国家治理视角下房地产税制改革的路径思考

孟 楠

(亳州学院,安徽 亳州 236800)

20世纪80年代末，新成立的深圳特区为发展地方经济拍卖了第一宗土地，拉开了房地产行业市场化的序幕。30年来，房地产业进行了深刻的变革，对国民经济和生活产生了深远影响。十九大报告指出，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如今，房地产市场的畸形发展严重影响了民众的日常生活和国家的治理转型。十二届全国人大五次会议明确将房地产税法列入五年立法规划。2017年底，时任财政部部长肖杰提出了“立法先行，充分授权，分步推进”的原则。2019年3月，李克强总理在《政府工作报告》中表示，稳步推进房地产税立法，房地产税制变革迫在眉睫。

一、房地产税制的改革期望

(一)解决地方财政困境

1994年实行分税制改革，财权和财力向中央倾斜，中央宏观调控能力显著增强，为经济良性发展奠定了基础。但长久以来，地方政府财权和事权并不匹配，财政压力较大，不得不通过出让土地满足地方基础建设、提供公共产品和服务的资金需求，但这是不可持续的。首先，土地资源的稀缺性决定了土地出让并非稳定持久的收入来源；其次，土地价值升高、国民维权意识提升使得地方政府征地成本上升；最后，人口红利衰减、中央对房地产调控增强导致土地收益下降。2016年虽然提高了地方政府增值税分配比例，但“营改增”全面实施，取消了原本由地方政府支配的营业税，地方财权与事权不匹配这一矛盾依然无法解决。政府期望房地产税制改革能够帮助地方获取稳定的财政收入。

(二)促进社会平衡发展

平衡发展是指社会可接受公平和资源合理配置下的可持续发展。市场经济发展在创造巨大社会财富的同时也带来了比较严重的贫富分化。北京大学谢宇教授2014年发表的研究报告显示：1995年我国家庭净资产基尼系数为0.45，2002年为0.55，2012年为0.73。进入21世纪，房价一路高涨，房子不仅仅是消费品，也成为中产家庭和富人钟爱的投资品种，家庭财产配置中房地产投资占比明显增大，而且反过来助推了房价，加剧了贫富分化的马太效应，富人多套住房闲置，穷人无房可住。政府和国民期望房地产税能够发挥财产税应有的调节效应，促进社会公平和资源合理配置。

(三)建立市场长效机制

1998年，取消福利分房制度，购房资金涌入房地产市场，开始推动房地产价格一路走高。1998年，北京二环房价约每平方米2 000元，现在达到了每平方米10万元。20年来，北京、上海、广州、深圳的平均房价上涨超过20倍，但全国的GDP上涨不超过9倍，城镇居民可支配收入上涨不超过7倍。房价升高既有需求推动，也有金融深度介入的因素，开发商高负债经营，贷款拿地，购房者贷款买房。房地产行业占用了大量资金，高杠杆、高房价直接影响了中国金融市场的稳定发展，日本“失落的二十年”、美国“次贷危机”都是前车之鉴。政府期望房地产税制改革能够抑制房地产市场过速发展，缓解金融泡沫膨胀，促进国民理性购房。

二、房地产税制改革困境分析

(一)现行税制存在诸多问题

我国现行房地产税制存在诸多问题。有学者指出，对房地产价值中已缴纳土地出让金的部分征收房产税是重复征收，如果不厘清税费与土地出让金之间的关系，会削弱房地产税制改革的正当性和合理性。除了土地出让金之外，与房地产直接有关的税种包括耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税等，间接相关的包括企业所得税、个人所得税、印花税等，税种十分繁杂，部分税种税基重叠，民众理解困难。现行房地产税制保有环节征税低，流转环节征税高，并且仅对生产经营用房征税，对居住用房免税，没有充分发挥财产税的调节功能。对房地产税费一揽子项目进行重新设计是一个系统工程。

(二)税制设计影响因素复杂

房地产税制设计影响因素十分复杂，增加了改革难度。(1)我国城乡二元化发展，房屋产权结构复杂。从产权划分，我国房地产产权可分为公有产权和私有产权。公有产权包括国有产权和集体产权，其中，集体土地不允许直接在市场上交易，只能通过先被国家征收再出让的方式才能流入自由交易市场。对这部分没有交易市场的集体产权，是否纳入征税范围？(2)住房从来源可以划分为福利性住房和商品房。从20世纪80年代末开始，逐渐取消福利性分房，在取消之前，福利分房依然是获得房产的主要途径，房产大小、规格与收入关系不大，主要是根据贡献大小无偿或低偿分配，高价值房产拥有者不一定就有高收入，如何征收房产税呢？

(三)推行新税制易引起抵触

进入21世纪后，我国房地产的保值增值能力对于普通家庭来说超过了大部分资产，房价上涨幅度让世界瞠目结舌。无论穷富、无论是刚需抑或是投资，人们把绝大部分财富主要配置于房地产。我国面临经济转型的需求，内需是稳定经济发展的重要保障。居民消费能力高低依赖于自身拥有财富的多少，而现实是我国居民储蓄率逐年下降，杠杆率升高，大量资金涌入房地产，高房价大大挤压了中产阶级和贫困人群的消费空间。房地产税关系到成千上万普通百姓的切身利益，如果征收税额过高，很容易导致纳税人产生“高税负”之痛，引起纳税人抵触。

(四)顾忌房地产市场波动加大

近年来，我国的经济环境出现了较大变动，表现为：一是房价高企与消费水平不匹配开始显现，房地产业投资增速降低；二是中美贸易摩擦频繁，人民币汇率波动加大；三是金融对房地产行业的深度介入，系统性风险增加。目前我国面临经济转型的需求，过去拉动经济增长的“三驾马车”——投资、出口和消费被“新三驾马车”——养老、医疗和教育所替代，高房价限制了政府调控和居民消费升级的空间，间接阻碍了中国实体经济改革创新。房价若大幅度下跌，居民净资产将会缩水，甚至可能导致贷款买房者资不抵债，对金融市场产生巨大冲击。新房地产税法尚未出台，就被一些学者称为房价的“大杀器”，对房价的未知影响是新房地产税迟迟难以出台的重要原因之一。

三、房地产税制改革的路径思考

(一)明确功能定位

改革开放以来，我国数次改革实践证明，改革目标明确更易取得成功。人们对房地产税制改革寄予了很大期望，赋予其诸多政策功能，功能之间却并非完全协调。房地产税的功能定位直接影响税制设计和实施，因此需要予以明确。

我国市场经济发展要求加强服务型政府的建设，强化地方政府的服务职能。依现有舆论和政府透露的信息看，改革后很可能把房地产评估价值作为计税基础，在持有环节对个人住房征税。不动产难以隐藏，具有作为地方主体税种的天然禀赋，庞大的房地产市场规模无疑能为地方财政做出巨大贡献，能够在这种“倒逼”式改革中发挥潜力和作用。地方政府提供公共服务，优化本地投资环境，把房地产收益作为地方政府服务成本的补偿，建立起地方税收与公共服务之间的联系，克服政府过去既抓生产建设又抓管理服务的弊端，实现地方政府财源与职能的对称、财政收入与支出的良性循环。

纵观世界各国税收制度的发展历程不难发现，在经济发展水平较低时，流转税收入占税收总额比重较高，这是因为以商品流转额征税具有税收稳定、中性、易征收的优点。但由于个人消费需求的有限性，商品税的个人负担比重随着收入的增加边际递减，商品需求弹性越低表现越明显，相对富裕阶层来说，贫困人群商品税税负占收入比重更高，这种间接税的累退性不符合量能纳税原则，容易激起社会不同阶层矛盾。发达国家的税收历史证明，随着经济的发展，流转税比重降低、直接税比重升高有利于避免财富差距过大、缓解阶层矛盾、维护社会稳定、激发经济活力，在持有环节征收房地产税能够缓解财富升值带来的贫富分化。

个人的住房需求是有限的，我国许多购房行为是投资需求所促成的，征收房地产税能够促进房主充分利用房地产资源以应对持有成本上升的压力。但也应当注意到，房地产税增加了持有成本，在需求旺盛情形下，税收成本会通过产权交易转移到购房者一方，进一步提升房价；在需求低迷情形下，持有成本升高会加重购房者观望情绪，进一步压低房价。持有环节的房地产税在供需失衡的情形下对价格有负面的放大效应，税制改革无法独立承担建立房地产市场长效机制的重任。

综上所述，我国房地产税制的功能定位应以获取财政收入和促进社会平衡发展为主，建立房地产市场长效机制为次。

(二)立法达成共识

财税改革作为经济体制改革和政治体制改革的交汇点，每一次经济环境或者制度发生重大变化，财税制度都会随之做出较大变革或修订。1994年分税制改革以来，随着经济发展，中央与地方政府之间财权和事权不相匹配、支出责任划分不清等弊端逐渐凸显，为适应全面深化改革的需要，我国开始了新一轮财税体制综合改革。房地产税制改革是这次变革的重要组成部分，涉及利益复杂，需要各级政府、各个单位、广大人民群众的广泛支持和协力配合，改革目标和路径的选择需要社会各界达成共识。

税收法定是世界各国税制建设的积极经验，立法是共识达成的重要路径。在立法过程中，允许人们对改革路径充分讨论，表达自己的诉求和建议，一方面能够增加理解、普及相关知识、发现改革中的利益矛盾，另一方面能够对各种备选方案充分考虑、全面评估，最终形成切实可行、综合各方利益的改革方案，这个方案是各个政治力量开放式博弈之后达成的，更有政治保障。

(三)科学设计税制

1.理顺法理基础。完善房地产税制首先需要理顺法理基础。部分学者指出，国家拥有土地所有权，缴纳土地出让金仅获取70年使用权，对已经缴纳土地出让金这部分再征收房产税是重复征收，针对这一争议，可从以下几点加以认识：(1)土地出让金是国家让渡土地使用权获取的收益，具有地租的性质，房产税是政府为公共治理收取的税金，二者性质不同；(2)物权法规定住宅建设用地使用权期限届满时自动续期，虽然还未正式出台针对续期条件的相关法律，但从国务院相关部门透露的信息显示，自动续期成本将会非常低廉甚至无需任何成本；(3)在会计计量上，土地出让金不属于费用类，是与建造房屋的钢筋、水泥等共同构成房屋开发成本，包含在房屋价格中，对钢筋水泥没有重复征税，对土地出让金同样没有；(4)对用益物权征收房地产税，在国际上并非没有先例，英国有多种形式的公有土地，这些土地使用权可以通过交易获取，所有权依然属于国家，但仍需缴纳房地产税。

2. 税制设计的总体思路。(1)在建立现代财政制度这一改革总体目标下构建稳定的税收结构体系。2013年，习近平在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中明确指出，新一轮财政体制综合改革的目标是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，推进国家现代化治理，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。(2)在以稳定税负为前提，增加保有环节房地产税的同时，降低开发、流通、租赁环节的税负。我国政府总收入包括公共财政收入、政府性基金收入、社会保险基金收入和国有资本经营收入。如果按照政府总收入口径计算宏观税负的话，相比国外大多数国家，我国处于较高水平。在当前扩内需稳增长背景下，不额外增加人民负担有利于改革的稳步推进。(3)保证税制设计的前瞻性、科学性、易行性。目前的房地产税收体系税制陈旧,税种众多，税基重叠，设置环节不合理，房地产税制改革需要与其他相关税种重新平衡协调，切实考虑民众感受，合理设置税收要素。例如，改革后房地产税以评估值为税基征税，那么房地产税税额会随房产升值而增长，与土地增值税税基就会重叠，可以考虑取消土地增值税。再如，发达城市房价动辄几百上千万，拥有高价值房产的既有“房奴”也有“房叔”。如果按照累进税率来征收，那么很容易引起“房叔”的抵触，也可能导致持有多套住房者大面积抛售，造成房价暴跌；如果按照比例税率来征收，“房奴”的税收负担相对较重，不利于扩大中产阶级规模；如果在比例税率基础上设计以个人平均使用面积为标准的减免税制度，既考虑了“房奴”的压力，也顾及了“房叔”的感受，会更易于实施。(4)我国经济发展存在地区差异，税制改革不必要求全国各地整齐划一。把房地产税制改革作为建立现代财政制度、重新划分中央与地方财权和事权的突破口，必须给予地方政府更多的自主征税权力。这可以通过赋予地方政府立法权来实现，也可以通过税制设计来实现，如在设计税制要素时使其有足够的弹性，以便让不同地区根据自己的特点和需求选择最适合的方案。(5)对于历史遗留问题所造成的房地产权利差异，可以实行税基分步扩围的办法。农村集体产权土地不允许市场买卖，可以暂不征收房地产税，随着集体经济发展与城乡差距逐步缩小，未来再择机把农村房地产纳入征税范围，有利于降低农村负担，支持乡村建设，促进城乡一体化发展。对于福利分房，受房者无偿获取房产但不能自由买卖，虽然享受到与商品房同样的公共服务，但考虑到受房者不一定有与房产价值相匹配的收入，可给予一定缓冲时间，在房屋产权证办理或者房屋买卖时补征。

(四)加强征管能力

房地产税的扩围改革，纳税人能明显感觉到税负增加。如果征管能力不具备，将会导致税源流失、征纳双方矛盾激化，税制落实无法得到保证，可考虑从以下几个方面着手加强征管能力建设：

1.建立独立专业的评估机构。鼓励社会资本建立房地产评估机构，确保评估机构的独立性和专业性，有利于缓解征纳双方矛盾，也有利于利用批量评估等先进评估技术降低评估成本。

2.建立简便易行的申报制度。现行房地产税缴纳主要依赖纳税人自主申报，这是符合财产税特点的申报办法，也有利于提高纳税人主动纳税的意识。房地产税制改革后，增加对居民住宅征税，考虑到税源分散、纳税人纳税意识有限等因素，税务机关可以委托社区、村委会、物业部门等代征。

3.建立便捷服务的沟通途径。房地产税制改革成功的关键在于获得纳税人的理解、支持和配合，纳税服务水平的提升需要建立良好的征纳双方沟通机制，可以通过寄送纸质或者电子税单、建立信息服务网站等方式让纳税人了解税法和如何履行纳税义务，利用电子信息技术提供便捷的查询、申报途径。

4.建立信息共享的协作机制。房地产税征管需要税务部门能够获取准确的房产信息、房产交易信息、房价信息等。由于税源可能分散在不同省份，这就要求在全国范围内建立起统一的不动产登记制度。2015年3月，我国已经开始实施全国不动产登记制度，但小产权房、市民购买的村证房等产权并不被法律认可，暂未纳入登记范围，税基扩围以后需通过法律途径予以解决。

未来房地产税制改革可能会有一些减免税政策，假如制定人均免征面积，税务部门就需要获取户籍人口信息；国土、房管部门在办理产权转移时也需要了解产权所有人缴纳税款信息；房产税征收需要采集纳税人银行账户信息；纳税人如有失信行为，税务机关需要对其银行账户进行监管。以上种种说明，房地产税征管不能仅仅依赖税务部门“单兵突击”，需要与民政、公安、银行、房地产管理等部门通力协作，建立起相关部门协税护税机制。

5.建立周全有效的保障体系。《中华人民共和国税收征收管理法》要考虑未来可能出现的情形，对相关条款进行修订或增加。例如，现行法律并没有赋予税务机关核查纳税人住房的权力，假如未来房地产税制改革把居民住房纳入征税范围，就需要对现行法律进行调整，赋予税务机关个人住房信息核查权。

通过开展纳税评估、税务稽查、税务审计等工作加强税收监管，通过税收保全、强制执行等措施确保税款及时入库。针对经过调查认定真实存在缴税困难的特殊情形，可以制定延期申报制度。为激发纳税人自发纳税意愿，可以制定一些激励措施，如提前缴纳给予一定折扣或奖励。可以考虑引入房地产证书年检制度，限制没有履行纳税义务的产权交易。