以规范发展提升公租房的公共性

自2010年住房和城乡建设部等七部委印发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）以来，公租房发展取得了长足进步。公租房制度已在全国各城镇陆续建立并逐步健全，在目前主要由配租型的公租房和配售型的共有产权住房构成的城镇住房保障体系中，公租房是多渠道满足住房困难群众基本住房保障需要的重要方式。据统计，截至2018年底，全国3700多万困难群众住进公租房，累计近2200万困难群众领取公租房租赁补贴。

但是，全面地看，公租房发展不平衡不充分的问题还很突出。比如，投入产出不可持续，房源供需失衡，实物配租和货币补贴针对性不强，等等。除了这些问题外，对公租房发展而言，当前最值得引起关注的问题是：公租房的公共性被弱化了。由于公租房投入对各级政府财政都形成了一定压力，在“人、钱、地”挂钩机制尚未建立健全的背景下，公租房需求较大的城市往往将有限的资源供应向城镇户籍人口和部分对城市经济发展有较大直接贡献的“人才”倾斜，而对以外来务工人员为主的新市民设定较高的准入门槛，由此实质性地影响到了公租房的包容性和公共性。公租房政策的本意是“公共租赁”，初心是面向城镇中低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。但在政策实施中，一些城市不仅事实上排斥了外来务工人员，而且将公租房当成“人才住房”来发展，只向人才定向供应，从而背离了公租房的政策初衷。

为了规范公租房的发展，使公租房真正发挥住房保障的作用，促进解决新市民的住房困难，住房和城乡建设部等四部委印发了《关于进一步规范发展公租房的意见》（建保〔2019〕55号）（以下简称《意见》）。该《意见》直面公租房保障覆盖面较低的问题，聚焦对住房困难的新就业无房职工、稳定就业外来务工人员的保障门槛较高且力度不够等现象，要求加大对符合条件新市民的保障力度，不断增强困难群众对住房保障的获得感、幸福感和安全感。

在具体政策上，《意见》有三方面内容值得关注。首先，明确公租房的保障属性。针对一些城市将公租房作为人才住房发展以及作为商品住房发展的现象，《意见》明确要求防止保障与市场出现错位，既不能把公租房违规转为商品住房，也不能将对公租房的支持政策用于发展商品住房。

其次，针对不同群体分类确定准入门槛，并提供差异化的保障方式。在准入门槛方面，分别明确了中低收入住房困难群体和新市民的保障范围，并且提出新市民中以公共服务行业以及重点发展产业符合条件的青年职工和外来务工人员为保障重点。对低收入群体和新市民以实物配租为主，对中等偏低收入群体可以租赁补贴为主。

再次，强调用人单位在新市民住房保障中的责任。《意见》明确，新市民向用人单位申请政府筹集的公租房。在准入、使用、退出管理中，新市民的用人单位都要履行相应职责。

相关政策有助于加大对新市民的住房保障力度，改善新市民的居住条件，但从长远看，还应在“人、钱、地”挂钩机制上取得突破，让人口流入城市有动力且有能力将新市民完全纳入住房保障体系，从而提升城市的包容性。