面临收缩问题的老工业区更新策略----以沈阳市为例

关 新, 滕 凌

(1. 沈阳大学 建筑工程学院, 辽宁 沈阳110044; 2. 大连理工大学 建筑与艺术学院, 辽宁 大连 116024)

作为东北老工业基地代表的沈阳市,虽然经过了10年的更新改造,但城市的经济、社会和环境可持续发展能力提升有限,显现出来的是人口减少、老龄化严重和经济增长乏力等城市收缩的问题。回顾老工业城市的发展过程发现,城市收缩问题由来已久,不是仅靠简单的物质环境更新就可以全部解决的。应该找寻老工业区收缩的根本原因,从城市定位、更新方式、环境改善等方面重新塑造老工业城市形象,激发城市活力。

一、 城市收缩问题研究概况

1. 研究背景

从20世纪中叶开始,新经济体系逐渐建立,发达国家工业城市的高速发展逐渐停止,城市收缩问题开始出现,并逐步向发展中国家城市蔓延。广义的城市收缩被描述为多维度现象,包括地区、城市和城市局部或者大都市群地区等在经济和社会方面正在经历的衰退,以及人口的流失[1]。本文提到的城市收缩是城市的社会和经济收缩状态,其核心表现是人口减少。

信息时代中,以信息业为核心的高科技产业成为经济发展的主导,带动以新兴经济体系为主的城市快速兴起,与原老工业城市的衰退形成了强烈的对比。率先遭遇到“收缩”问题的就是那些工业时代的先锋城市,相继出现经济低迷、就业率下降、人口流失、投资减少等问题,全世界出现收缩问题的城市数量持续增加。一方面,收缩现象有选择性地发生。人口和经济活动是流动的,会选择向有吸引力的城市和地区集中,形成不同等级的城市或区域节点。另一方面,不同城市或同一城市的不同地区对人口和产业的吸引力不同,其原因是城市竞争力的不同。城市竞争力是指城市通过提供自然的、经济的、文化的和制度的环境, 集聚、吸收和利用各种促进经济和社会发展的文明要素的能力,最终表现为比其他城市具有更强、更为持续的发展能力和发展趋势[2]。老工业城市的发展和兴盛源于自然资源的开发利用、工艺技术的创新及自由贸易。但是在新兴的信息产业经济体系内,老工业城市所拥有的基础和优势在新经济体系下已经成为发展的阻力,许多老工业城市失去了原有的经济地位,原有居民生活条件和社会环境也进入衰退状态。居民大都不愿意居住在环境恶劣、生活贫困的城市,一旦发生衰退,就会自然选择向经济繁荣的、更具竞争力的地区迁移。我国东北老工业城市就正在面临经济减速、人口外流等明显的收缩问题。

2. 城市收缩的起因及政府角色

应对城市衰退的政策因时代的不同和居民需求的不同而有所调整和改变,但始终不变的是解决工业化城市向后工业化城市转换过程中的物质空间环境的改善、社会问题的解决,以及新型经济结构体系的建立。

(1) 城市收缩的原因在不同时期和不同地区是不尽相同的。大致可以划分为经济方面的去工业化、全球化、信息化、资源枯竭等;社会方面的人口老龄化、社会制度改变、人口转移、生育率降低等;空间环境方面的郊区化、环境恶化、住房过剩等;不可抗力影响因素方面的战争、自然灾害、疾病等。针对不同原因,政府应从不同角度作出相应的政策介入反应,从根本起因上解决问题(见图1)。

图1 城市收缩的起因、表现及政府角色

(2) 政府在解决城市收缩问题时所扮演的角色不尽相同。对城市收缩问题的关注始于德国政府资助的研究项目“收缩中的城市”(Shrinking Cities)。研究发现,过去的50年中,大多数人口超过10万的收缩城市位于西方工业国,人口至少减少了1/10[3]。基于城市收缩的角度,反观20世纪60年代以来城市发展的过程会发现,发达国家工业城市已经开始去工业化以适应全球化发展趋势,城市通过环境改善和竞争力提升,吸引人口的迁移和产业的转移。应对城市收缩问题,发达国家已经开始了很多有意义的规划理论和实践研究,如英国的曼彻斯特市和美国的扬斯敦市,从不同的角度制定针对老工业城市的更新政策。

以促进增长为出发点的英国曼彻斯特市采用“竞争型”更新模式。20世纪90年代。曼彻斯特开始建设一系列的大型旗舰项目,旨在摆脱工业衰退的印象,创造全新的现代城市形象,如建设体育设施、文化建筑,开展办公、娱乐和商业等功能的大型项目。曼彻斯特通过改造,摘掉了“衰落城市”的标签,人口数量出现明显增长,再次成为地区性的商业中心[1]。

以接受收缩现状为基础的美国扬斯敦市采用“修复型”更新模式,旨在营建更健康、可持续的城市环境。通过建立城市绿色空间网络,建立具有竞争力的工业地区,建设多样化的邻里空间,培育具有活力的城市中心[3]。

二、 沈阳老工业区的收缩问题

老工业区的收缩问题在全球范围内呈现出一种传递趋势,从欧美的老牌工业城市向发展中国家城市传递[1]。目前,沈阳老工业区也出现了老年人口比例上升、年轻人口减少、总人口减少等收缩问题。

20世纪30年代,沈阳确立了工业城市的性质,并逐渐成为中国重要的工业基地。20世纪80年代开始,国家指令性计划减少,南方新兴城市崛起,大量国有工业企业收益大幅下滑,老工业城市承受着竞争的压力和挑战。20世纪80年代初,沈阳开始走上老工业城市复兴之路,但大部分工业企业没有获得国家政策支持,处于停产、半停产状态,负债总额近300亿元,将近15万产业工人下岗。工业区与“失业”“贫困”“破败”等词汇联系在一起,变为被城市遗弃的区域。作为老工业区,在“去工业化”与信息技术革命带来的产业结构调整中,应如何应对衰退,如何重塑形象,如何提升竞争力?本文尝试从“收缩”的角度审视城市老工业区的更新。

1. 主要收缩表现

(1) 人口老龄化。城市收缩首先是人口问题。1982—2015年间我国一直实行独生子女政策,沈阳市人口自然增长率基本处于负增长和低增长状态,机械增长率下降(见表1)。铁西老工业区人口自然增长率在经历了2002—2010年改造初期的负增长后,从2011年开始变为缓慢低速增长,机械增长率虽高于全市平均水平,但增速缓慢(见表2),总体来说区域对外来人口缺乏吸引力。依据2015年数据,沈阳市60岁以上人口占总人口的22.5%,参照国际标准,已经进入老龄化社会。仅以铁西区为例(见图2),人口结构的主体是36～60岁人口,老年人口所占比例过大,并且还会不断上升。一方面,人口老龄化问题成为老工业城市面临的重要挑战;另一方面,收缩城市对年轻人的吸引力减弱。所以,如何吸引高知识水平和技能的年轻精英人群,成为增加老工业区城市更新力的关键。

表1 沈阳市2005—2015年人口增长率 %

资料来源:《沈阳统计年鉴》。

表2 沈阳市铁西区2002—2013年人口增长率 %

资料来源:《沈阳统计年鉴》。

图2 沈阳市铁西区2006—2015年人口构成

(2) 产业结构失衡。从发达国家开始的“去工业化”过程,在20世纪80年代影响到我国老工业城市,沈阳也包括其中:老区淘汰落后小型工厂,新区建设新型工业园区;利用土地置换差额收益对老工业区进行住宅、商业、服务设施和基础设施建设;发展第三产业弥补工业退出的经济损失。从就业人口数据来看,虽然第三产业发展弥补了第二产业退出老区后减少的就业岗位数量,但在经过10年的改造后,老区总就业岗位几乎没有增长(见表3)。目前老区第三产业以汽车贸易、物流、家居建材、生活服务等传统服务业为主,而最具活力的互联、文创、金融等产业严重缺失。

表3 沈阳市铁西老区2002—2013年就业人员数量变化 万人

资料来源:《沈阳统计年鉴》。

(3) 人口收缩与用地扩张不协调。城市老工业区通过用地扩张筹措更新改造资金,但用地增长比率却远超人口增长比率,城市陷入人口收缩与用地扩张的悖论之中(见表4)[4]。城市规模的扩张应以人口为动力,以土地为支撑,单纯的土地扩张表明城市对土地财政的严重依赖,投机性房产投资占比失衡性扩大。在下阶段制定城市更新政策时,应加强对人口驱动力的支持,促进土地与人口均衡增长。

表4 城市扩展与人口增长 %

2. 引发收缩问题的主要因素

城市收缩的代表性特征是:人口负增长和老龄化;用地扩张与城市衰落并存;去工业化引发产业结构调整等。我国老工业城市也显现出同样的收缩问题,引发这些问题的主要因素不仅是被动承受经济调整的后果,更有国家主动提出的土地控制政策等。

(1) 国家土地政策。国家统计局数据分析显示,2007—2013年间,全国城镇建成区面积扩张幅度达到30%,高于同期城镇人口增长21%的幅度。2014年2月,国土资源部下发的[2014]18号文件《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》重点提出:“严控建设占用耕地,划定城市开发边界,控制城市建设用地规模,逐步减少新增建设用地计划指标”的要求。国家出台的土地新政旨在终止前一阶段由政府主导的以土地收益为支撑的粗放型城市扩张模式,鼓励城市的“收缩发展”,城市建设的重点也由扩张转为对现有城市范围内存量环境进行改善和优化。“收缩发展”不是停止发展甚至后退,而是在控制和限定城市范围的基础之上,集约利用城市土地,增加城市空间的多样性和活力,增强城市吸引力。

(2) 人口老龄化。中国人口增长率自20世纪70年代后期明显下降。根据国家统计局资料,全国人口自然增长率1998年为0.94%,2006年为0.50%,远远低于同期世界人口平均增长率的1.2%。长期持续低生育率的直接后果是青年劳动力数量下降,人口结构老龄化。2014年国家出台“单独二孩”政策后,人口自然增长率从0.492%增长到0.521%,增长幅度很低;2015年国家实施“全部二孩”政策,希望促进人口增长。

(3) 人才流动和集聚。人才流动和集聚是城市等级形成的必然趋势,也是推动城市发展的力量。未来发展对“人”的需求依赖增加,城市之间对人才的争夺也愈发激烈。老工业城市年轻人流失是城市衰退的原因之一,增强城市对于年轻人的吸引力是老工业区复兴和崛起的基础。

(4) 城市竞争。城市是集聚了资本、技术、人才和信息等大量生产要素的系统,通过生产要素组织创造财富。不同城市发展水平不同,吸引力也不一样,可归结为城市竞争力的差别。城市之间的竞争从根本上看是城市发展资源的竞争,在资本、技术、信息和人才的竞争中,京津、长三角、珠三角等发达地区城市处于有利地位。老工业城市通过提供有吸引力的城市环境,将资本和人才引来且留住,增强自身的竞争力,进而为城市经济增长和社会发展作出贡献,是老工业区复兴的重要条件。

三、 应对收缩问题的城市更新策略

研究沈阳老工业区更新过程发现,以国家控制土地财政政策为基础的“修复型”更新模式更加适合本地区的转型发展。即通过丰富老工业区的更新方式,摆脱单调的工业形象;完善城市公共设施,塑造创新进取的城市风格;建设更具活力的工业园区,在城市竞争中抢占一席之地。

1. 重塑城市形象,摆脱单调的工业特征

在国家“中国制造2025”战略引领下,面对信息产业的蓬勃发展,沈阳应在创新背景下优化经济结构,重点发展创新产业,成为“创新型产业”中心,吸引具有技术和创意的青年人,进而优化人口和产业结构,提升老工业区活力。同时,通过政务微信平台实现政府与民众沟通 “零时差”、无距离,助力推广全新的城市文化品牌形象[5]。

2. 更新方式多元化,增强公众参与程度

沈阳市在老工业区更新改造过程中,多以地方政府和房地产开发商为主导,作为改造对象的企业和职工很少直接参与。政府和房地产开发商主导的城市更新具有速度快、资金充足的特点,但也会造成追逐经济利益,忽视社会责任的问题。经过十几年的变化后,老工业区的形象在发生更新的同时,也逐渐失去了原有的传统特色,单一的住宅商品建设对地区经济持续带动的局限性开始显现。

多元更新方式往往在市民自发组织的项目中产生,如在上海田子坊石库门业主管理委员会组织的地区更新改造中,企业利用闲置厂房招商引资,对旧厂区进行再建[6]。多主体参与可能会拖慢项目进程,但可以更好地满足不同利益主体的多层次需求,调动居民的更新积极性,增加更新产品的多样性。政府的角色更应该发生转变,从主导转化为监督和调控。

3. 改善公共设施和环境,吸引人口迁入

公共设施和开放空间是城市居民生活和经济发展的基础条件,也是吸引社会活力人群的关键。沈阳市老工业区改造中对于公共设施和开放空间的建设实践较少,老工业区内建设以居住区为主,开发强度很大,但人均公共绿地面积仅为5.9 m2, 2002—2012年间,只新建三所中学和五所小学[7]。随着人口居住密度的增加,就学压力不断增长。绿地空间和公共设施缺乏直接影响到区域对居民的吸引力。对此,沈阳市政府已协同相关部门着手实施相关计划。2010—2013年间, 沈阳市投入15亿元改造1 502个弃管小区[8],从改善道路、绿化、建筑等方面出发,提升老城区居民生活环境。随着市民收入水平的上升,经济发展动力势必由投资转为消费,提供良好的公共空间和便利的生活设施应成为城市更新下一阶段的重要目标。

四、 结 语

老工业城市出现的人口、经济等方面的收缩趋势,是对城市优化提升的挑战,城市更新活动应该成为持续优化的过程,在上一阶段的工业区改造已经基本完成的情况下,探讨老工业城市仍然存在的问题或者即将出现的全新问题,有助于推动后续的研究和实践工作。通过重新定义城市形象、增加参与主体类型、进一步改善城市公共设施和空间环境等措施,可以丰富面临收缩问题的老工业区更新策略研究。