审计文书送达程序亟待规范

◆袁小龙 刘 泉/石首市审计局

审计文书送，是指审计机关在执行审计行达政行为时按照法定程序和方式，将审计文书送交当事人的行为。只有依照法定程序和方式将法律文书送达当事人，法律行为才能发生法律效力。以审计通知送达标志着审计行为的开始，以审计报告、处理处罚书送达标志着审计行为的结束。送达制度是审计中的一项基础性制度,送达是一项重要的审计活动、审计程序。在全面依法审计的背景下，正确执行审计送达制度是保证程序正当从而实现实体正义的重要保障。在具体的实践过程中，从笔者了解到的情况来看，一些基层审计执法人员仍存在“重实体、轻程序”的错误观念，对审计程序的执行没有引起足够的重视。本文中，笔者围绕审计文书送达，从理论分析、法律风险和改进建议等三个维度进行具体分析，供大家参考交流。

一、对审计文书送达的理论分析

（一）审计文书送达的法律效果。在审计活动中，审计文书送达会产生以下法律效果：①证明了被审计单位已知悉相关公文、事项等，保证了被审计单位的知悉权和监督权；②标志着审计执法的开始；③关系着被审计单位陈述、申辩权期间的起算，如送达审计报告征求意见稿，《审计法实施条例》第39条规定：“审计组向审计机关提出审计报告前，应当书面征求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计组的审计报告之日起10日内，提出书面意见；10日内未提出书面意见的，视同无异议”；④决定了法律文书的生效时间，《审计法》第41条规定：“审计决定自送达之日起生效”。

（二）审计文书送达规范的法律渊源。一是《审计法》、《审计法实施条例》、《审计准则》及其他审计规范性文件中关于“送达”的规定，这是审计送达最直接的法律依据。二是《民事诉讼法》关于送达的规定。审计监督作为行政执法行为，当审计机关做出具体行政行为时，其有关公文的送达必须依照《行政处罚法》、《行政复议法》的相关规定执行。《行政处罚法》第40条、《行政复议法》第40条都明确规定了行政处罚、行政复议中的送达活动适用于《民事诉讼法》中关于送达的规定，这为审计文书送达提供了间接规范。

（三）审计法规中关于送达的主要内容。有关送达的规范分散于《审计法》及其实施条例，以及其他有关规范性文件中。①送达时间规范：审计通知书应当提前3日送达。②送达方式规范：直接送达，也可以邮寄送达或者以其他方式送达。③送件人的规定：《湖北省审计厅省本级经济责任审计操作规程》（鄂审办经责发〔2016〕14号）第17条规定：“对地方党政领导干部的审计通知书不得交由当地审计机关代为转送”。④送达日期确定：签收或者收件日期为送达日期。⑤被送达人的规定：单位被审计的送达单位，经济责任审计的送达被审计领导干部。⑥送达文书格式规范：送达回执作为审计文书的一种，其具体格式参照审计署规定。

（四）《民事诉讼法》中关于送达的专章规定。《民事诉讼法》以定分止争为目的，因而非常注重送达活动，《民事诉讼法》对送达活动进行了专章规范，其第七章“期间、送达”中第二节“送达”即对送达活动进行了较为系统的规范。①必须有送达回证，《民事诉讼法》第84条规定“送达诉讼文书必须有送达回证”。②送达方式：直接送达、邮寄送达、公告送达、电子送达、委托送达。③送达日期的确定：受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。④收件人的规定：受送达人是公民的，本人不在时交由他的同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人，或者该法人、该组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的，可以送交其诉讼代理人签收。⑤拒绝签收的规定（详见《民事诉讼法》中的相关规定）。⑥签章规定：签字或盖章就意味着签收。

二、审计文书送达程序执行不规范存在的法律风险

（一）审计文书签收人范围没有严格控制。目前，审计法规及其他审计规范性文件对审计文书送达对象有明确的规定，但对文书的收件人没有作明确具体的规定，因此在审计实务中存在随意委托收件的现象，例如财务人员、分管领导、负责人都可以签收。从法理上看，审计文书自送达之日起发生法律效力，即审计文书必须由受送达人或法定的收件人签收才发生法律效力。如果签收人主体不适合，审计文书视为没有签收，对送达人也不产生法律效力。《民事诉讼法》对送达对象为单位的收件人范围作了严格规定：法定代表人、主要负责人、专门负责收件的收件人、诉诉代理人。在审计法规及其他审计规范性文件对单位收件人没有明确规定的情况下，按照法人理论，可严格明确收件人范围为单位法定代表人、受托负责人。

（二）审计通知送达时间不规范。《审计法》及其实施条例均强调了审计通知应当提前3日送达。同时，对即时实施审计进行了严格限定：只有特殊情况并履行相应批准手续后方可“直接持通知书实施审计”。实施审计前3日通知被审计对象，既是对被审计对象知悉权的尊重，又有利于被审计对象充分准备相关材料，使被审计对象做好相关工作安排与配合，还有利于审计人员全方位调取审阅资料，查清事实，提高审计工作效率。因此，审计通知应严格按照法律规定在实施审计前提前3日送达被审计对象，防止程序出现瑕疵。

（三）审计文书送达回证填写不规范。审计文书送达回证是用以证明审计公文依法送达的证据。送达回证的主要内容包括文书名称及文号、送达机关及送件人、送件时间、送达方式、受送达机关或个人、收件人、签收时间。因不规范填写送达回证，可以视为没有送达。此外，送达回执没有填写文件名称及文号也可被视为没有送达。被审计对象没有在送达回执上填写签收时间，文书发生法律效力的时间难以确定，在征求被审计对象意见时难以确定审计机关是否充分保证被审计对象的陈述、申辩的法定时间。

三、改进建议

（一）贯彻程序正义的理念，完整准确填制送达回证。审计人员应严格按照送达规范的要求，完整准确填制送达回执中的内容，保证审计程序的规范性、严肃性、权威性和有效性。在送达活动中，为保障送达行为的合法有效，审计部门及其工作人员应在规定的时间内将审计文书送交受送达人签收，以保障受送达人的权益。

（二）明确经济责任审计中的收件人。经济责任审计中审计文书收件人不能依照《民事诉讼法》规定的，当本人不能签收时由被送达人的委托人或成年家属签收。按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第2条、第3条对经济责任审计的定义，经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国企领导人员经济责任履职情况进行监督、评价和鉴定的行为，是以领导干部所负责的地区、部门（系统）、单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动真实、合法、效益为基础的审计，这说明经济责任审计的内容是被审计对象活动的公务活动，其不同于民事活动，因此经济责任审计文书只能由被审计对象亲自签收。

（三）严格规范单位为受送达对象的收件人。按照法人理论，相关文书签收一般应由代表单位的法定代表人签收才意味着文书送达单位，送达活动才合法有效。《民事诉讼法》对送达对象为单位的收件人范围作了严格规定：法人组织的法定代表人、其他组织的主要负责人、专门负责收件的收件人、诉讼代理人。虽然《民事诉讼法》为送达活动中收件人范围提供了适用依据，但应考虑审计活动的特殊性，审计文书应采用特别法优于一般法的法律适用原则，从有利于审计工作开展的角度出发，严格界定收件人范围，即向单位负责人直接送达签收更为适合。

（四）不断提升自身业务素质，努力提高执政能力和执法水平。全面依法审计是维护财经法纪、保护国家和人民群众利益、促进社会和谐发展的关键所在，是提升审计质量的重要保障。从审计文书送达的执法细节中可以看出，要实现全面依法审计这一重要目标，不是一朝一夕就能达到的，而是需要审计人员认真贯彻习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的重要讲话精神，切实做到以审计精神立身、以创业精神立业、以自身建设立信，不断钻研业务、学习法律，牢固树立依法行政理念，时时刻刻用法律约束审计行为，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系作出应有的贡献。