现代农村集体经济组织成员权的权利属性变迁与制度供给需求

任 兵 张安毅

(郑州航空港经济综合实验区人民检察院，河南 郑州 450000；河南财经政法大学，河南 郑州 450016)

我国农民在农村享有的权益如承包经营权等,一般是以农村集体经济组织成员的名义取得。“三农”问题的解决始终与农民能实际享有多少农村集体经济组织成员权益、集体经济组织成员权的制度是否健全有很大关系。农村承包土地纠纷、宅基地纠纷、集体经济收益分配纠纷等都与目前集体经济组织成员权规则缺失息息相关。然而健全农村集体经济组织成员权规则、保障集体经济组织成员权的前提是准确界定集体经济组织成员权是何种性质的权利。当前我国学术界并无较为一致的、有说服力的结论，相关认识模糊、混乱，这可能源于集体经济组织成员权产生于特定时期，承担着特殊历史使命，不是基于科学立法的产物，这也导致农民集体经济组织成员权至今缺乏专门的立法规则。因此，本文从农村集体经济组织成员权产生的时代背景出发，依据农村社会变迁对现代集体经济组织成员权性质转变的影响，揭示现代农村集体经济组织成员权的应有权利属性，并分析其未来顺畅运行的制度供给需求。

一、 历史上农村集体经济组织成员权的权利属性

农村集体经济组织成员权，是集体经济组织成员基于法律和组织章程规定在集体经济组织中享有的各种权益的总称。因此，这种成员权属于何种属性的权利，要从分析集体经济组织的性质入手。然而我国农村集体经济组织虽然有经济组织之名，但从其产生之日起，就不是具有单纯经济性质的组织，根据历史定位，农村集体经济组织兼具经济功能与社会服务功能，农村集体经济组织建立的目的是克服农民在分散经营中的弊端，建立生产资料公有制，并在集体公有制基础上实现共同劳动。20世纪在“一大二公”指导思想下发展起来的农村集体经济组织的极致形式——人民公社，就实行政治、经济、社会高度集中统一管理的体制。与农村集体经济组织的特殊产生背景相适应，农民的集体经济组织成员权也是这种特殊制度安排下的产物。20世纪50年代农村生产资料公有化改造之后，当地农民也随即被编入集体经济组织，集体所有的资产和收入也是为集体成员提供生产生活基本条件的基础，农民取得集体经济组织成员权以获得生存保障。当然这种成员权的内容也随着集体经济组织的制度改革而不断变化，在不同时期是不同的：最初是在集体资产上劳动并按劳分配的权利，以及基于社员身份获取生活保障的权利；后来发展出农民通过行使成员权参与管理集体经济组织事务的权利，如1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》第7条规定，全公社范围内的重大事情，都应该由社员代表大会决定；实现双层经营体制改革后，农民又取得了使用集体土地的土地承包经营权等权利。

有不少学者指出，农村集体经济组织成员权是一项特殊权利，是一系列身份性权利。此种观点在表面上看是有一定道理的。历史上集体经济组织成员权是给予特定身份人群的一种特殊权利，这种成员权益不能自由流转。历史上我国是以强制性方式将集体经济组织所在区域的农民划入该集体经济组织，农民依据农业户籍这种身份取得集体经济组织成员身份，因而拥有农村集体经济组织当地农业户籍身份就拥有成员权益，失去这种户籍身份即失去成员权。集体经济组织成员权属于身份权的观点也具有很广泛的影响性，在理论上有学者就指出，集体经济组织成员权的产生和行使主要以地域和血缘产生的身份关系为基础。在实务中，农村集体经济组织成员享有的权利，都被认为是给予集体经济组织成员的一种福利。至今宅基地使用权还具有一定的身份性，不允许其作为用以市场交换和流通的一种资源。“宅基地使用权的身份性是与宅基地所负载的农民居住保障价值相适应的。”

然而，将民事权利分为财产权与人身权，人身权又分为人格权和身份权，是按照权利内容的不同性质分类的，法学上所谓的身份权是有特定含义的，是蕴含人身性利益的权利。从权利内容来看，集体经济组织成员权与指向人身的配偶权等典型身份性权利是完全不同的。而历史上的农民集体经济组织成员权包含多方面性质的权利内容：农民有权使用集体资产、在集体资产上劳动而获取物质利益，这更像是一种财产权或者是社会保障权；农民有参与社会管理的权利，其中还包含了一些政治性权利，比如依据《农村人民公社工作条例修正草案》，社员在公社内享有政治、经济、文化等各个方面的权利。有学者认为成员权是一种混合型权利。可是混合型权利并没有阐述清楚这种权利的性质，其本身就是一种不严谨的说法。笔者认为，历史上农村集体经济组织成员权的权利属性难以界定，源于历史上的农村集体经济组织就不是一种性质纯粹的组织，比如人民公社就是政社合一的组织，是我国社会主义政权在农村中的基层单位，其承担公共产品供给责任，职能包含政治、经济等各个方面，这种组织的性质模糊必然导致其成员权的属性模糊。其实如果集体经济组织不是一种纯粹的私法组织，成员权甚至能否真正成为一种私法上的民事权利都成为问题。由于农村集体经济组织的定性没有理顺，至今我国一些司法实务人士还认为，农村集体经济组织与其成员之间不属于平等的民事关系。例如，最高人民法院立案庭于2002年8月对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》的答复就认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等民事主体之间的民事法律关系。”

总之，在集体经济组织、农民集体是一种特定时代产物、属于中国特色概念的情况下，集体经济组织成员权不是基于法律逻辑推演而出现的，以现代的眼光来审视历史上的集体经济组织成员权是不能有圆满结论的。

二、现代农村集体经济组织成员权存在与运行基础的质变

农村集体经济组织在我国出现之后的很长一段时期内，由于农民依赖农村集体经济组织成员权生存的局面没有发生改变，农村集体经济组织的性质没有发生改变，因此集体经济组织成员权的权利属性也没有变革的土壤。然而，随着20世纪我国计划经济体制的结束、市场经济体制的建立健全以及近年来户籍制度改革的推进等，农村的社会体制与生活生产环境已发生巨变，农村集体经济组织成员权存在与运行的社会基础也发生了质变，这为农村集体经济组织成员权转变为一项现代民事权利提供了可能性和条件。

(一)农村人口流动与户籍改革

我国从1956年开始，为了减轻城市就业及基本生活资料供应、住房、交通等各方面的压力，开始限制农民进城。1957年12月，国务院发布的《关于制止农村人口盲目外流的指示》就专门规定加强对农村人口盲目外流的劝阻，对盲目流入城市的农村人口要动员其返回原籍等。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》的颁布正式确立了户口迁移审批制度，自此限制农民迁徙自由权的户籍制度正式形成，并在近半个世纪以来深深影响了新中国的每一个家庭。此外，我国户籍管理还承载了就业、粮食供应计划等诸多人口管理之外的任务，在计划经济时代，户籍逐渐演变成了身份划定、利益分配的标准。而且“户籍制度属国家行之有效的行政管理手段，户籍与公民生活状况也有着密切的联系，以之确认集体经济组织成员权的取得可以在较大限度上实现公平。”然而，我国目前推行的户籍制度改革的主要目标在于：一是逐步推行人口迁徙自由，顺应社会发展需要和城镇化建设的需求，促进人力资源合理流动和配置；二是使户籍制度成为单纯的人口管理手段，其作为行政管理措施，不应成为诸多利益分配和资源分配的标准，因为这种差别对待不具有正当性。要消除不同户籍背后的利益分配差别，不再使户籍成为身份特权的象征，“户籍制度的基本功能是登记记载公民身份信息，不应该成为社会公共资源配置的标准”。严格的城乡二元化户籍管理制度曾经使农民成为一种身份，因为没有迁徙的自由，农民不可能离开农村；反过来讲，农民的生产生活均依赖农村土地，农民也无法离开农村。而与户籍改革相伴随出现的现象是，流动人口的规模在20世纪90年代以后迅速增加，从1982年的657万人增长到2010年的2.2亿人。户籍制度改革导致不适合再以农业户籍身份来配置集体经济组织成员权，而人口流动也说明农民不需要再固守在农村、依赖农村土地等集体资产获得生活保障，集体经济组织成员权与特定身份相联系的做法也与人口流动的趋势不相符合。

(二)农村社会体制的变化与成员权社会保障功能的解脱

我国在建国后实行城乡分割的社会管理体制，在城乡推行完全不同的社会保障体系。我国在城市从20世纪50年代开始建立了从出生到死亡的全方位社会保障体系，而长期以来农村居民的社会保障仅面向五保户等特殊群体，总体上处于空白。因此，农村集体经济组织成员权不仅从政策设计上要承担农民的生产生存社会保障功能，实践中农民也确实需要这种社会保障。而随着我国工业化的初步实现、城镇化建设稳步推进，我国开始实行工业和城市“反哺”农业农村的总体政策，城乡不断融合，其中一个重要方面便是城乡社会保障体系的统筹发展、农村社会保障体系的建立健全。2014年，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)，一个重要目标是统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，我国社会保障体系城乡二元制的时代即将结束。农民以特定身份享有集体经济组织成员权以取得生活保障的必要性将逐渐丧失，附加在成员权的基本社会保障功能将逐渐淡化，为其蜕化为一种纯粹的民事权利提供了可能。

(三)农村集体经济组织性质的改变

目前我国农村集体经济组织的性质逐渐发生改变。历史上的农村集体经济组织是超经济组织，未来的农村集体经济组织应何去何从？在农民集体主体地位虚化的情况下，如果不把农村集体经济组织作为实体化的独立民事主体进行制度设计，那么集体财产经营管理将陷入权利义务模糊不清的境地。因此，赋予农村集体经济组织法人地位，农村集体经济组织以自己的名义从事各种活动并独立享有权利、独立履行义务，独立承担责任，这有利于集体经济组织参与市场活动，规范化管理集体资产，壮大集体资产。2017年3月15日通过的《中华人民共和国民法总则》明确了农村集体经济组织的独立法人地位。同时，“农村集体经济组织承担的社会管理和公共服务职能，应随政府职能的到位而逐步退出。”农村集体经济组织原先的政治职能、公共服务职能在将来都应该由政府等公共组织来承担。未来农村集体经济组织要定位于经营管理集体财产、维护集体成员权益的组织。我国未来农村集体经济组织发展的方向是要实现自我管理，发育成自治的市场主体。与此同时，农村集体经济组织的成员权也将凸显出民事权利性质，并按照市场规则建立相关权利享有与实现规则。

三、现代农村集体经济组织成员权的应有属性

农村集体经济组织成员权存在基础性的变化，为以现代法学眼光来审视集体经济组织成员权提供了前提条件，而从现代集体经济组织成员权的功能、内容、来源来看，现代集体经济组织成员权是以实现成员财产利益为核心目标的民事权利，应属于私法上的财产权。

(一)集体经济组织成员权的来源决定了其财产权属性应被强调

未来集体经济组织是管理集体财产的一种经济组织，成员与农村集体经济组织之间的关系主要是一种经济关系。因此成员在集体经济组织中享有的权利就应属于一种财产权。从更深层次讲，农民的集体经济组织成员权来源于农民集体所有权，成员权是集体所有权的实现方式之一，其本质上是农民实现其在集体所有权中财产性权益的方式，因此也应该属于一种财产权。虽然现实中农民集体经济组织在习惯上都强调集体成员的身份性，避免集体成员的利益被外来异质性成员所分享，但这也是源于以往以户籍划定集体经济组织成员身份，需要通过设定壁垒以巩固自然形成的既得利益，防止外来者分享既得利益。在成员权作为一项财产权允许成员自治的情况下，外来者能否取得成员权由农村集体经济组织成员自治，就不存在以户籍身份来排除外来者的情况了。

(二)农民集体经济组织成员权的功能转变凸显了其私权性质

未来社会保障是由政府提供的公共产品，在集体经济组织成员权不再承担社会保障功能的情况下，成员权将变为一种纯粹的私权。以往由农村集体经济组织成员权为农民提供社会保障，造成很多弊端。例如，在实践中农民利用集体土地的土地承包经营权、宅基地使用权，由于作为一种生存保障无法在市场上流转，造成资源无法优化配置，甚至有的农民在有其他收入来源的情况下选择将承包土地抛荒，不在农村居住时将宅基地闲置，造成资源浪费。再如，基于农村集体土地的生存保障功能，配置承包地时一般实行在集体经济组织内部均分土地面积的做法，容易导致土地细碎化经营，严重妨碍了农业生产的集约化和生产效益的提高，单个农户无法通过规模经营来提高生产效益。目前，我国的各类政策文件也承认农民在集体经济组织中享有的权利为一种财产权。例如，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。我国未来的制度设计将逐步承认农民对集体经济组织成员权中具体权利的合法处分。再如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权……而处分权能正是财产性权利区别于人身性权利的权能。

(三)集体经济组织成员权的内容决定了成员权的财产权属性

农村集体经济组织成员权的核心权利包括集体经济收益分配请求权指向的是一种财产性利益关系，以成员资格取得的土地承包经营权、宅基地使用权指向的也是土地这种资源的财产性利益关系。土地对人们来说是一种宝贵的资源，在市场经济中是一种具有交换价值的资源，其实也是一种商品，“如果当事人要利用不属于自己的土地，就需要向土地的所有者支付一定的代价，这是基于土地稀缺而产生的土地价格”。以土地承包经营权为例，其性质曾经存在很大争议，主要有物权说和债权说等，但《中华人民共和国物权法》最终确认了土地承包经营权的用益物权属性。依据《物权法》第152条规定，宅基地使用权是我国集体土地所有制下为解决农民的基本居住问题而设计的用益物权制度，是传统民法上的地上权制度在我国的制度创新。因此，对农民来说，土地不仅是一种生产性要素，更是一种财产性要素。虽然农民享有的集体经济组织成员权包括了监督权、选举权、知情权等人身性权能，但这些权能的行使都是为了辅助集体收益分配请求权等财产权利的实现，是依附于财产性权利的，因此从本质上讲，财产性权利是现代集体经济组织成员权的核心内容。

四、作为财产权的农村集体经济组织成员权的制度供给需求

现代农村集体经济组织成员权应是一项以财产利益为核心内容的权利，然而面临集体经济组织成员权性质的变化，我们并未做好准备工作，至今我国尚没有一部法律对集体经济组织、集体经济组织成员权进行专门系统的规定，相关的法律规则零散分布在不同的法律法规中。这不仅导致人们对集体经济组织成员权的认识无法统一，也影响着农民对集体经济组织成员权的享有和行使，制度供给需求严重缺位。基于农村集体经济组织成员权的私权性质，未来我们要尽快出台相关制度。

(一)集体经济组织成员权的流转制度

集体经济组织成员权作为一项财产权，要按照市场规则配置、流转、行使。作为集体经济组织成员权具体内容的土地承包经营权、宅基地使用权，在本质上是市场经济下的一种财产权，应按照市场规则设立、运行、流转。学界对此已进行了多年探讨，然而实践进展较为缓慢，其观念障碍在于对这些权益的属性认识不到位。从更深层次讲，农村集体经济组织成员权作为财产权能否转让？在很长一段时期，我国集体经济组织成员都具有封闭性，当事人只能基于出生、婚嫁等原因取得成员权，具有当地农业户籍是享有成员权的必备要素，因此这种成员权具有强烈的身份色彩，不可能自由转让。但从法理上讲，作为财产权，应允许当事人处分，包括流转，这其实就是当事人对其财产的一种自我安排。从现实需求来讲，城镇化是不可逆转的时代趋势，农民大规模进城落户己经成为现实，进城落户、工作、生活的农民已经离开农村、离开了集体经济组织，成员权已经不再是生存生活的必需品，如何变现？只能是转让。无论是集体所有权，还是集体经济组织，都不会因为集体经济组织成员权的转让而受到影响，所以成员权转让应不存在障碍。因此在城乡社会保障统筹发展基本到位、农民转让集体经济组织成员权不存在后顾之忧的情况下，应允许农民转让集体经济组织成员权。当然集体经济组织成员权的转让不是任意的，法律要设置一定的条件：成员权在集体经济组织内部进行转让时，听任当事人之间的自治；成员权在集体经济组织外部进行转让时，需要通过召开成员大会，履行其他成员同意程序。集体经济组织成员在历史上属于共同生产经营体，因此转让成员权，要经其他成员过半数同意；集体经济组织成员对外转让成员权时，在同等条件下，本集体经济组织成员有优先购买权。同时集体经济组织可以以章程的形式对成员转让成员权的规则进行规定，比如可以对成员权转让的具体程序做出规定，这种规定只要不违反法律、行政法规的强制性规定就有效。

(二)建立集体经济组织成员的自治制度

农村集体经济组织今后要发育成市场主体，实行意思自治，因此集体经济组织成员权也将凸显出自治性，成员权的享有、行使应更多体现成员自己的意志。在近代社团法上，作为自治依据的社团章程也是成员依据自治原则制定的，农民集体经济组织也可以制定自己的章程、做出决议，规制其成员权。农村集体经济组织是在集体所有制的基础上建立运行的，而集体所有制中农民的权利是不分份额的，在集体中平等地享有和行使权利。因此，在农村集体经济组织中，成员平等地享有、行使成员权，农村集体经济组织做出自治决议时应坚持平等原则，即基于一人一票的原则行使表决权。

另外集体经济组织成员自治不是放任的自治，法律要对成员自治的形式、自治边界进行明确规定，如果利用或损害集体经济组织成员权益，立法应予以干预。例如，重庆某县某村的村规民约规定，领取土地转让补偿款，需要到医院做贞洁鉴定，目的是防止一些村民出嫁后还在村集体中享受福利。按照当地的村规民约，村民出嫁后不得在集体中享有成员福利，这其实就不当剥夺了当事人的合法权益。有时集体经济组织自治并不能体现、反映多数成员的真实意志，被少数群体所实际控制，在农村集体经济组织成员自治出现失灵的时候，应排除当事人的自治。立法可以规定，如果集体经济组织决议、章程违反法律、法规强制性规定，则认定无效。另外，基于农村集体经济组织的特殊性，也要对成员自治进行限制，比如成员不能做出决议解散集体经济组织。

(三)重构集体经济组织成员权的主体资格制度

计划经济时代的户籍制度承担了社会利益分配的重要功能，不同户籍的人群实行不同的社会保障政策，因此在集体经济组织成员权背后的生存保障利益分配上，户籍几乎是唯一的具有可操作性的标准。然而，户籍制度改革要求剥离户籍的权益分配功能，废弃了集体经济组织成员权资格确认的户籍标准之后，成员资格的封闭性也将被放弃。有学者指出，坚持集体经济组织成员资格的开放性，符合人口流动的规律。笔者认为，集体经济组织成员权的主体资格认定要针对不同时期的权利主体分开来进行。对于原集体经济组织成员权的主体认定，要尊重历史事实。过去在认定农民的成员权主体资格上采取户籍标准具有历史合理性，因此对原集体经济组织成员、成员权主体的认定，应继续采取户籍标准，并以依赖农村集体经济组织取得生活保障为补充标准。户口在农村集体经济组织所在地的，属于该组织成员，或者户口不属于当地的农业户口，但依赖农村集体经济组织取得生活保障的，属于组织成员。对于今后集体经济组织成员权主体资格的认定，要坚持自治标准，农村集体经济组织可以章程的形式对成员权主体变动规则进行规定，而农村集体经济组织章程应经成员大会决议通过。农民可以依据章程规定的条件、方式进入集体经济组织或者转让自己的成员权利引发成员权主体变动。