找准新定位落实新要求全面发挥督察审计“第二道防线”监督作用

□沙宏

党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子。国税地税征管体制改革后，税务系统层级多、队伍大、业务广的实际情况更为凸显，对税收执法权和行政管理权的制约和监督已经成为当前内部监督最为重要的内容之一。总局王军局长在今年的从严治党工作会议上指出全国税务系统在监督格局纵向上要筑牢“三道防线”，督察审计位于第二道防线，所谓“故欲善守，必明善攻”，督审的核心任务即定位在着力发现问题、推动整改和提出改进建议。如何能够做到“善攻”，即高效率地发现问题、高质量地推动整改、高标准地防控风险，最终实现风险的内控内生化，这是夯实筑牢第二道防线的关键所在，也是新时代全面加强税务系统内部监督的核心目标。

一、提升站位，准确把握督审工作新定位

（一）加强督审工作是推进全面从严治党的必然要求

十九届中央纪委三次会议指出，要不断强化从严治党的制度保障，充分发挥巡察、审计、纪检的内部监督作用。

总局王军局长也对督察内审做出了“三个重要”的工作定位，即：督察内审是构建税务系统全面从严治党新格局的重要一环，是党委落实主体责任的重要抓手，是加强内部监督、防控风险、抓好队伍建设的重要力量。作为全国最大的垂直管理执法系统，精准的内部控制、高效的行政管理、规范的税收执法、严格的考评问责是税务系统践行全面从严治党和落实主体责任的现实需求和基本保障，与督审部门“控督审评谏联”的职能定位高度一致，是新时期督察内审工作新的责任与担当。

（二）加强督审工作是推动中央重大决策部署落地的重要力量

当前，税务系统处于改革的深水区，既有体制上的国税地税征管体制改革，又有税制方面深化增值税改革、个人所得税改革，更有减税降费政策落地生根等中央重大决策部署的落实，税收参与国家治理的作用越来越凸显。习总书记说“空谈误国，实干兴邦”，实际工作中，各项政策及改革措施的落实落地均需要强有力的监督推动。实践中，督审部门具有内部监督工作职责，督审人员既具备税收专业技能，又掌握督察督办的专业技能和方法，在推动中央重大决策部署落地等工作中发挥着重要作用。今年陆续开展的减税降费督察督办、第三方企业服务专项整治工作中，都充分体现了督察内审部门的职责和作用。

（三）加强督审工作是强化管理监督的重要内容

在税务系统组织体系中，巡视巡察、督察内审、纪检监察、税务稽查四个部门均具有监督职能，共同承担着税务系统内部监督职责，形成“四位一体”的监督体系。但不同部门监督重点相差很大，巡视巡察侧重政治监督，关注党的政策的落实；督察内审侧重执法规范性监督，关注税务机关和税务人员执法过程；纪检监察侧重政治纪律监督，关注税务机关和税务人员的违纪行为；税务稽查侧重于纳税遵从监督，关注纳税人偷税漏税行为。“四位一体”的监督体系相对独立而又相互关联，而税收执法行为的不规范将会直接导致重大决策部署落实不够到位、纳税人权益受损影响营商环境、产生税务人员廉洁以及纳税人遵从等风险，可以说督审部门对执法规范性的监督属于塔基类监督，是其他监督的基础和保障。

（四）加强督审工作是警示保护干部的重要方式

“抓早抓小、防微杜渐”是内部监督坚持的原则，常态化的督察审计实现与税收工作的紧密衔接，通过有效的发现问题，整改问题，进而举一反三的开展风险警示、内部控制和过错责任追究，不断明确和完善税收执法和财务管理中的“可为”和“不可为”的政策界线，让税务干部能够知错改错到避免出错，进一步减少税务人员发生违纪行为的机会，切实提升税务人员遵规守纪意识，有效发挥督审“治税管队”方面的重要作用。

二、深入探索，持续解决督审工作新问题

准确把握新形势下督审工作定位，围绕“发现问题、推动整改和提出改进建议”的核心任务，不断解决督审工作在发展中存在的一些问题，推进督审工作向纵深发展。

（一）在“内”字上做文章，解决“再出发”问题

督察内审核心是内部监督部门，要充分发挥督审“服务税收大局、服务中心工作、服务基层”的作用，就必须改变“重察重责”的常规工作模式，围绕“内”字这一核心监督点，不断拓展督审监督内容，始终做到将内部控制挺在内部监督前面、将内部监督挺在外部监督前面、将内部纠错挺在外部问责前面的工作要求，全面促进全省各级税务机关、税务人员规范执法、强化管理。一是统筹内部监督力量。对督察审计、督查检查、巡视巡察等发现的问题进行相互共享和认证，在税务系统内部形成“相互补充，权威防控”的监督合力，全面提升内部监督效能。二是统筹疑点数据推送，对内外部监督部门发现的疑点数据实行扎口管理，统一推送及反馈口径，解决基层持续“重复应对”的弊端，既提高工作效率，又切实为基层减负、减压。三是统筹系统上下，对督审重点工作任务按各市税收管理特点进行分配，按照“试点+推广”的模式开展创新性工作探索，对试点比较成熟的数据防控及内控方案在全系统进行成果共享，实现一条线上的散点联动和同频共振。

（二）在“防”字上谋创新，解决“促管理”问题

坚决树立“以防促察”的新监督理念，需要改变原先重点关注事中现场督审的工作模式，不断拓展事前风险防控方式方法。一是按照总局的“全覆盖”要求，制定本单位中长期督审工作规划实现对市级税务机关和重点县（区）、重点税收业务、重要政策落实的督审全覆盖，实现监督的全方位和无死角。二是及时进行风险的预警和提示，将监督关口前移。对照上级和外部监督重点，充分利用信息化手段远程调取和筛选数据，在充分开展典型验证和案头分析的基础上，按照风险等级定期推送重大疑点数据，着力减少实地督察次数，同时给基层预留核查整改时间，引导被督察单位立行立改。三是通过问题的梳理分析，实现内控成果转化。对督审发现的问题进行系统性的认真分析，明确产生原因、过错路径和整改方法，最终要通过信息化手段固化到金税三期系统和内控平台，以内控内生化的方式将被动监督逐渐转变为主动防控。

（三）在“改”字上求实效，解决“去顽疾”问题

以重点解决屡查屡犯的“牛皮癣”问题为突破口，在常规督审监督的基础上，全面建立整改落实“回头看”工作机制。一方面将监督重心后移，抓实问题的整改落实。在开展事前预警的基础上，对重大问题和整改不力的问题深入现场开展督促落实，不断强化发现问题的整改落实并扩大监督成果应用，实现执法监督重点从“点对点核查发现问题”向“以点带面强攻整改落实”转移。另一方面严肃问题追究，推动整改工作落地落实。不断探索拓展当前执法过错责任仅对经办人员追究的现有模式，对整改不力不到位以及短时间频繁发生同类问题的单位主要领导进行追究问责，从组织领导上提升站位，持续增强单位“一把手”的整改责任意识。

三、开拓创新，不断发挥督审工作新效能

（一）与风控联动，实现风险立体监督

督察审计侧重内部管理风险，风控部门侧重纳税遵从风险，二者属于“一个硬币的两个面”，相互关联又相互制约。对督察审计中发现的管理薄弱环节及时与风控部门对接，有针对性的提取疑点数据开展风险应对，实现对管理风险的二次补充防控；对风险应对中发现的重大涉税问题，从督察审计的角度进行逆向追溯，对税收执法各个环节进行规范性审核，深研问题产生的根本性原因，并有针对性地提出改进建议，切实提升内部监督精准性和有效性。

（二）与巡察联动，实现风险政治监督

在践行“基层减负年”的各项工作要求的基础上，不断拓展总局督察和审计统筹开展的工作要求，与巡察部门在税收执法和财务管理两方面开展联动，将督察审计结果及时共享本级巡察部门，实现内部监督力量的有效整合。同时，有效借助政治巡察的高度和力度来推动个别频繁发生的、较为严重的、整改积极性不高等问题的整改落实工作，在全面提升工作效率的基础上，也进一步增强工作质效。

（三）与法规联动，实现风险规范监督

所谓“透过现象看本质”，发现问题是表，提出改进建议才是根。每个督审项目结束后，要对发现的问题进行认真的梳理和分析，查找出存在政策理解偏差、执行尺度不一、落实没有有效抓手等问题及时与法规部门对接，有针对性地提出督审工作建议，制作下发《督审工作建议书》，指导和帮助基层税务机关和税务人员，执行好政策，落实好政策。同时，有效发现各项政策在实际执行中的问题，及时进行修改完善，切实扩大督审的工作成效。

（四）与基层联动，实现风险有效内控

通过在现场开展的督察审计项目，与基层税务机关在税收执法和财务管理的实际工作上实现有效互动，并对督察审计发现问题所采取的内控措施与内控手段在基层税务机关进行有效补充核验，积极收集和采纳基层上报的关于风险防控的内控建议，通过信息化手段及时固化到相关系统中，使内控不只停留在规章制度上，而是运行在税收工作的方方面面，将内部控制中突出的风险防控和促进管理的作用实打实地发挥出来，既能接住地气，也会发挥内控效能。