国际野生动物法的作用、影响因素及推行——基于国际研究文献的分析

卞宏波，董美珅，周晓英

（四川警察学院 四川泸州 646000）

对于野生动物的保护，国际上公认的典型的国际法有《濒危物种国际贸易公约》（CITES）、《迁徙物种公约》（CMS）、《生物多样性公约》（CBD）、《拉姆萨尔公约》（RC）和《世界遗产公约》（WHC）等公约。还有侧重区域保护的文书，例如集中关注非洲、南极洲或欧洲的文书，这些文书也具有保护领域的显著特征。另外还有其他侧重于特定物种保护国际野生动物协定（如北极熊或信天翁保护协定）。以及特定的跨界保护区制度，如广袤的“卡万戈-赞比西河跨界保护区”（KAZA TFCA）。这些协议、文书、保护区制度等统称为《国际野生动物法》（Bowman et al.2010年）。这些具有约束力的协定、文书本身通常伴随着一套不断演变的非约束性条款，如“缔约方会议”的决定和行动计划。

根据实际研究文献表明，对于这些国际法效力的认识大致有三种观点：1.一些自然资源保护主义者对国际野生动物法能够实现的目标抱有很高的或可能是不切实际的希望。2.一些人则持极端怀疑态度，认为野生动物条约是“纸老虎”，他们所谓的“缔约方会议”是在浪费资源。3.有一些人只是不确定这些政府间事务的相关性，混淆、无知和误解是常见的。笔者认为，国际野生动物法为成功保护提供了重要的机会，并具有很大的潜力，但尚未完全实现。笔者简要地探讨了国际野生动物制度的局限性，以及它们对生物多样性保护的实际和潜在的贡献。所以，通过遵循有选择性的、知情的方式的制定大多数国际野生动物保护法都是值得的。为此，呼吁加强国际野生动物保护律师和其他保护专家之间合作是必须的。

一、规制与保护：国际野生动物保护法的作用

不管怎样，对于许多物种和生态系统，有效的保护需要跨境方法和长期承诺。尽管有其局限性，国际法仍然是实现这些目标的卓越机制（Bowman et al.2010，Trouwborst 2015，Bowman 2016）。在时间方面，国际条约发展相对缓慢，各国加入条约后就很少退出。因此，条约可以为国家治理的选择周期波动提供法律缓冲。从普遍性意义上讲，国际法是提醒各国政府和公众其对保护的道德指南针。国际法律文书产生了许多积极的保护成果，包括：（1）按照国际义务指定保护区；（2）鼓励国家立法管制野生动物的开发；（3）加强各国政府议程上保护问题的优先次序；（4）将缔约各方和其他条约机构通过的技术指导纳入国家行动计划和立法；（5）协调收集数据；（6）加强政府和非政府利益攸关方之间的合作；（7）通过条约的筹资机制直接援助保护倡议；（8）在许多情况下，当各国政府在国家或国际法院诉讼程序中或通过遵守机制面临其国际义务时，阻止有害的事态发展，或采取特别的保护行动（Bowman et al.2010，Gillespie 2011，Fleurke and Trouwborst 2014，Trouwborst 2015，Bowman 2016，Scott 2016）。

举例说明，尽管存在某些限制和不完善的合规记录（wandesford-smith 2016，Zhou et al.2016），《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）确实有助于保护贸易危害的物种（OECD 2000，Doukakis 2012，cou2014）。例如，1975年CITES对美洲虎（Panthera onca）和其他南美猫科动物的皮毛贸易禁令生效后，它们的保护状况显著改善（Di Marco et al.2014）。同样，欧洲联盟（欧盟）的“自然指令”是相对有效的保护手段，这是由于它们对欧盟成员国的自由裁量权施加了明确的限制，以及欧盟法律的特殊性，因此在国家和欧洲层面都有强有力的执行选择。（Fleurke and Trouwborst 2014，Born et al.2015，Milieu et al.2016）。尤其是，许多物种从“Natura 2000 保护区网络的栖息地”保护和对其开发的限制中获益（Fleurke and Trouwborst 2014，Sanderson et al.2015，Boitani and Linnell 2015）。同样，罗斯海生态系统可能受益于最近的国际协议，将其大部分指定为海洋保护区。即使是在预算微薄的情况下运作的制度，例如《非洲-欧亚移栖水鸟养护协定》和《伯尔尼养护公约》对于欧洲的野生动物和自然栖息地保护，也能增加实际价值（Lewis 2016）。

笔者同意Bowman（2010）和他同事们的观点，即“国际野生动物法在多大程度上渗透了国家政策论述、法律文书和（缓慢）司法决策，这是值得乐观的。”国际野生动物法越来越多地在国家法院面前被援引——借助《奥尔胡斯信息公开公约》《公众参与决策和环境问题司法公正公约》等文书的参照帮助。国内立法的实施和执行继续受到监督和促进履行国际义务的国际机构的审查（Bowman 2010，Scott 2016）。此外，笔者也注意到国际法院的影响力日益增强，如东非法院2014-2015年的“塞伦盖蒂公路裁决”所示；欧盟法院在执行自然指令方面的关键作用；国际法院审理的涉及野生动物法的案件越来越多等。

二、掣肘与限制：国际野生动物保护法的影响因素

法律只是众多可用于实现保护目标的工具之一，而正式的法律机构是在包括非正式机构在内的更广泛的背景下运作的（Ostrom 1999）。国际法在保护工具中所占的位置比重甚至更小。它的一些限制来自国际公法的基本前提，即主权国家在国际法律秩序的自愿基础上缔结协议。而国际法律秩序缺乏国内法律秩序所特有的集中立法、行政和司法权力。在这种情况下，广泛宣布的制止和扭转生物多样性丧失的意图迄今在实践中被证明是不可能实现的。即使是最复杂的法律条款，也会受到执行失败的影响（Bowman et al.2010，Lopez-Bao et al.2015，wandesford-smith 2016，Chapron et al.2017）。条约缔约方之间的意识形态差异构成了另一个挑战，《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）内部就犀牛和大象（栖息动物）严格保护与可持续使用孰轻孰重的反复辩论清楚地表明了这一点（Couzens 2014，Wandesforde-Smith 2016）。《国际捕鲸管理公约》（ICRW）内的类似冲突的规定有可能使这一制度失灵（Couzens2014）。

为了有效，国际法律文书必须包括明确和充分的义务，吸引足够的缔约方，并确保最大程度的遵守（Bowman 2000）。条款在满足这些标准的程度上各不相同。野生动物条约的谈判总是受到吸引足够缔约国和其他两项标准之间的明显紧张关系的影响，许多条约文本反映了背后的妥协。例如，尽管世界上几乎所有国家都迅速批准了《生物多样性公约》，但在法律上，它的大部分义务都因为“尽可能和适当地”履行这些义务的规定而被削弱了。此外，《公约》缺乏有效的遵守机制。通过允许保留几个条约和程序来迎合国家的例外规定，这个程序就是当一国成为缔约国或通过新的义务时，该国限制条约的行使范围。例如冰岛在2002年重新加入ICRW时提出的商业捕鲸零配额的保留，以及由14个伯尔尼公约缔约国提出的关于狼的保留。

从本质上讲，国际法所取得的成就不能超过世界上各种多样、多变的国家行政机关，以及它们所代表、希望或能够实际实施的社会所取得的成就。

迄今为止，国际野生动物法对解决生物多样性丧失的贡献并不令人满意，这至少在一定程度上反映出，各国政府和社会总体上不愿对经济发展和其他人类雄心施加长期和可执行的限制（旺德斯福德·史密斯，2016）。对国际野生动物法所能实现的预期必须适应这一现实，特别是因为一些相互竞争的愿望也可能得到法律承诺（如贸易协定）的支持。显然，除了国际野生动物法以外，成功保护还受到应对气候变化、犯罪、经济一体化、渔业、污染和贸易的国际法的影响。

三、利用与强化：国际野生动物法的积极推行

国际野生动物法提供的成功保护机会的广度体现在国际野生动物保护法律文书的数量和种类上。国际上所列大量法律文书以各种方式对保护作出贡献。因此，国际野生动物法的效用可以在许多方面得到最大限度的发挥，不同的运用者都可以发挥其作用，包括管理或执行条约的公职人员，参与咨询机构或监测的科学家，影响、哄骗或强迫政府遵守条约政府间议程的非政府组织。

笔者提倡出以下运用策略：首先，投资实施或改善一个国际制度并非在每一个情况下都是使用稀缺保护资源的最佳方式。其次，国际野生动物法文书提供了多种途径和机制，在不同的情况下，优化它们的保护影响可能需要不同的方法。如果这可以通过促进而不是对抗而不引起抵抗来实现，那就更好了，因为这种抵抗可能会破坏长期的利益支持以及法律框架本身（Borgstrom 2012，Redpath et al.2017）。

然而，在某些情况下，诉讼或其他对抗策略对于确保合规性至关重要。甚至当后者与协议的目标相冲突时，我们铭记国际协议旨在推翻国家、地区和地方利益（Chapron et al.2017）。

法律专家和专门知识保留着其独特的作用，特别是在结合动物保护专业人士及其他专业人士的意见。在许多情况下，社会生态信息可以提高保护法律的应用，而法律信息可以提高生物多样性保护。有时，这可以是一个简单的问题，吸引那些在保护第一线的人们注意到潜在的有用的法律工具。Bowman（2010）和他的同事以及Gillespie（2011）的著作提供良好的起点。提醒国家当局和起草国内保护法律、政策或计划的委员会注意缔结协议方采用的通常鲜为人知的、丰富的详细指导。在其他时候，将需要更复杂、更量身定制的法律实践。从过去的经验中得出的一个教训是，即使是明显含糊的条约条款，应当根据条约目标、缔约方采用的解释性指导。关于特定保护问题的科学知识进行解释时，可能会产生意想不到的深远影响（Bowman et al.2010）。

尽管人们普遍认识到法律对野生动物的重要性保护（Freyfogle 2006），但在多学科保护文献和保护从业人员中，法律方法仍然是一个相对陌生的概念（Chapron et al.2017）。国际法研究方法主要包括辨别、分析和法律条款应用，包括根据《维也纳条约法公约》（1969年）编纂的格式对其进行解释。当结合对所涉问题的生态、社会经济和文化方面的见解时，这种分析就获得了效用。当来自其他学科的自然资源保护者与国际野生动物律师合作澄清国际条约对特定问题的影响时，尤其值得一提。为查明法律框架中的差距和不一致，最重要的是，查明并寻求改善法律适用的途径，以及在必要时改进法律本身。这包括提高我们对法律在保护冲突中的作用的洞察力，以及我们对何时最有效地利用法律的全部权重，而不是采取更为合作的方法的理解（Redpath et al.2015，Redpath et al.2017）。国际野生动物法诉讼本身也是一项典型的多学科事业，上述合作的其他适当环境包括野生动物制度的技术和咨询机构、国际自然保护联盟（IUCN）专家组和保护生物学协会（SCB）政策委员会。例如，制定美国环境评估执行情况审查程序的想法（由美国环境评估第4.6号决议制定）源自一名律师的提议，但该协议的多学科技术委员会参与评估拟议案例是否适当，启动该程序可能导致多学科团队进行现场评估。另一个例子是《拉姆萨尔公约》的科学和技术审查小组具有明显的多学科成员资格，目前由一名国际野生动物律师担任主席。

联合研究的例子包括：Cliquet（2009年）及其同事关于“气候变化适应的研究”；Beninde（2015）及其同事关于“外来入侵物种研究”；Trouwborst（2015）及其同事的“超越历史范围的殖民国家金豺法律地位”研究；Epstein（2016）和同事以及Trouwborst（2017）和同事的《生境指引》的“有利保育地位概念”研究；Selier（2016）及同事的“跨界象群”研究；Linnell（2016）及其同事的“边境安全围栏问题”研究；Redpath（2017）及同事的“大型食肉动物保护的合作方法”研究。当然，要想做出有意义的贡献，这类研究必须在实践中找到方法。例如，对豺狼的研究是为了应对关于该物种在没有历史记录的国家（如波罗的海国家）的法律地位混乱而做出的。具体地说，这项研究描绘了豺狼超出其历史分布范围的显著扩张，并将其与国际法律框架的解释性分析结合起来。这一多学科分析表明，从法律上讲，豺狼应该被视为欧洲充满活力的本地动物群的一部分，而不是作为一个外来物种，并有助于将豺狼从几个国家的外来物种名单中删除。

四、结论

由于在跨界范围内作出长期的、具有法律约束力的承诺，国际法律文书是重要的、不可或缺的保护工具。在探讨了国际野生动物法的重要性以及是否可以期待的方面之后，笔者相信，通过律师和其他保护专业人员的共同努力，可以改进国际野生动物法对生物多样性保护的贡献。我们可以取得许多成果，部分是通过加强法律框架本身，但特别是通过抓住推进现行《联合国海洋法公约》法律有效适用所提供的许多机会。笔者希望这篇文章可以在这条道路上迈出有用的一步。