刑事执行检察监督：法理、现状与路径

(国家检察官学院，北京 102206)

拉丁法谚云：“执行乃法律之终局及果实”。在此意义上，法律的生命在于执行。刑事执行是刑事立法、司法的最终归宿，被告人受到应有的惩罚，并得到科学的改造，是刑罚的终极目的。然而，在刑事执行法律关系中，执行者和被执行者并非平等主体之间的关系，而更接近于主体与客体的关系。在执行过程中，执行者更多的是依法单向性地对被执行者提出各种命令要求。尤其是在监狱、看守所行刑的场合，被执行者处于明显的弱势地位。为了保障刑事执行的合法性，维护被执行者的合法权益，检察机关作为监督者的角色介入“执行—被执行”的二元法律关系之中，形成了“执行—监督—被执行”的三方法律关系。这种三方构造有无坚实的法理基础，是检察机关能否介入的前提，也是本文思考的规范起点。这种三方构造的制度实践及其运行问题，则涉及到刑事执行检察监督有效与否的判断，是本文思考的事实中点。在具备法理基础的前提下，对应于刑事执行检察中的典型问题，如何进一步推动制度完善，则是本文思考的规范终点。

一、刑事执行检察监督的法理基础

“任何值得被称之为法律制度的制度,必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。”[1]检察机关对刑事执行主体及其活动实施法律监督，不仅仅是当下进行着的一种制度实践，也是法律监督权在刑事执行领域的具体展开，还体现了刑事诉讼中权力制约的基本原则，更是中外行刑实践运行的一种普遍性共识。

(一)作为法律监督权的一种类型

属性是事物的性质与事物之间关系的统称，决定事物的具体类型和体系归属。权力属性，则是以权力性质为判定标准，将各种权力划分为不同类型，进而赋予其不同功能和价值。关于我国检察权的权力属性，历来存在着“司法权”、“行政权”、“司法行政双重属性”以及“法律监督权”的理论争鸣。[注]四种观点及其详细论证，参见龙宗智.论检察权的性质与检察机关的改革[J].法学,1999,(10)；朱孝清,张智辉.检察学[M].北京：中国检察出版社,2010.319以下；韩大元.中国检察制度宪法基础研究[M].北京：中国检察出版社,2007.42以下；陈卫东.转型与变革：中国检察的理论与实践[M]北京：中国人民大学出版社,2015.2以下.主张“司法权”属性的观点认为，检察权与司法权具有相似属性，如在查明案件事实与法律适用上，二者目标一致；在机关独立性、职务行使、身份保障上，二者规定相似；另外，将检察权归入司法权，有利于防止行政权对司法权的不当干预。主张“行政权”属性的观点则认为，司法权的最本质特征在于终局性、中立性、独立性、消极被动性，检察权并不具备上述特征；同时，检察机关的组织体系、领导体制以及“检察一体”的活动原则，更多地体现为上命下从的领导与被领导关系，明显具有行政权属性。主张“司法行政双重属性”的观点认为，正是因为检察权兼具行政权和司法权的部分特征，“大陆法系所创设之检察官制，当初既未采行政府代言人的一般行政官模式，亦未采纳完全独立自主的双法官模式，因而，自始具有居间的双重性质；而由创设之目的以观，检察官向来居于法官与警察、行政权与司法权两者之间的中间枢纽”[2]。主张“法律监督权”的观点则跳脱司法和行政权属分野的架构，强调传统立法、行政、司法的“三权分立”不符合我国宪制体系，在人民大表大会统一行使国家权力的基础之上，存在着行政权、司法权、法律监督权和军事权的分支，对此不应简单套用传统权力属性的分析模式，而应从我国宪法定位中推导出作为法律监督权一种类型的检察权。

尽管众说纷纭、争讼不已，但从四种观点的基本立场来看，在判定检察权属性时，需要厘定一个共性问题，即按照我国宪制体系还是按照传统三权分立模式对权力进行类型化？“在法的问题上并无真理可言，每个国家依照各自的传统自定制度与规范适当的”[3]，对此，应当明确检察权属性之争存在国别语境和制度实践的差异，我国检察权的属性，只能从我国宪制体系中加以认定。

首先，我国《宪法》第134条和《人民检察院组织法》均规定了人民检察院是国家的法律监督机关。这一宪制安排源于苏联，并为我国宪法所践行、发展。中共中央在1950年9月颁布的《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》指出：“苏联的检察院是法律监督机关。”1953年彭真主持的政法党组在向党中央的建议中认为：“检察署是法律监督机关。”党中央批准了该建议，自此在政治话语中都将人民检察院界定为法律监督机关。1956年最高人民检察院在《关于<各级人民检察院侦查工作试行程序>的说明》中首次以国家机关正式文件的形式明确“人民检察院是国家的法律监督机关”。1979年《人民检察院组织法》第1条首次在立法中明确了检察机关的法律监督机关定位。[4]对此，彭真在《关于七个法律草案的说明》中做了详细解释：“列宁在十月革命后，曾坚持检察院的职权是维护国家法制统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。”及至1982年，《宪法》第129条将人民检察院定性为法律监督机关。

其次，法律监督机关的定位由我国宪制体系中权力纵向配置所决定。1982年《宪法》中国家权力并不是按照立法权、行政权和司法权进行横向配置的，如关于“立法权”只有第58条一处规定，而行政权和司法权则没有规定。这不仅因为行政权和司法权的内涵存在较大的模糊性，在一定时期内有动态发展的可能性，不宜在根本大法中加以限定；更重要的是，我国宪法中的权力配置是按照纵向而非横向划分的，即由具有决策权的人民大表大会，纵向派生出执行权、监督权和审判权，检察权作为法律监督权的一种类型符合我国宪法语境和政治实践。正因如此，仅仅从立法、行政、司法权力的横向划分来观察我国检察权性质，不免有削足适履、生搬硬套之嫌。

最后，法律监督机关的定位只是检察权的法律监督属性的必要而非充分条件。一方面，法律监督的概念过于宽泛，法律监督权也并非专属检察机关，如各级人大及其常委会监督宪法和法律的实施、监督同级其他机关工作，再如作为反腐败专职机构的监察委员会对公职人员的行为廉洁性和合法性的监督等等，都可以视为法律监督。因此，不应将检察权与法律监督权等同，后者在多维度上拥有多重内涵，前者仅仅是后者的一种类型。另一方面，在我国法治实践中，检察机关的职能处在不断发展之中——在职务犯罪侦查权移转监察委后，主要有三大类型职能：其一，以公诉为核心建构的积极性权力，包括侦查、审查起诉、补充侦查、公益诉讼等；其二，以批捕为核心建构的消极性权力；其三，以监督为核心建构的纠正性权力，即作为第三方介入被监督者与相关人之间的法律关系，评判被监督者行为合法与否，从而保障相关人合法权益，包括侦查监督、审判监督和执行监督。应当看到，新时期检察工作的新理念——“在办案中监督，在监督中办案”——强调了以积极性权力为主要载体，有利于监督线索的发现，促进监督规范化，提升监督效率，实现检察机关办案资源的集约化和专业化。当然，这些并不能否定前述三种职能本身的差异，仅仅以第三种监督属性来定位检察权，显然以偏概全；同时，将前两种职能也理解为法律监督，无异于进一步泛化法律监督这一概念，因而并不妥当。

因此，基于前述理由，我们认为，我国检察机关在宪法体系中被定位为法律监督机关，其职责内容上有大量的法律监督属性，如对刑事执行主体及其活动的监督。但检察权并不因此等同于法律监督权，前者内涵复杂多元，而后者外延更大，应当在事实归纳和细化类型的基础上，对检察权的内涵进行梳理，一刀切地定性既忽视了检察职能的多元性，也会导致法律监督的泛化，反过来影响法律监督的法理基础。

(二)作为刑事诉讼中的一种制约

刑事执行是刑事诉讼的末端，关系到服刑人员的有效改造和社会复归，是刑罚目的的直接体现，因而也是刑事诉讼中最重要的一环。我国宪法和法律都规定了人民法院、人民检察院和公安机关在办理刑事案件中，应当分工负责、互相配合、互相制约，以此保证法律被有效执行。应当看到，“分工负责、互相配合、互相制约”是一项具有宪法位阶的诉讼原则，“分工负责”是“互相配合”、“互相制约”的前提和基础[5]，但“分工”并不意味着“分段”[6]，按照后者的理解，每个阶段的主体就成为了该环节的绝对主导者，制约和配合将不复存在。因此，必须将“分工”理解为刑事诉讼中的各主体通过发挥不同职能的方式参与到同一项决策活动之中。正因如此，检察机关对司法活动的法律监督具有全覆盖的特点，并不因各阶段的分工主体不同而出现监督职能上的增减变化。

尽管前述原则指向的是审判机关、检察机关和公安机关，但却属于刑事诉讼法的基本原则，其应然效力自然及于刑事诉讼的各主体和各阶段。特别是在刑事执行环节，由于行刑的目的具有惩罚性，行刑的方式具有单向性，行刑的场域特别是监狱行刑，往往封闭而不公开，这决定了在刑事执行机关和服刑人员这对改造与被改造的法律关系主体之外，需要引入中立的第三方，形成一种准司法的三方构造模式，通过对行刑程序和实体的监督，实现权力的有效制约。换言之，在刑事诉讼中，检察机关既是侦查、起诉、审判和执行过程的重要参与者，也是刑事诉讼活动外判断法律是否得到正确统一适用的主要见证者，而刑事执行监督正是这种见证的体现，其表现出“超然性、外在性、建议性、见证性的特点”[7]，这些特点都是刑事执行监督得以中立客观、纠错维权的重要保障。

(三)作为检察权实践的一种共识

检察制度在我国的植根和发展经历了两个明显不同的阶段，即以欧洲大陆检察制度为蓝本建构起来的清末民国检察制度，以及以苏联检察制度为核心建构起来的中华人民共和国人民检察制度。然而，无论哪一发展阶段，对刑事执行的监督始终是一种共识，并长期作为制度实践延续了下来。

从以德国为代表的大陆法系国家来看，作为“法律守护人”的检察官，对应地肩负检察官客观义务，贯彻毋枉毋纵，追求实体真实与实体正义。[8]“检察官作为现代国家刑罚制度中的基本角色，是达成国家刑罚权的要求与维系正当程序的需要交合之下的产物”[9]，正因如此，检察官客观义务不仅体现在求刑(起诉)和量刑(审判)环节，而且也作用于行刑(执行)环节，即在刑罚执行时以及在执行完毕后仍然需要在定罪救济层面履行客观义务。

自1909年颁行《大清法院编制法》，我国正式引入近代审判和检察制度。该法由法典编纂专家日本东京帝国大学教授冈田朝太郎参照日本1890年《裁判所构成法》初拟而来，经由1915年、1916年、1932年小幅修改，基本上适用于民国时期。检察机关在刑事诉讼中的权限包括搜查处分、预审处分、公诉之提起、公诉之实行、裁判之执行。其中，检察机关属于刑罚执行主体，“凡科刑之判决，由检察官执行。刑之执行中，有最重要者，自由刑之执行，由检察官指挥司狱官或警察官行之。财产刑之执行，由检察官指挥承发吏行之。”[10]及至当前我国台湾地区，检察官仍然保有执行指挥权，包括决定主刑的执行顺序、提请审核死刑、监督死刑执行、决定停止自由刑之执行、决定刑罚执行前的强制处分、财产刑之处分及没收财物之处分、申请刑罚执行变更、命令免服劳役、易服劳役、保安处分等具体职权。[11]换言之，在民国检察制度中，检察机关是刑事执行的主体，由其指挥各种刑罚措施的施行。

从俄罗斯检察制度来看，苏联检察制度及其检察监督的形成，有其深刻的历史背景：在苏联初期废除沙俄检察制度后，苏联检察权职能由各级苏维埃及其执行委员会、司法人民委员部及其下属地方机关、工农检察院和中央执行部门等多部门分别承担[12]，导致“地方司法机关在实施革命法制过程中出现恣意现象，产生权力割据，呈现分离主义”[13]。因此，检察机关作为专门监督苏维埃法制统一实施的主体在苏联确定了下来，并依据列宁主张，为了保障国内法制统一的实现[注]第九届全俄苏维埃中央执行委员会第三次会议的不同意见，及列宁《关于“两重”从属制与法制》的核心内容，参见[俄]O·奇斯佳科夫.俄罗斯国家与法的历史(下卷)[M].徐晓晴,译.北京：法律出版社,2014.139.，在体制上实行新型的垂直领导，即不受地方领导的上下一体的检察长负责制；在内容上实行全面的检察监督，包括一般监督、侦查监督、审判监督以及对拘留羁押场所、执行法院的处罚、其他强制措施的合法性监督。[14]

尽管其在此后不同时期存在一定的变化甚至时代的转型，但其检察监督的核心内容基本得到了沿袭。根据《俄罗斯联邦检察机关法》，俄罗斯联邦检察机关承担的首要职能便是监督，其中“对执行刑罚和适用法院所指定强制措施的机关和机构的行政部门，被拘留、监禁者羁押场所的行政部门执行法律的情况实施监督”是其重要内容之一，既包括已决犯，也包括未决犯；既对执行刑罚及相应措施的部门场所实施监督，也对具体执行职务的司法警察执法活动进行监督。[15]

我国当前刑事执行检察直接脱胎于苏联检察制度，强调作为监督者参与刑罚执行过程，而非刑罚执行的行刑主体。对此，有学者建议将刑罚执行权归于检察机关，“一是将执行权统一于检察机关，从而化解执行权分散行使带来的权力弱化，执行效果减损等问题；二是检察机关直接指挥而不仅仅是监督，增强了执行中的权力制约与程序监督，从而可有效防止执行中的权力腐败形象。”[16]我们认为，从我国宪法体系和制度实践来看，检察机关对刑事执行主体履行法律监督职能，是理论和实务界的普遍共识[17]；相反，赋予检察机关刑罚执行权，不仅缺乏必要的法理基础和制度资源，而且突破了刑事司法中的权力制约基本原则，不利于服刑人员的人权保障，还会带来“谁来监督法律监督者”的质疑，进而异化了检察机关应有的第三方中立角色。

二、刑事执行检察的实务现状

(一) 刑事执行检察的制度发展

中华人民共和国建立后我国刑事执行检察大体上经历了三个重要阶段[注]部分内容参见袁其国.我国刑事执行检察的回顾与展望[J].人民检察,2016,(12-13).：第一阶段为建国初期至文革时期检察机关被撤销为止。1949年12月，最高人民检察署建立之初，即设第一、二、三处，一处职掌一般监督、抗诉，二处职掌侦查、公诉和监所检察，三处职掌民事行政案件。1955年，最高人民检察院设一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅。顾名思义，在这期间，检察机关劳改监督部门主要对劳动改造机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，1957年之后，检察机关还承担了对劳动教养执行情况的法律监督。同时，检察机关对大部分监狱、看守所、劳教所实行了派驻检察，并在个别大型劳动改造机关建立了派出检察院。

第二阶段为1978年复建检察机关至2014年。根据1979年《人民检察院组织法》第20条的规定，最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，由监所检察厅主管全国监所检察业务，地方各级检察院也设立了监所检察处(科)，监所派出检察院逐渐增多。这一时期，尽管名称由“劳改监督”改为“监所检察”，但检察机关的工作重点仍然主要围绕监狱、看守所、劳教所的行刑或监管行为合法性监督而展开，区别之处在于更加突出“监所”这一场域的重要性，因而在此一时期，向这些场所派驻监督逐渐实现了常规化、体系化和规范化。

第三阶段为2015年至今。根据最高人民检察院2014年12月30日印发的《关于最高人民检察院监所检察厅更名为刑事执行检察厅的通知》，自2015年起，最高检及地方各级检察院监所检察部门统一进行了更名，从而开始了刑事执行检察的新阶段。这一变化源于立法上的“一增一减”：“一增”是指2012年《刑事诉讼法》的修改，为刑事执行检察拓展了业务范围，即从对传统的刑罚执行、监管活动监督等，扩张到了对指定居所监视居住、羁押必要性审查、强制医疗活动、财产刑执行、死刑临场活动的监督等。“一减”则是指2013年底劳动教养制度的废除，刑事执行检察不再对纯粹行政处罚活动进行监督，从而专注于刑事司法活动，特别是刑事执行活动的监督。事实上，2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，便提出了“完善刑罚执行制度, 统一刑罚执行体制”的顶层设计，刑事执行检察的更名顺应了刑罚执行体制统一的时代要求。

(二) 刑事执行检察的实践问题

刑事执行检察经历了三个不同的发展阶段，通过对刑事执行活动的合法性监督，以及对监督领域和内容的不断拓展，刑事执行检察的整体格局和制度架构已然形成。长期的制度实践促进了刑事执行检察的不断完善，但也折射出了一些典型的实践问题，有些问题属于刑事执行检察中共有的普遍性问题，有些则是刑事执行检察中具体的个别性问题。

刑事执行检察的普遍性问题突出表现为以下四个方面：

其一，刑事执行监督的规范层级较低，缺乏系统全面的操作性规定。尽管刑事执行检察具有宪法体系、刑事诉讼制度和比较法等多方面的法理基础，但我国对于刑事执行监督的规定，往往散见于《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《监狱法》，以及最高检出台的司法解释、工作规定，如2015年印发的《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》。应当看到，为刑事执行检察提供规范依据的有多部基本法律，但规范授权多样而杂乱，同时相关规定又过于原则和抽象，无益于刑事执行检察监督的实务操作，“非常不利于检察院依据其行使法律监督权”[18]。而相对体系化的工作规定，因制定主体往往只是检察机关一家，对刑事执行机关缺乏足够的约束力，进而制约了刑事执行检察监督的深入开展。

其二，刑事执行主体多元、职权重叠交叉，导致刑事执行监督力量分散、难以应对。刑事执行检察监督的对象是刑事执行权的行使，当前公安机关、人民法院、看守所、监狱、社区矫正机构分享了刑事执行权，而检察机关要同时面对这些刑事执行主体。这不仅导致刑事执行权的权属不明，司法机关实质上用行政的方式处理司法问题[19]；也使得各个主体之间的权责界限交叉、甚至模糊，例如在社区矫正中司法行政机关与公安机关的关系及各自权责并不明确。这些交叉模糊地带的存在无疑加剧了刑事执行监督的难度。

其三，刑事执行监督的方式有限，程序相对随意，手段缺乏刚性，导致刑事执行检察“难监督”、“乱监督”、“软监督”。首先，刑事执行监督往往更加侧重于对监狱、看守所等羁押场所的监督，而重点又集中在减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更措施，其监督多为事后监督、书面审查，缺乏必要的调查措施。这种制度惯性，使得刑事执行检察难以应对更为多元的监督类型。其次，检察机关更多地将刑事执行监督定位为“办事”而非“办案”，缺乏必要的程序启动、流转、终结的相应依据，监督工作的开展存在较大的随意性。最后，刑事执行检察长期以来主要依赖检察建议书与纠正违法通知书这两种手段，但由于二者缺乏必要的强制力和制裁性，监督的实效更多需要被监督者的配合，因而难以有效实现监督的效果。

其四，刑事执行监督的领域广泛，且内部分工缺乏统一性，刑事执行检察工作难以形成合力，亟待提升专业化水平。如前所述，2012年《刑事诉讼法》的修改大幅拓展了刑事执行检察的业务范围，其职能覆盖了从侦查到执行的各个阶段，既包括程序性监督的内容，如对羁押措施变更的监督，也包括实体性监督，如对刑罚变更事项的监督；既包括设施内的监督，如对监狱、看守所的行刑监督，也包括设施外的监督，如对社区矫正、财产刑的执行监督。根据最高检察院内设机构改革方案，刑事执行检察部门(第五检察厅)还负责办理司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵害公民权利、损害司法公正的犯罪以及应当由最高检直接受理的其他重大犯罪案件的侦查。[20]正是因为其业务的全面性，刑事执行检察部门又被称为“小检察院”[21]。这些新兴监督领域和新增业务，无疑对监督者的专业水平和综合能力提出了更高要求。与专业化相悖的是，诸如指定居所监视居住、强制医疗活动监督等，根据最高检的刑事诉讼规则，由刑事执行检察部门和侦监、公诉部门共同负责，从而增加了衔接和配合的机制，易于产生衔接上的空白和漏洞，不利于形成专业化队伍。

刑事执行检察的个别性问题突出表现为以下四个领域：

首先是对刑罚交付执行的监督。刑罚交付执行是指负有交付执行职责的机关根据法定程序向负有执行职责的机关交付被执行对象，执行机关依法接收被执行对象的司法活动。刑罚交付执行监督是指检察机关对负有交付执行职责的机关是否按照法院判决，并以法定程序向负有执行职责的机关交付被执行对象的过程实施监督。其中较为典型的问题有死刑交付执行的时间过短，未给予被告人足够的救济时间，也不利于司法机关纠错[22]；监禁刑交付中，对于审前未羁押的被告人，法院往往“只送文书不送人”，导致公安机关“只收文书未送监”；非监禁刑交付中，由于“居住地”界定不明，户籍地和暂住地社区矫正机构随意拒收服刑人员[23]；财产刑交付中，存在着移送立案执行比例低、移送立案执行不及时等现象。[24]

其次是对监禁刑执行的监督。在当前监禁刑执行程序中，监狱机关和公安机关是执行主体，检察机关是法律监督机关，人民法院负责对监狱提请的减刑、假释建议进行审查、裁定，武警部队负责监管场所的安全保卫职责，五部门本应当各司其职，但往往各行其是，行刑信息难以共享，使得刑事执行检察往往局限于事后监督、书面审理，不仅难以形成刑罚执行的合力，而且严重制约了法律监督的效果。同时，由于刑事执行检察工作依赖于长期派驻监督这一种监督机制，有的派驻检察室定位不准，重配合轻监督，角色同化、监督虚化、驻而不察。[25]此外，在监禁刑执行变更的场合，尽管检察机关可以在减刑、假释裁定前介入，可以提出检察建议以及开庭发表意见，但其在程序中的地位不明、检察建议和意见的效力未定，“检察监督意见无非是供法庭合议时的参考材料”[26]，刑事执行监督的实效可窥一斑。

再次是对非监禁刑执行的监督。当前以社区矫正为主要形式的非监禁刑执行，其实践问题集中体现在程序衔接上。其中，审判机关和矫正机构缺乏充分对接，导致矫正机构参与审判、服刑人员交付执行等存在机制上的漏洞；检察机关与执行机关缺乏充分对接，由于相关立法未明确执行监督条件、期限及纠正方式，使得对社区矫正的监督机械化、“走过场”；公安机关与矫正机构衔接松散化，前者对于社区服刑人员的脱管、漏管负有监管职责，存在监管上的交叉重合，易于出现监管漏洞。究其深层次问题，主要在于信息通报程序不统一、变更执行程序不严密、跨地对接程序不现实、终结解除程序不到位等。[27]

最后是对财产刑执行的监督。当前对财产刑执行监督的问题表现为：(1)案源信息不畅，事前无从监督。由于财产刑执行的启动和终结都由法院主导，检察机关难以接触关于财产刑执行方面的法律文书，造成检察机关无法根据案件需要主动实施监督。河南、重庆等地的调研数据统计表明，80%以上的检察机关与法院并没有就财产刑执行问题进行沟通协调[28]，财产刑执行与监督缺乏对接机制。(2)执行期限不确定，事中难以介入。由于刑法规定了罚金刑随时追缴，财产刑的执行缺乏必要的期限限制，其执行一直处于悬而未决状态，无从对其不执行、慢执行进行监督。(3)缺乏联动机制，事后无法执行。由于罪犯被交付执行后，其执行主体往往是监狱、社区矫正机构等，这些机构与作出财产刑判决的法院之间缺乏联动和协作机制，使得主刑执行后，财产刑执行难以为继，刑事执行检察部门更是难以协调推进财产刑执行的监督。

三、刑事执行检察监督的路径完善

(一)统一刑事执行立法

如前所述，刑事执行监督与刑事执行紧密相关，在一定程度上，刑事执行的体系化、科学化是刑事执行监督针对性、实效性的必要前提。目前，我国刑事执行尚未进行统一式立法，而主要采取了以《监狱法》为刑事执行法的主干或者基本法的立法模式，同时由《刑法》、《刑事诉讼法》规定刑罚种类、执行方式等内容。[29]这种分散式立法的主要问题在于：其一，刑事执行主体多元，侦查机关、审判机关、司法行政机关共享刑事执行权，其权属定位不明、运行程序不清，同时也存在职责交叉重合，致使交付执行以及变更执行的场合难以明确责任机关。其二，法律规范多元，相关规定不尽相同，甚至多有抵牾，又因各自调整某一部分领域，难以统摄规范刑事执行中的各方参与角色。其三，分散式立法缺少刑事执行总则部分，即关于刑事执行的权力运行与制约机制，刑事执行参与者的定位与职责，违反相应规则、特别是程序性规则的救济和制裁措施等内容无从规定。

党的十八届四中全会决定提出了“统一刑罚执行体制”，只有将统一的刑罚执行体制法律化，才能合理配置不同主体之间的职能分工，保障不同主体之间的相互配合、相互制约，实现刑事执行的有效、权威运行。长期以来，学界普遍呼吁刑事执行体系的统一立法，强调刑事执行权的行政权属性，多数主张由司法行政机关统一行使刑事执行权[30]，认为这既可以避免多个机关推诿而致交付、监管漏洞，也可以简化明晰刑事执行检察监督的对象，从而更加有利于推进监督的针对性和专门性。同时，通过刑事执行统一立法，还可以将检察机关的法律监督权具体化，从而实现法理基础上宪法与部门法的衔接，有利于提升刑事执行检察监督的法律位阶和规范效力。

在统一立法的体例上，可以采取总则和分则并立的立法模式：总则部分对刑事执行的概念、任务、原则、刑罚类型、行刑方式、执行主体、被执行人地位及权利等内容加以规定。其中，设单节规定刑事执行检察监督，规定执行与监督的关系、监督主体及职权、监督的方式及程序、不当执行行为的救济与制裁等内容。分则部分需要按照总则的一般原则和基本精神，根据不同的行刑领域，如监禁刑、社区矫正、死刑、财产刑等具体内容、程序及制度衔接加以规定。同时，最高人民检察院可以通过单独或与最高人民法院、司法行政机关联合的方式，对刑事执行法典进一步解释，便于刑事执行检察监督的具体操作。

(二) 建立刑事执行信息互通机制

无论是刑事执行交付环节制度衔接不畅，还是检察机关事后监督、被动监督、书面监督，很大程度上源于案件信息不畅，审判机关掌握判决和移送信息，执行机关掌握接收、改造以及释放信息，信息缺乏互通共享使得审判机关和执行机关成为“信息孤岛”，审判和执行之间尚且信息阻隔，作为第三方的检察机关难以介入其中，更遑论发现案件线索。

有鉴于此，2015年6月，最高人民检察院部署在北京等8个省、市检察机关开展试点,会同监狱、人民法院共建减刑假释网上协同办案平台,实现网上衔接、信息共享、全程留痕、同步监督。[31]此后，两高一部以减刑假释为重点推进全国性信息化办案平台建设。根据总体要求，2018年底前，全国减刑假释信息化办案平台全面建成，做到“四个全面”和“四个全覆盖”，并形成“三纵三横”的信息化办案平台的基本结构，有效地实现了监狱网上报送、法院网上审理、检察院网上监督。[注]“四个全面”系指全面互联互通、全面网上办案、全面依法公开、全面智能支撑。“四个全覆盖”系指实现减刑假释案件全覆盖、办案部门全覆盖、办案人员全覆盖、案件数据全覆盖。“三纵”，是指最高人民法院与各高级人民法院以及承担减刑假释办案任务的中级人民法院之间实现互联互通，司法部与各省级监狱管理机关以及所辖监狱之间实现互联互通，最高人民检察院与各省级人民检察院以及承担减刑假释法律监督职能的市级人民检察院之间实现互联互通。“三横”，是指最高人民法院、各高级人民法院、承担减刑假释办案任务的中级人民法院分别与同级人民检察院、同级司法行政机关及相关监狱实现互联互通。参见全国减刑假释信息化办案平台建设情况新闻发布会，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-69842.html，最后访问时间：2018年12月17日。这种信息共享互通的探索不仅应当在刑罚变更场合适用，而且应当在刑事执行全程推广，即建立刑事执行信息互通机制，覆盖自宣判至释放全部环节，并强化对不及时交付执行、违法留所服刑、违法拒绝收监等情形的监督，逐渐从线下监督、滞后监督、事后监督向网上监督、同步监督、事中监督转变。

(三) 监禁刑中的刑事执行检察监督

对监禁刑执行的检察监督大体上有四种形式，分别为派驻监督、巡回监督、专项检察和巡视检察。其中，派驻监督是日常最为主要的形式，截至2018年4月底，全国检察机关共设置667个派驻监狱检察室承担监狱检察任务，对全国监狱派驻检察的比例达到了97%以上。[32]然而，如前所述，派驻监督实效并不理想。

对此，应当从三方面进行改进：其一，在机构设置上，将派出检察室的检察院级别上提一级，使得监督者的地位高于被监督者，进一步提升监督权威性。其二，在监督形式上，在逐步减少派驻监督规模的同时，将巡回检察和巡视检察[注]对常年关押或者收治人数较少的监管场所、指定居所监视居住场所和社区矫正活动，实行巡回检察。巡回检察每周不得少于一次，参加人员不得少于两人。每次巡回检察结束后，应当制作检察记录，报告重大事项。而巡视检察，是指地(市)级以上检察院刑事执行检察部门对辖区内由下级检察院检察的监狱、看守所的刑罚执行和监管活动是否合法进行检察，同时对派出、派驻该监管场所的检察机构履行法律监督职责情况进行检察。参见袁其国.我国刑事执行检察的回顾与展望[J].人民检察,2016,(12-13).常态化、规范化，避免派驻监督形式化、同质化的倾向。其三，在监督手段上，以发出检察建议和提出纠正违法意见为主要方式，同时充分妥当运用《刑事诉讼法》第19条赋予检察机关的侦查权，补强当前检察建议和纠正违法意见的刚性，保证刑事执行检察监督的权威。

(四) 社区矫正的刑事执行检察监督

部分观点和实践做法倾向于参照监禁刑，在社区矫正中推行派驻监督，要求检察人员深入服刑人员“三大现场”和监室内开展监督工作。[33]然而，一方面，由于派驻监督自身存在着诸多问题，即便是在监禁刑执行中，也开始试点改“派驻”为“巡回”，作为参照的合理性不无疑问。另一方面，监狱、看守所天然具有封闭性，服刑人员相对集中，向其派驻检察室，从司法经济性角度，有一定的合理性。而社区矫正属于典型的社会内行刑方式，其开放性本身不利于集中派驻，且实际效果不好。在办案压力较大、检力资源紧缺的情况下，大量派驻监督显然并不现实。

对此，应当充分利用前述刑事执行信息互通机制，不断加强检察机关与社区矫正机构的案件信息、监控信息的联网。同时，明确社区矫正检察监督的重点，即社区矫正的平等公正适用、是否对社区服刑人员过度干预、社区矫正的刑事制裁性、社区矫正的扶助性等内容[34]，通过建构重点监督内容的数据分析模型，结合信息互通机制，实现有效的“数据监督”。

在加强与社区矫正机构信息联网、监控联网和检察专线网支线建设和使用的同时，大力研发符合社区矫正检察工作实际的人工智能软件，打造社区矫正法律监督的大数据化运行模式，即逐步实现集历史数据分析、现有数据校对、脱漏管风险和违法违规行为预警，以及自动提出对策性建议等功能于一体的现代化社区矫正检察工作“数据监督”新模式。

(五) 财产刑中的刑事执行检察监督

如前所述，对财产刑执行的监督问题，更多地源于移交衔接制度不畅、执行无时限要求、变更裁定过于随意等。因此，在不断推进刑罚执行信息互通机制，加强与税务、金融等部门的沟通配合，实现公检法司机关以外更大范围的信息共享，为财产刑的执行及其监督奠定坚实的基础。

同时，当下制度上还应作以下革新：其一，建立财产刑执行法律文书移交备案制度，便于检察机关掌握相关财产刑法律文书，了解财产刑的相关判决及执行结案情况，形成接收判决书副本至备案执行结案通知书的监督启动和结案一揽子程序，实现日常同步监督。第二, 建立财产刑执行时限制度。在财产刑监督程序中，应当明确相应的执行期限，超过执行时限的, 检察机关有权书面通知纠正。第三, 建立财产刑执行变更裁定程序。应当赋予检察机关参与财产刑执行变更裁定程序的权力，在被执行人遭遇不能抗拒的灾祸, 缴纳确实有困难的场合, 检察机关有权获得相关信息，并派员参与裁定或听证等程序。