浅析开展财政预算评审与事前绩效评价有机结合的重要性

□潘青锋

党的十九大提出全面实施绩效管理的理念，2018年9月出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，更加明确了实施预算绩效管理是加强国家治理能力和完善治理体系的必要工作，是加快改革财税体制、健全当代财政体制的核心内容，是公共服务质量提高、财政资源优化配置的主要措施。全面实施预算绩效管理的主要内容体现为“三个全面”，即：“全覆盖”、“全方位”和“全过程”。无论是“全覆盖”还是“全方位”都应围绕“全过程”预算绩效管理开展，所谓“全过程”就包括事前、事中、事后，由此可见在建立“三全”体系中，树立全过程预算绩效管理链条是根底与核心，是整体实施预算绩效管理的重点。《意见》指出建立绩效评价机制，每个预算单位要结合预算的评审和项目的审批，对重点政策和项目展开事前绩效评价，论证立项该政策或者项目的必要性、投入的经济性、预期达到的绩效目标合理性和政策或项目的实施方案可行性、资金筹集的合规性等，投资单位要强化投资绩效评价，将评价的结果作为预算单位申请资金的重要条件。各级的财政部门也需要进一步加大预算审核力度，或委托中介部门进行独立客观的评价工作，安排财政预算资金时以评价结论为必要条件。由此看来对重大政策和项目的事前绩效评价势在必行。

一、财政预算评审的职能转变与事前绩效评价的联系

为了适应深化财政改革和经济社会形势发展的需要，根据财政部、省财政厅关于机构改革和职能转变的要求，各地将原财政投资评审中心的名称更改成财政预算评审中心，同时对机构的职责范围进行了调整；配合进行部门的绩效评价；配合规范项目支出基准建设工作；配合完善绩效评价指标建设工作；承担财政资金投资项目工程的预决算评审工作。机构职责的调整标志着财政预算评审已成为财政预算管理必不可缺的工作，是提升预算编制质量，优化财政资源配置的重要方式。财政预算评审中心的工作重心就是要积极参与预算绩效管理，特别是事前绩效管理，通过事前绩效评价对财政预算支出的规模是否适度、政策实施效果是否显著、是否实现了与国家宏观经济目标相一致、是否偏离了公共管理预期目标、是否实现了公众效益最大化提供决策依据。

作为绩效管理的重要基础，事前绩效评价工作对一项政策或项目的决策和实施有一定的必要性。首先事前绩效评价的结果应用对于是否立项该政策或项目的预算和对该政策或项目分配多少预算资金的运用都会发生直接影响作用。其次事前的绩效评价对于各地财政系统掌握各行业发展未来、预算机构安排项目资金、项目的工作进度管理等都可以做好全面把控，提高了财政预算资金使用的可控性和合理性。最后还可以通过分析政策或项目实施的依据、行业背景和项目预期效果，细化量化其绩效目标、准确对应受益范围、提高政策或项目的预期效果，强化绩效管理的成效。

二、当前财政预算与绩效管理的发展情况

从绩效评价的发展历程来看，我国是1981年在政府报告中首次提出“经济效益”，随后在经济效益与发展的矛盾中研究绩效评价的思路，于十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”。2014年国务院提出全面推进预算绩效管理工作，加强财政支出管理，逐渐将绩效管理理念推广至各级财政预算单位及全部财政资金，把绩效评价的重心工作由单一的项目支出扩展到部门整体支出等各个方面，并强调重点加强绩效评价结果的应用，将绩效评价的结果运用作为各级财政支出结构调整、财政政策执行和预算资金合理安排的必要依据。2015年开始实施的新预算法也为预算绩效管理提供了法律基础。2017年十九大中更是提出了财政预算制度改革的新内涵，要建立健全标准科学、约束有力和透明规范的财政预算制度，全面实施绩效管理。

三、开展事前绩效评价工作需要把握的重点

开展项目事前绩效评价，我们认为主要从以下几方面着手：

第一，立项必要性。重点关注评价项目的立项依据是否充分，与别的项目内容是否重叠，与相关法规政策是否紧密相关，项目立项是否规范等。

第二，投入经济性。重点关注项目规模标准是否适当，是否与我市经济社会发展相适应，是否选择最优的方式方法，用较经济的投入取得较好的效果等。

第三，实施方案的可行性。重点关注项目是否具有实施的条件，项目的实施方案是否有操作性，是否具备相应的实施资质等。

第四，绩效目标合理性。重点关注项目绩效目标是否完整、清晰，是否与相关政策相符；预期绩效是否合理，产出和效果是否相关联；绩效目标是否可以充分实现等。

第五，预算编制精准性。重点关注项目预算编制的真实性、完整性，编制内容的科学性（与绩效目标、实施方案等是否衔接），预算标准依据的适当性，测算的准确性等。

四、积极探索财政评审和事前绩效评价的有机结合

（一）强化评审把关，强化绩效目标前置要求

绩效目标是资金使用单位根据其履行职能和事业发展需要所申请的预算资金规划在一段时期所完成的产出和效果，是财政预算绩效管理的最前端工作，是整个预算绩效管理的主要目的，也是安排项目的财政资金、进行项目的绩效跟踪和项目完成后的绩效评价工作的必要根据。把预算绩效目标定为财政资金使用的必需依据，强化绩效目标编制的刚性约束作用，要求财政资金使用单位在编制预算时必须制定项目或者部门整体的绩效目标，如若不依据规定编制绩效目标的项目或者部门不予纳入财政预算，严格执行“无绩效不预算”。而且要强化评审把关，预算和绩效同审核。明确财政管理部门和财政资金使用单位位于绩效目标管理程序中的权利和义务，严格执行“谁申请资金，谁设定目标”，“谁分配资金，谁审核目标”，对项目或者部门整体的绩效目标进行全面评审。

（二）积极探索，建立健全事前绩效指标体系

指标体系是最能反映绩效评价科学性和合理性的部分，也是绩效评价过程中最大的难点，针对各类资金、各种规模、各个行业确定适合自身特点的个性评价指标。设置科学的指标体系是绩效评价工作的基本条件，合理、科学的指标体系不仅仅是绩效评价质量的重要保证，也有利于客观地对绩效评价结果进行量化衡量，更好地反映该项目的效益和效果。

事前绩效指标体系的制定如果过于笼统，没有细化、量化，部分指标的设置不规范，对项目中存在的问题不能准确定性，评价建议针对性不强，设计的问卷调查不够合理，相关的印证依据收集不完整等，都会导致绩效评价报告的质量低下。构筑科学、完善的事前预算绩效评价指标体系，使绩效目标的设定不仅可以引导准确的预算资金安排，而且可以积极促进预算的有效执行和实施。特别是一些重点项目进行拨付预算资金前的绩效前评价，将财政预算评审工作嵌入到预算绩效管理当中，把财政预算评审作为预算绩效评价管理的重要部分，对于科学分配和管理财政预算资金、提高绩效评价结果公信度和影响力都具有积极的意义。

（三）注重评价质量，深入推进事前评价结果应用

全面、客观、高效、高质量的完成评价任务对评价机构提出了更高要求，因此必须要积极提升人员专业技能，积极参加业务培训，注重对法规、政策、工作流程和规范的及时更新，摒弃惯性传统思维和评价方式，创新工作理念和方法，从高度、深度和广度上有所突破，注重提高评价质量，强化绩效评价结果应用。通过绩效评价查找不足之处，发现项目中存在的问题，提出改进建议和措施，为财政提供高质量的评价报告，从项目的经济性、效率性、效果性等角度出发，对财政项目和资金的前期立项和投入进行分析，让财政资金真正的发挥效应，真正的服务于民，将评价结果作为项目预算制定的重要依据，真正体现绩效评价报告应有的价值，

综上所述，事前绩效评价工作可以促使预算单位更好的加强预算管理，让资金投入的更为合理，让项目实施的更合理，更科学，对于进一步提升财政预算资金使用效力，促使预算部门重视公共财政预算工作，加强公共财政使用的方向性和正确性，强化预算的合理性和科学性具有积极的意义。