理进行审计，借此对生态资源进行必要的环境保护，能够得到越来越多、越来越深入的关注；2.对生态资源环境管理体系进行审计评价。检查是不是构建了生态资源管理体系，检查相关生态资源组织的生态资源环境体系是不是较为健全与完善，同时要评估并审查这一体系是不是能够对生态资源的机构设置产生影响；3.对生态资源环境审计需要遵循的法律法规进行综合分析，确保国家审计机关能够对审计对象的环境法律法规与政策的遵循情况展开客观评价，以确保审计的真实性、合法性与效益性。

（三）优化环境审计体系

在对生态资源进行环境审计的过程中，不但要关注环境保护专项资金的真实性和合法性，还应体现审计工作的经济性、效率性和效果性以及公平性与环保性。同时，还应关注环境保护政策的落实情况，保证政令畅通，既能够反映民生和环境等方面的薄弱环节与潜在风险，还应进一步明确进行生态资源环境审计的必要性。期间，还应向国家审计局呼吁，使之能够尽快制定和颁布生态资源环境审计指导性文件，在环境审计方面加快立法步伐。此外，还应明确生态资源环境审计的执行规范，指导环境审计实践。

（四）优化环境审计内容

第一，应该对地方环境负有保护责任的领导干部开展绩效审计工作，将因为生态资源而造成的环境污染视为评价指标，看所取得的政绩是不是以牺牲环境为代价，然后以此视为对领导干部考核的关键指标；第二，对从事生态资源环境审计的单位进行财务审计，确定在生态资源经营中消耗的自然资源能量以及对环境带来的损失，同时确定产生的环保费用的真实性和合法性，看其是不是存在不执行有关环保政策和法规的情况；第三，要对生态资源环境审计的政策制定和实施者开展审计工作，借助环境监管对环保资金进行管理，让资金的使用能够真正取得成效。

按照审计署重大政策落实情况跟踪审计工作方针，结合实际情况，同步开展对生态资源战略政策落实情况跟踪审计。为推动政策落实，发挥良好的审计效果，应精心组织，紧扣三个环节扎实展开审计。第一步，以资金为切入点，切实掌握资金流向及使用。充分掌握审计年度内上级资金情况及自行安排生态资源的专项资金数量，摸清资金底数，逐笔理清资金流向及用途，顺着资金去向，深入调查资金的使用情况；第二步，以部门为落脚点，细致剖析政策执行情况。深入各个政策落实部门，重点关注生态资源相关的主要部门在生态资源发展规划的编制、生态资源基础设施建设、生态资源人才培训、生态资源资金的分配等方面是否能结合实际情况充分贯彻落实政策；第三步，以项目为突破点，深入调查项目实施进度及效果。延伸抽查部分生态资源组织，关注项目建设程序、建设质量、资金使用情况，评估项目效益。

四、结语

近年来，在我国生态资源开发利用的过程中，传统生态资源管理模式已经难以真正解决生态资源利用和开发中的诸多问题，由此而产生的生态环境破坏、自然资源枯竭等问题已经深刻影响到了经济社会的和谐进步。鉴于此，需要深入贯彻和执行可持续发展理念，借助环境审计让生态学、环境审计学和可持续发展理念等渗入到生态资源监管实践当中，对生态资源中的环境影响程度开展独立的评价与监控，并对生态资源组织、生态资源建筑设施和生态资源产品等予以客观、系统的评估，实现生态资源的可持续发展。