亚洲开发银行贷款山西能效和环境改善项目绩效评价报告摘要

□山西省财政厅国际处

一、项目概要

（一）项目背景

中国快速增长的经济和对煤炭能源的依赖，导致有害气体排放量持续快速增长。煤燃烧释放出大量温室气体二氧化碳（CO2）、酸雨形成的主要气体二氧化硫（SO2） 和氮氧化物（NOx），以及会引起严重的呼吸道疾病的总悬浮颗粒物。中国政府认识到煤炭消耗量迅速增加所带来的环境挑战，并承诺与2005年相比，到2020年通过降低能源消耗强度，实现碳排放强度降低40%—45%。在2006 至2010年“十一五”期间，能源强度降低了19.1%，而目标为20%。2011-2015年“十二五”规划确定了将能源强度降低16%，碳排放强度降低17%，二氧化硫（SO2） 排放量降低8%，氮氧化物（NOx）排放量降低10%的目标。山西省制定了相应的目标，将能源强度降低16%，碳排放强度降低17%，二氧化硫（SO2）排放量降低11.3%，氮氧化物（NOx）排放量降低13.9%。

中国大约一半的二氧化碳排放来自发电和供热，为了减少二氧化碳的排放量，集中供热的需求将随着经济发展和城市化而迅速增长。为了扩大集中供热的覆盖范围，政府逐步关闭了集中供热区域内小型、低效的仅供热的锅炉，并增加使用节能热电联产（CHP）工厂作为热源。2003年中国城市区域供热总面积为19 亿平方米，为了扩大区域供热面积，中国19 个省采用了集中供热后，2010年中国城市供热总量达到29 亿千兆焦耳，区域供热总面积达到44 亿平方米。尽管如此，中国的集中供热仍仅占总建筑面积的30%，而欧洲国家的覆盖约60%。

山西是中国北中部地区一个不发达的内陆省份，占地面积约156,300 平方公里。山西2010年人均国内生产总值为4,107 美元，约为全国平均水平的88%（4,686美元），它在中国各省排名第18 位。山西以其丰富的煤炭资源而闻名，估计约占中国总煤炭储量的三分之一。2011年，山西省煤炭生产总量8.7亿吨，约占中国总煤产量的四分之一，较2010年产量增加了18%，面临煤炭开采、煤炭使用和煤炭运输等与之相关的严重污染和环境问题。

山西地下煤矿在运行期间释放大量甲烷，通常称为CMM。CMM的捕获和使用不仅有助于避免严重的采矿事故，而且能大大缓解环境和气候变化。2010年全省共抽采煤层气28 亿多立方米，主要用于住宅烹饪、交通、商业和工业用电以及发电，其用于区城供热和空间冷却的非常有限，用量仅为9 亿立方米，约占抽采煤层气的34%。像许多其他省份一样，山西的快速城市化推动了强劲的经济增长，同时也带来大面积的住房、城市基础设施及住房私有化的区域供暖需求。

受历史上计划经济下的供暖模式影响，山西省供暖行业仍处于向市场化运作转变的过程之中，投资运行依靠补贴，服务方式单一，因而集中供热行业仍然是山西的一个基本公共服务行业，在经营管理模式、融资方式、服务范围和水平方面有待进一步提升。

由于山西丰富的煤炭资源，冬季取暖主要依靠煤炭作为燃料来源，城市地区的许多供暖系统老旧，供热效率低，缺乏适当的排放控制设备；小型锅炉的城市污染使室外空气质量恶化，对公共卫生造成重大累积危害；低收入城市地区集中供热的覆盖面不足，城乡结合部、农村等地区则多数为分散供暖，迫使居民使用室内煤炉供暖，妇女和小孩子待在室内的时间较长，特别容易受到室内污染的影响，这是呼吸道疾病的主要原因。

山西能效和环境改善项目将通过在山西五个高污染城市地区向超过27万居民扩展和扩大节能集中供热，帮助解决上述问题。该项目将用一个高能效CHP（热电联产）厂和大型热锅炉以及建设煤层气供气设施来替代小型、低效率和污染的城市燃煤锅炉和燃煤家用炉灶，从而减少供热的污染排放，提高项目地区的大气质量。

（二）项目目标

改善山西省的能效和环境，提高山西省五个县市的空气质量，减少温室气体排放。具体包括山西省晋中市、长治市黎城县、长治市沁县、吕梁市中阳县、吕梁市柳林县。

（三）项目构成

本项目由五个子项目构成，项目总投资10.63 亿元人民币，其中亚行贷款1 亿美元，其余由地方政府配套解决。

项目建设期：四年（2013年—2017年）。

子项目一：晋中集中供热子项目

晋中市榆次区主城区集中供热（二期）管网工程项目，项目建设单位为晋中市瑞阳热电联产供热有限责任公司。项目总投资47,993 万元，其中利用亚行贷款4,324 万美元，国内配套资金20,325.8万元。

子项目二：沁县集中供热子项目

沁县县城集中供热工程项目，项目建设单位为沁县华阳供热有限公司。项目总投资24,345 万元，其中利用亚行贷款2,274 万美元，国内配套资金9,791.4万元。

子项目三：黎城县集中供热子项目

黎城县县城集中供热项目，项目建设单位为黎城县万通供热有限公司。项目总投资17,675 万元，其中利用亚行贷款1,838 万美元，国内配套资金5,911.8万元。

子项目四：中阳县集中供热子项目

中阳县城区集中供热三期工程项目，项目建设单位为中阳县供热供气管理中心。项目总投资4,387 万元，其中利用亚行贷款451万美元，国内配套资金1,500.6万元。

子项目五：柳林县煤层气综合利用工程子项目

柳林县煤层气综合利用工程项目，项目建设单位为柳林县煤气化公司。项目总投资12,169 万元，其中利用亚行贷款1,114 万美元，国内配套资金5,039.4万元。

（四）项目实施情况

1.实施机构

山西省政府作为项目的执行机构，成立了省项目领导小组，负责监督与协调总体项目的实施。山西省政府副省长为组长，主要成员来自晋中、长治、吕梁人民政府，晋中、长治、吕梁财政局，山西省发改委和山西省环保厅。项目实施机构为山西省晋中市、沁县、黎城县、中阳县和柳林县，分别由晋中市瑞阳热电联产供热有限责任公司、黎城县万通供热有限公司、沁县华阳供热有限公司、中阳县供热供气管理中心和柳林县煤气化公司等5家项目公司负责项目的具体实施。山西省项目办设在山西省发改委所属的山西省国外贷款项目管理服务中心，作为领导小组的秘书处，负责日常项目管理工作。

2.实施周期

2013年4月24日至2017年12月31日。

3.实施地点

山西省晋中市、长治市沁县、长治市黎城县、吕梁市中阳县、吕梁市柳林县

4.实施过程和结果

亚行贷款山西能效和环境改善项目5个子项目各相关工程按计划逐步推进，实施进展顺利。项目基本上已实现预期的项目效益，四个集中供热子项目（晋中、沁县、黎城、中阳子项目）截止于2016年12月全部投入运行，柳林子项目于2017年12月投入运行。

到2018年，项目设施的运行新增集中供热面积达到806 万平方米，31.5万居民得到稳定可靠的供热服务。提高项目区域供热能效30%，预计每年可节约能源104,960 吨当量标准煤（tec）。与2012年相比，每年减少排放二氧化碳（CO2）315,046 吨，二氧化硫（SO2）4,611 吨，氮氧化物（NOx）3,181 吨，总悬浮颗粒物18,288 吨，可吸入颗粒物7,300 吨，煤灰渣134,417吨，大大减少了大气污染物排放量，实现了显著环境效益。

二、绩效评价概述

（一）绩效评价的目的

对亚行贷款山西能效和环境改善项目进行绩效评价的目的：

1.根据财政部《国际金融组织和外国政府贷款管理办法》（财政部令第85号）、《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》（以下简称《指南》）的要求，对本项目相关性、效率、效果、可持续性及综合绩效进行客观、公正的评价。

2.通过绩效评价，总结县级集中供热、改善居民生活，以及实现低排放、低能耗清洁取暖项目的经验教训，为将来开展同类贷款项目的实施提供借鉴和参考。

3.通过绩效评价，进一步提高贷款项目资金使用效益，完善绩效评价管理制度体系。

4.通过绩效评价，为亚行贷款管理和财政公共性支出的监管，以及建设绩效评价队伍等方面积累经验。

5.通过绩效评价，将本项目在集中供热方面的创新经验进行宣传和推广，用于优化政府决策、为政府公共财政减少支出，避免浪费。

（二）绩效评价框架的设计

在绩效评价设计阶段，评价小组依据《指南》，在充分理解评价任务书的基础上，对评价任务进行分解及人员分工。同时收集并查阅了《可行性研究报告》、《贷款协定》、《亚行行长报告》、《项目完工报告》、《亚行项目组备忘录》等大量相关资料，编制完成了《国际金融组织贷款项目基础信息表》。在此基础上，评价小组针对11个关键评价问题，结合本项目的具体情况，参照项目设计之时设定的监测指标，开发了11 个一级评价指标，37个二级评价指标，并明确了指标证据、证据来源以及证据的收集方法，完成了绩效评价框架的设计。在设计框架的同时，评价小组还设计了座谈会、面访、实地调研问题清单，最终完成了绩效评价实施方案。

在绩效评价实施阶段，评价小组通过案卷研究、召开座谈会、实地调研、面访，并在互联网上对相关文件进行了检索，通过这些方式，评价小组收集了大量有效证据，并对其进行了认真的整理。根据整理后的证据，评价小组经过分析回答了关键评价问题，并根据《操作指南》给出的评价准则和评级方法，对本项目进行了评级，形成了评价结论及经验建议。

（三）绩效评价方法

本次绩效评价主要采用变化分析法（Change Analysis)。

变化分析法是绩效评价中最常用的分析方法，它分析指标在经过一段时间后是否达到预期值。变化分析通过比较指标的实际变化情况与预期变化得到分析结果。

三、评价结论与绩效分析

综合项目相关性、效率性、效果性、可持续性四个方面，本项目的综合绩效评级为“成功”。

（一）相关性：高度相关

项目在设计与评价时，与国家和山西省“十二五”、“十三五”规划发展战略完全相符，项目目标在于提高能源利用效率，改善山西五个地市的环境，这与“亚行2011-2015年、2016-2020年对华贷款伙伴战略——通过改善的能源管理促进环境可持续的优先重点”也完全吻合。同时，项目完全针对山西省五个市县环境保护方面的实际问题和需求，项目的实施有效改善了山西省的环境状况，既降低了当地居民取暖的能源消耗，又明显改善了空气质量，提高了当地居民的生活质量。因此，项目相关性总体评价为“高度相关”。

（二）效率性：高

五个子项目除柳林项目完工时间比原计划稍有延迟，其余子项目均按计划进度实施和完工，项目招标和工程建设实施周期基本与预计进度相符，实现了预期产出；项目实际使用资金与预算基本吻合，按计划落实并使用了各项资金预算，资金使用符合国际金融组织及国家有关制度、法规；项目管理机构设置适当，制定了相关的管理制度和实施细则，项目管理及内部控制到位并能确保项目有效实施；项目的经济内部收益率与预期相符，项目的创新性设计提高效果明显。因此，项目效率总体评价为“效率高”。

（三）效果性：非常满意

项目按计划工期完工，五个子项目设计的目标目前已实现。项目完全覆盖了设计的目标群体，实际受益群体与目标受益群体相符，受益群体的吻合度高；对项目的实施，当地居民满意度高。因此，项目效果总体评价为“非常满意”。

（四）持续性：高度可持续

项目的实施与国家十部委《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》、山西省关于改善能效和环境政策高度契合，完全符合山西省当前经济社会环境的发展需要，实施无阻碍因素。各级还贷协议已签署，还贷责任明确。项目实施完成后，领导机构和管理制度依然存在，五个子项目的实施单位继续承担该市（县）的供热及供气工作，取暖收费可以保证项目的正常维护运行，具有长期持续性。项目的实施，具有广泛的示范性，尤其是晋中子项目的技术创新，具有很强的推广性。因此持续性总体评价为“高度可持续”。

四、经验、问题和建议

（一）经验

1.各部门积极配合，沟通协调有力，项目推动非常顺利。项目由山西省政府统筹规划，从项目策划包装、列入国家备选、亚行PPTA、可研批复、资金报告批复、贷款谈判等，仅用了不到一年的时间，比常规项目大大提前，突破性地完成了准备工作。执行期间，项目被亚行授予“2016年度最佳表现贷款项目”奖。各部门的积极配合，沟通协调对本项目起了非常重要的作用。

2.项目设计上，创新开发与应用清洁能源。根据五个项目市（县）的能源资源状况，就地取材，创新开发和应用清洁能源，提高资源的使用效率，促进提高项目区域的环境质量。

（1）充分开发柳林地区丰富的煤层甲烷气资源，实施煤层气综合利用工程，实现煤改气，大大降低燃煤消耗，提高当地环境质量。

（2）根据中阳县城区供热锅炉厂房毗邻国兴能源气源基地的实际情况，调整设计方案，创新实施燃气锅炉替代燃煤锅炉，不但提高能源利用效率，减少了污染物排放，而且投资小、建设进度快，建成了山西第一个县级城镇燃气锅炉集中供热系统，成为山西省采用环境友好途径实现清洁能源无污染供热的范例，促进了城市环境的改善。

3.项目实施上，创新应用领先技术，提高能源利用效率。晋中集中供热子项目以系统节能为主线，成功研发并使用了五项具有国内国际领先的技术。五项新技术的应用，能源利用效率提高了40%，集中供热面积也由300万平方米提高到426.8万平方米。

4.在经济发展相对落后的沁县、黎城，创新实施集中供热。在经济相对比较落后的地区，通过集中供热设施的建设来全面替代燃煤小锅炉的分散供热，显著提高了能源利用效率，既提高了供热的稳定性，节约燃煤消耗，降低供热成本，又大大减少了污染排放，提高了项目区域的大气质量。

（二）问题

1.除了晋中子项目外，其余4个集中供热子项目都处于亏损状态，项目实体负债率高，财务状况不够健全。集中供热和供气是两项必须的公共服务，随着国家对燃煤锅炉的排放标准进一步加强，环保技改的持续投入仍将是近一段时期的成本增长因素，由于2010年以来采暖费或煤层气价格均未调整，沁县、黎城、中阳和柳林4个子项目为偿还债务和保证设施的正常运行维护，都依赖当地政府的财政补贴。

2.项目实施咨询服务未能按计划实施，环境监测报告还不能完全满足要求。一是由于项目设计时与有关部门沟通不够充分，原定使用亚行贷款聘用项目实施支持咨询服务工作未能按计划实施，而项目启动实施比较快，造成项目实施管理咨询服务的提供与项目实施进展不匹配，项目前期的实施没有支持咨询服务，项目实施管理与原设计的要求存在差距，尤其是项目的绩效监测系统未能够有效建立与运行。二是项目的实施建设过程中，环境管理计划中要求的环境保护措施还不能够按要求实施。各项目实施单位安排人员负责环境计划的实施工作，但通过对内部监测记录的审查发现，由于对此项工作尚未熟悉，有些施工和监理单位没有按照规定的时间要求编制和提交报告，而且很多报告还不够全面、详细和专业，还不能完全满足要求。

3.中阳子项目的前期启动实施存在延误，柳林子项目因城市规划调整及地方配套资金到位延后，对实施进展存在一定影响。除了中阳子项目，其他子项目的前期启动实施与项目评估时设定的实施进度计划相比没有出现延误，各项目活动的实施基本上按计划推进，但柳林子项目与计划相比，落后于时序进度，其实施进展存在一定的延误，延误的原因，一是柳林县城市规划调整，二是县财政收入缩减导致配套资金到位延后。但总体项目实施基本上按预定的实施计划有序推进。

（三）建议

1.加强项目前期准备，力求设计合理。科学合理的设计至关重要，建议在项目准备阶段，充分分析项目实施的具体需要，科学设计项目，以提高项目绩效和长期的可持续发展，进而提高运营效率、经济效益、社会效益。例如：对前期准备充分、实施启动快的项目，建议采用选聘个人咨询专家的方式来对项目的实施管理提供咨询服务帮助，因为这样的选聘过程简单迅速，有助于确保项目能够按规定实施。

2.加强项目后续管理，保证项目顺利实施。在项目后续实施过程中，要保证项目管理机构的稳定，加强各项目单位的内部管理制度，确保各级组织机构的稳定性和长效性，继续发挥其对项目的管理、监督、服务作用。应督促相关的市（县）政府监测项目实施单位的财务状况，采取措施降低项目实体（沁县、黎城、中阳和柳林）的负债率。由于项目运行维护费用主要收入来源是收取的采暖费、供气费，建议在更具有社会共识和政策允许情况下，考虑适时调整采暖费或供气费价格，确保有足够的资金运行维护供热、供气设施。