官员特征对民生支出影响的实证分析

2019-02-19朱庆

现代商贸工业 2019年6期

朱庆

摘要：任期制实施以后，地方官员出现任期过短、变更频繁的现象，同时经济增长成为地方追求的重要目标，但地区之间民生发展越发不平衡。基于2003-2015年间我国244个城市市长数据，实证分析地方官员特征对民生支出的影响。研究发现：市长任期与民生支出呈现显著的倒U型曲线关系;官员变更与民生支出显著负相关，官员发生变更的年份地方民生支出显著降低;市长年龄与民生支出显著正相关，年龄越大的官员对民生表现出更高的热情。

关键词：任期制;官员变更;民生支出;社会保障和就业支出

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.067

1 引言

近年来，经济增长成为地方政府追求的重要目标，但以教育支出、医疗卫生、社会保障和就业等为代表的民生存在很多问题，例如地方教育支出不均衡，医疗卫生基础设施落后以及社会保障服务不健全等，地区之间民生发展越发不平衡。十九大报告指出“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”，满足人民群众对美好生活的需要，需要下大力气解决这些难题。

周黎安等人用“晋升锦标赛”理论解释了改革开放以后中国经济增长的奇迹，但任期制的实施也带来官员过度追求政绩而忽视经济可持续发展。王贤彬、徐现祥等研究发现，经济增长与官员任期呈现倒U型曲线关系，官员任期过短容易采取急功近利的做法，任期过长则会降低自己被晋升的预期，从而降低工作积极性。张军、高远的研究发现，晋升激励下地方政府偏好大规模基础设施建设，而教育、医疗等公共服务支出则相对缺乏激励作用。另外一些关注民生的学者发现，民生支出能够有效促进经济的长期增长。由此可见，民生发展对经济增长具有重要意义，但有限任期内官员更加注重经济增长从而导致执政目标短视化，忽视需要对经济发展具有长期效益的民生项目。那么，官员的任职特征是否是影响地方民生支出的关键因素？还受到什么因素影响？为了探讨以上问题，本文在已有研究的基础上，通过对2003-2015年我国244个城市市长数据的实证分析，考察官员特征对地方政府民生支出的影响。

2 文献回顾

民生问题一直是社会关注的重点，学界有关民生的研究主要集中在以下两个方面。

一方面，很多学者对民生与经济发展关系进行了研究。例如，赵天奕有关民生与经济增长的研究发现，民生支出的负增长率高于14.85%，经济增长率下降，民生支出增长率大于18.875%，则促进经济增长。有研究发现良好的教育能够促进经济的长期增长。可以看出，民生支出的增加在一定程度上有益于社会经济的发展。然而，罗党论对经济发展与民生支出之间关系的研究中发现，经济增长与民生支出之间存在显著的负相关关系，地方政府在快速发展经济时会忽略对民生的改善，导致一些地区的民生发展滞后于经济增长，地区之间民生发展越发不平衡。

另一方面，一些研究集中于民生滞后于经济发展的原因方面，有三種不同的观点：一是现行财政分权体制下地方政府为加快经济建设大规模投资交通基础设施等基础建设，有限的财力不会投入到医疗、教育、卫生等对GDP没有显著作用的软公共物品上。二是围绕GDP增长的绩效考核机制带来激励扭曲。王珣等发现当地方政府政绩考核偏重经济指标时，财政自由度越大的政府越有可能将原来属于民生性的公共物品投到基础设施等经济性公共物品上。地方政府有强大的动机来发展辖区内的经济以谋求更高的晋升概率，民生滞后于经济发展也日益凸显。三是基于官员个体层面对民生滞后于经济发展的解释。有研究表明，官员个人特征、教育背景等也会影响政府经济政策。宋冉，陈广汉等认为，官员年龄与辖区教育支出呈现U型曲线关系，随着任期增加市委书记会减少对辖区教育支出。这些都直接或间接表明政府决策过程官员的政治行为对民生具有很大影响。

综上所述，现有文献主要研究了民生支出与经济增长间的关系，解释了地方政府以及官员注重经济而忽视民生支出的动因。但仍然存在以下不足：（1）以往研究多数以省级领导和地级市委书记作为研究对象，但“行政首长负责制”下地级市市长对地方社会民生的影响却没有给予更多重视。（2）对官员特征与民生发展间关系的研究却相对较少。（3）在少量官员与民生支出的研究中，主要集中在官员政治行为对单一民生项目的影响，而缺乏对多个民生项目的整体分析。针对以上不足，本文对官员与民生发展的关系进行研究。

3 理论假说

3.1 官员任期与民生支出

晋升锦标赛解释了地方官员为了晋升围绕GDP展开激烈竞争的现象。晋升激励使地方政府官员具有非常强的政治动力去发展地方经济。而政府绩效考核以地区经济发展为重点，教育、科技等民生支出需要较长时间才能显现绩效，短期内对官员晋升的作用有限。因此，官员会根据任期长短做出有益于自身利益的政治选择。张军、高远发现官员任期过长会改变目标函数和决策方式，任期过短会缩短时间眼界，改变行为。王贤彬和徐现祥也发现任期对官员在经济绩效上的影响存在显著的异质性。因此，基于晋升锦标赛理论考察官员特征对经济资源配置的影响具有重要意义。

晋升激励作用下，官员在有限任期内会做出有益于当前利益而损害长期利益的“短视行为”。由于民生投入相较于交通基础设施投资对经济增长具有时滞性，需要一个较长的时间才能对经济增长做出贡献，因此短期追求经济快速发展的政府会更加注重基础设施建设。另外，民生支出具有时间累加性，例如教育、卫生支出对经济增长的作用在短期内较不明显，但长期来看会成为经济增长的推动力。因此，任职初期地方官员对民生支出有很高的期望，但政治激励作用下地方官员为了在短期内展示个人能力，将有限的财力支出到经济增长的项目中去，忽视民生支出，任职初期民生支出被挤出。但官员任职一段时间以后，在民生滞后性、时间累加性的影响下，以及群众对民生的需求反应剧烈，民生支出逐渐增多。任职末期，官员为了获得最后的晋升机会而加快经济发展，没有晋升机会的官员则更加关注个人利益，对容易获取贿赂的公共投资项目支出增多，而教育、科技等公共支出比基础设施投资更难寻租，此时官员对民生支出缺乏动力。

假设1：地方官员任期与地方政府民生支出存在倒U型曲线关系。

3.2 官员变更与民生支出

任期制实施以后，地方官员更替越加频繁，而换届时对地方官员的政绩考核形成中国的政治晋升体制激发地方官员对辖区经济发展的热情。地方官员发生变更时，官员在任职初期为发展经济以及为适应新的环境，存在忽略民生的现象。首先，我国对地方官员的考核是相对前任的绩效考核机制，考虑到未来的政治晋升，新上任的官员需要在新的岗位上做出比前任更为突出的政绩。因此新任官员将有限的财力支出到能够短期提高经济的项目上而减少民生支出;其次，财政分权以后，地方政府获得更多的经济权利，要求地方官员向上级传递可相信的政绩信号，地方官员会增加对容易获取贿赂的公共投资项目的支出向上级表现政绩，从而降低当地民生支出;最后，官员变更后需要一定时间适应新的岗位和新的环境，新任官员即便实施新政策也需要经过一定时间将政策成功推广后才能产生效果，因此官员变更时若地方民生发展水平较低，新任官员在短期内会沿袭上一届官员的做法，民生支出无法得到改善。

假设2：官员变更与地方民生支出负相关。

3.3 官员年龄与民生支出

对我国政府官员而言，年龄界限往往是官员政治生涯晋升的一道门槛。徐现祥、王贤彬认为，官员年龄越小，未来职业生涯的发展空间越大，越重视自身的政绩以追求更高的晋升，而年龄越大政治激励作用越小。这表明地方官员因年龄关系致使晋升空间有限时，为晋升追求GDP所付出的努力程度会不断降低。年龄越小，官员未来晋升的空间越大，晋升激励下更加关注经济发展;年龄越大，其未来晋升的空间越有限，此时官员不再只关注经济发展的短期项目，更加关注个人声誉而非职位晋升，官员可以将更多的精力和财力投入到有利于地方经济长期发展的民生项目上，为地方提供更加全面的服务。

假设3：官员年龄与地方民生支出正相关。

4 模型与变量定义

4.1 样本选择与数据来源

本文选取2003-2015年我国主要城市作为研究样本，并剔除缺失数据，最终获得244个城市市长的个人详细信息和任职经历。数据来源于各地级市政府网站、人民网、百度百科网站等公布的干部资料以及历年《中国城市统计年鉴》、地级市统计年鉴、市财政统计年鉴。需要说明的是：（1）2003年前后我国行政区划做了较大调整，很多地区实行撤地改市、县改市、市县合并，且这之前领导信息缺失较多，因此只选取2003年以来的样本。（2）考察市长对民生支出的影响，是由于我国实行“行政首长负责制”，地区具体日常行政事务由行政首长决定，重大事务则在集体讨论的基础上由行政首长定夺，在官员政治激励下，市长的政治行为对地方民生有重大影响。（3）由于2007年我国实行财政体制改革，国家对统计年鉴的统计口径重新调整，“社会保障补助支出”2007年后不再采用。为此，2007年之前的“社会保障和就业支出”以“社会保障补助支出”数据来代替，统一记为“社会保障和就业支出”，對历年来该指标缺失较多的城市予以剔除。

4.2 模型设定与变量定义

4.2.1 计量模型的设定

为检验假设1、2、3，参考罗党论等研究，计量模型设定如下：

4.2.2 变量定义

本文涉及的关键变量有三类，第一类是因变量，民生支出（Livelihood）;第二类是自变量，包括官员任期（tenure）、任期的平方（tenuresq）、官员变更（change）和年龄（age）;第三类是控制变量，包括性别（Sexual）、教育背景（Education）、籍贯（Localc）、异地交流（officialcom）、人均GDP的对数（lnpergdp）、财政分权（FD）、财政支出压力（SR）。目前学界对民生支出的认识尚不统一，但由于教育费用、医疗卫生、社会保障和就业是当前民生支出的重点领域，本文参考方大春的研究，从这三个方面对官员的民生支出行为进行分析，并以“（当年教育费用支出+医疗卫生支出+社会保障和就业支出）/当年公共财政支出”来衡量地方官员民生支出，在计算时对民生支出取对数。官员任期以官员在同一岗位任职年数来统计，并以每年6月30日为节点，在这之前上任的官员该年记为官员在该城市该职位的开始年份，之后任职的官员则将该年的下一年记为该官员在该城市该职位的开始年份。财政分权（FD），地方政府在经济上的自主权影响其财政支出结构，具体用“本级公共财政支出/（本级公共财政支出+省级公共财政支出）”衡量。财政支出压力（SR），地方财政收支差异造成的压力影响其经济政策，用“（本级公共财政支出-本级公共财政收入）/当年GDP”表示。

5 实证结果分析

5.1 实证结果分析

进行回归分析之前，对面板数据进行Hausman检验，结果显示检验值在1%统计水平下显著，拒绝原假设，选择固定效应模型。

5.1.1 官员任期与民生支出的回归检验

表1报告了官员对地方民生支出的回归结果。第1列是模型（1）的回归结果，数据显示官员任期一次项的回归结果并不显著，所以官员任期对民生支出的影响是非线性的。第2、3列是加入官员任期的平方项的结果，通过对变量进行控制采取不同的形式验证模型（2）。第2列基于同省份城市将面临相同的政策和激励的设想，控制了省份和年份效应，第3列为了减小遗漏变量的影响，控制了城市和年份效应。结果显示，两种情况官员任期的一次项的系数均为正，且在1%水平下显著，官员任期的平方项系数均为负，且在5%的水平下显著。由此看出市长的任期与地方民生支出呈“倒U型”曲线关系，假设1得到验证。市长在任期内对民生支出的热情先增加后减小，虽然民生支出有益于经济的长期发展，但“新官上任三把火”，新任职市长为了尽快树立政治威望，需要做出比前任更好的政绩，推动市长大力发展短期促进经济增长的项目，忽视或放缓对民生的投入。随着在任年数的增加，逐渐增加有益于地方人民幸福生活的民生项目。任职末期市长在强烈的晋升激励下为了争取最后的晋升机会大力发展经济，减少民生支出。

5.1.2 官员变更与民生支出的回归检验

表1中4、5、6列报告了模型（3）的回归结果，从第4列可以看出，市长变更与民生支出在1%水平下显著负相关，城市当年发生市长变更将导致当年民生支出对数占比下降5.32个百分点。结果与假设2相一致，民生支出在市长变更的年份显著下滑，新任市长为了经济发展的需要以及在新的岗位上需要一定的适应期，教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生项目被关注的程度降低，民生投入减小。另外，由于民生带来的影响具有滞后性，所以前任市长任期的长短在一定程度上影响地方民生的发展水平，若市长任期过长或过短，新任市长将面临较低水平的民生发展。

5.1.3 官员年龄与民生支出的回归检验

表1中1、2、3列的结果显示，市长年龄与地方政府的民生支出都显著正相关，说明年龄越大的官员，对民生的关注越高，验证了假设3。中国干部管理制度对较高级别官员的晋升和任职年龄都做了具体的限制，如果副市长晋升为市长时的年龄超过任职界限，在未来获得晋升的空间将小于年轻的官员，任期结束时退居二线的可能性也较大，晋升带来的激励作用有限。因此，相对于年龄较大的官员，年轻官员会注重短期经济增长，而年龄较长的官员更加关注个人声誉而非职位晋升，因此注重民生投入。

5.2 稳健性检验

对以上结论进行稳健性检验。考虑政策从实施到取得成效存在时滞性，本文参考罗党论对教育支出的处理方法，对民生支出进行滑动平均处理，将当期和下一期民生支出的平均值作为考核当期市长在民生方面的努力。通过时滞处理，能够降低时滞对回归结果的影响，并且数据显示，市长任期与民生支出呈“倒U型”曲线关系，拐点在3.75年。市长变更与民生支出负相关，市长年龄与民生支出正相关，检验结果与本文结论基本一致。

6 结论

基于官员特征与民生投入研究发现：市长任期与民生支出呈现显著的倒U型曲线关系;市长变更与民生支出显著负相关，市长发生变更的年份地方民生支出显著降低;市长年龄与民生支出显著正相关，年龄越大的官员对民生表现出更高的热情。这对我国政府人事管理以及地方民生发展具有重要启示。地方官员作为地方政策制定和实施的主体，其政治行为对地方社会经济发展影响深远。以GDP衡量政绩的绩效考核体系给许多地方行政首长发出错误的信号，导致忽视民生，官员任期过短或过度频繁地变更也对地方民生支出带来负面影响。因此，要继续完善我国政府的人事干部管理体制，改变传统以GDP论绩效的观念，构建科学合理的政府绩效考核体系和晋升机制，稳定各地级市行政首长的任期，实现官员的合理调动。

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