关于阳泉市全面实施预算绩效管理的思考

2019-02-19武昌鱼

山西财税 2019年11期

□武昌鱼

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以财政支出结果为导向的预算管理模式，目的在于强化政府预算为民服务的宗旨，强调预算支出的责任和效率，要求在预算全过程中更加关注资金的产出和效果。

从2013年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，到2014年经全国人大修订的新《预算法》中先后6次出现“绩效”一词，并将绩效作为新《预算法》基本的管理原则，再到2017年党的十九大提出“全面实施绩效管理”，特别是2018年《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称《意见》）的出台，标志着我国的预算绩效管理经历了分散试点、逐步发展、全面推进三个阶段。

一、全面实施预算绩效管理的意义

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。尤其在当前减税降费举措背景下，如何既切实减轻实体经济和个人负担，又能提高财政支出效益、缓解收支压力，成为建立现代财政制度的一个重要课题。全面实施预算绩效管理有利于深化财税体制领域“放管服”改革，加快建立现代财政制度，提升政府效能。

全面实施预算绩效管理是贯彻落实省委、省政府实施创新驱动、转型升级和市委、市政府聚力六大突破、实现转型崛起战略决策部署的有效途径。全面实施预算绩效管理有利于阳泉市持续推进能源革命，加快构建现代产业体系，继续打好三大攻坚战，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，促进阳泉市经济建设在由“疲”转“兴”基础上拓展转型发展新局面。有利于财政职能作用的有效发挥，推动财政资金聚力增效，使每一笔财政资金花得安全，用得高效。

二、阳泉市预算绩效管理工作现状及存在的问题

（一）近年来工作开展情况

2013年，阳泉市正式组建预算绩效管理科。六年来，阳泉市预算绩效管理的各项工作扎实开展，有序推进，制度建设日臻完善，绩效评价增点扩面，指标体系建设从无到有，各方面均取得了阶段性成效。

1.坚持制度先行，确保预算绩效管理工作规范有序。2013年以来，阳泉市立足整章建制，以构建工作制度为抓手，积极稳妥推进全市预算绩效管理工作制度化、规范化，不断完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理制度体系，先后制定和出台了《阳泉市财政支出绩效评价管理暂行办法》《阳泉市财政局财政支出绩效评价内部工作规程》等17个制度和办法，确保绩效目标制定、资金运行监控、项目完成评价、评价结果运用等各环节工作都有章可循，为各项工作的开展提供了良好的制度保障。

2.坚持理念传输，确保绩效意识深入人心。近年来，阳泉市不断采取多种形式加大对预算绩效管理理念的宣传力度。采用请进来、走出去的方法，全方位、多层次提升阳泉市预算绩效管理业务水平，逐步形成了范围广、层次多、内容丰富、形式多样的培训机制。广泛依托报纸、网络、信息交流平台等各种媒介，加大对预算绩效管理工作的宣传力度，建立网络QQ群、微信交流群及时上传预算绩效管理相关业务资料，进一步加强了与县（区）、中介机构和专家的沟通和交流，有效提升绩效评价工作效率与质量；充分利用《山西财税》、阳泉日报、阳泉市政府网站等媒介，适时公布阳泉市预算绩效管理工作动态，为在全市开展预算绩效管理工作营造了良好氛围，确保“讲绩效、重绩效、用绩效”的意识深入人心。

3.坚持队伍建设，确保预算绩效评价质量可信可靠。为使阳泉市财政支出绩效评价工作质量不断提升，市财政局制定出台了《阳泉市中介机构参与财政支出绩效评价工作暂行办法》《阳泉市市级预算绩效管理专家库管理暂行办法》，着手建立了阳泉市预算绩效管理中介机构库和预算绩效管理专家库，并对这两个库进行动态管理，不断充实参与阳泉市预算绩效管理的中介机构和专家队伍力量；连续六年组织对中介机构和专家的业务培训，并积极开展业务交流；引入政府采购和专家评审的方式规范管理中介机构参与绩效评价的行为，通过这些措施进一步促使第三方中介机构不断提升自身综合能力。

4.坚持点面结合，确保预算绩效管理扩面提质。按照“统一组织、分级实施、先易后难、由点及面”的原则，在搞好试点的基础上，积极稳步推进绩效管理工作。从2013年开展试点以来，阳泉市积极推进各项工作，预算项目的绩效目标管理范围由300万元逐步实现了项目全覆盖，重点绩效评价项目涉及金额由2.4亿元扩大到16.6亿元。此外，还连续两年开展对市本级财政管理水平的绩效评价工作，及时总结和发现市财政预算管理中存在的问题和好的做法。通过几年的积极探索，阳泉市的预算绩效评价工作从事后评价逐步向中期评价扩展，由财政资金的使用管理向财政政策制定的针对性和有效性延伸，由单纯的项目支出绩效评价逐步向部门整体支出绩效评价覆盖。

5.坚持结果导向，确保预算绩效评价结果有效运用。为了进一步强化预算绩效评价结果应用，我们制定和出台了《阳泉市预算绩效评价结果应用暂行办法》，多措并举推行绩效评价结果与反馈整改、通报、预算安排、公开、年度考核相结合。从2015年开始，我们通过开展重点评价，对项目中存在的问题和整改建议向相关预算单位进行了反馈，共反馈问题和建议900多条；2018年度市财政局选取了8个民生、重点类项目绩效评价报告和92个重点民生类项目绩效目标予以公开，公开的项目绩效目标共涉及单位25个，资金9.58亿元。通过开展绩效公开，有效地加强和改进了预算管理，同时也进一步增强了各预算单位的支出责任和意识，引导预算单位不断改进管理水平，使预算单位更加关注产出和效果，树立“花钱求效”理念。与此同时，积极将评价结果和改进管理相结合，努力将评价结果运用到下年度的预算编制中，有效地提升了预算编制的科学性和有效性。

6.坚持考核通报，确保预算绩效管理工作落到实处。为进一步整体推进全市预算绩效管理工作的深入开展，我们制定了《阳泉市预算绩效管理工作考核办法》，连续三年对各县（区）和市直预算部门开展预算绩效管理工作开展情况进行了严格考核，并将考核结果以正式的文件形式下发到各被考核单位，取得了较好的效果。通过加大考核力度，有效地督促各县（区）和预算单位及时发现工作中存在的差距和不足。

（二）存在的问题

1.预算绩效管理的工作机制尚不够顺畅。主要表现在预算单位和财政部门之间、预算单位的业务部门和财务部门之间、财政局内部科室与预算绩效管理科之间的工作机制不够顺畅。

2.预算绩效管理的理念尚未牢固树立。全社会的预算绩效管理理念和重视绩效的氛围尚未形成，预算单位、财政部门对预算绩效管理的认知程度直接影响工作开展的顺利与否，对各预算单位全面树立绩效理念的宣传还有待继续加强，特别是对预算单位有关领导的宣传发动还有一定差距。

3.绩效目标管理还不够规范。从近几年的工作情况看，预算单位在申请预算资金时，填报的绩效目标质量不高，指标比较笼统，不够明确、细化、量化；指标值与资金安排和资金使用的结合度不高；有的预算单位甚至存在应付填报，用工作指标代替绩效指标。

4.从事预算绩效管理工作队伍的整体水平不高。预算绩效管理工作政策性强、涉及面广，经过几年的实践，我们发现从事预算绩效管理的队伍整体素质不高，不能较好的适应工作要求，尤其是县级财政部门从事预算绩效管理工作的人员大部分为兼职，第三方机构的专业知识和理论政策水平不强，再加之部分预算单位从事预算绩效管理的人员变动频繁、不利于工作的衔接，这些问题也制约着工作的质量，整体业务素养需进一步提升。

5.各县（区）工作进展不均衡。个别县（区）由于受人员编制以及其他因素的制约和影响，工作的推进程度不够，工作进展不均衡。

6.绩效关口向事前和事中聚焦的力度和对绩效评价结果的应用还远远不够。从近年来的阳泉市工作开展情况看，事后绩效评价居多，对事中评估较少，尤其是事前评估在我省尚属空白；结果应用方面虽然有制度保证，但在实践中也仅仅只是停留在反映问题、督促整改等层面，尚未真正与预算管理有机结合。

7.绩效评价指标体系建设尚未建立。绩效评价指标体系是影响绩效评价工作质量的重要因素，是否具有一套科学、规范的绩效评价体系是目前绩效评价工作中面临的一个全国性的普遍难题，尤其是分行业、分领域的核心绩效体系和标准体系，定性和定量相结合的共性绩效指标框架尚未科学规范的建立，导致评价的针对性和依据不强，影响着绩效评价的质量。

三、全面实施预算绩效管理的重点内容

2011年，财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》指出,“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果反馈和应用管理共同构成的综合系统。”这表明无论何种预算绩效管理，都包含有绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等四个方面的主要内容与环节。

2018年中共中央、国务院出台的《意见》中把全面实施预算绩效管理的主要内容归纳为“三个全面”，即：“全方位”、“全过程”和“全覆盖”。所谓“全方位”，就是要构建全方位预算绩效管理格局，要求预算绩效管理的实施对象从项目为主向政策、部门整体支出拓展，从转移支付为主向政府财政运行拓展，从而形成政府预算、部门预算、政策和项目预算等全方位的绩效管理格局。所谓“全过程”，是要建立全过程预算绩效管理链条，将预算绩效管理贯穿到预算编制、执行、监督全过程。主要包括以下四个内容：建立重大政策和项目事前绩效评估机制，要求各单位、各部门结合相关预算评审、立项可行性研究和项目审批，对新增重大政策、项目及转移支付开展事前绩效评估；强化绩效目标管理，要求各级政府、各部门、各单位编制预算时，全面设置政策、项目、专项转移支付及部门整体绩效目标，体现产出、结果、成本、效益等绩效信息，并合理匹配预算资金；实施绩效运行监控，要求各级政府、各部门、各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，以确保预期的绩效目标如期实现；开展绩效评价和结果应用，要求各部门和各单位通过自评和聘请外部评价的方式，对预算执行情况开展绩效评价，并健全绩效评价结果反馈制度和绩效评价结果应用机制。所谓“全覆盖”，就是要完善全覆盖预算绩效管理体系，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算等，均纳入预算绩效管理的范围。从2011年财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》，再到2018年党中央、国务院出台的《意见》，我们可以看到，有关对全过程预算绩效管理要求的一致性。因此，本文认为无论是“全方位”还是“全覆盖”，都应围绕“全过程”预算绩效管理开展，由此可见，在建立“三全”体系中，建立全过程预算绩效管理链条是基础与核心，是全面实施预算绩效管理的重点。我们必须按照党中央、国务院的部署，既要全面推进，又要突出重点，要建立全过程的预算绩效管理体系，把绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果反馈和应用管理四个方面的主要内容与环节抓实抓细。

四、阳泉市全面实施预算绩效管理的工作思路

《意见》指出，要力争用3到5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。《意见》还强调，全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。这表明，全面实施预算绩效管理，不仅要扩围，而且要提质。为此，我们要围绕全面实施预算绩效管理重点任务，坚持年度目标和长期目标相结合，既要着眼当前抓住重点，又要立足长远全面推进，本着“建机制、扩范围、夯基础、抓重点、补短板、提质量”工作基调，全面推进阳泉市的预算绩效管理工作。

（一）提高政治站位，深刻领会《意见》精神

阳泉市的预算绩效管理工作经过五年的不断探索和推进，虽然取得了一些成效，但与党中央、国务院对加强预算绩效管理的要求还有很大差距，因此必须提高认识，统一思想，高度重视，充分认识全面实施预算绩效管理是党中央、国务院的决策部署的重要性，把思想认识和行动统一到党中央、国务院以及省委、省政府的决策部署和要求上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，并结合阳泉市实际，制定阳泉市关于全面实施预算绩效管理的实施意见，把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处。

（二）前移绩效关口，狠抓绩效目标管理

要扩大绩效目标管理范围，力争实现财政资金项目支出绩效目标全覆盖，同时要注重绩效目标的填报质量，加大对预算单位绩效目标申报审核。要培养预算单位从申请预算资金环节着手，将绩效目标的设置作为预算安排的前置条件，全面设置绩效目标，同时要积极探索财政预算评审和事前绩效评价的有机结合。

（三）积极完善机制，服务财政预算管理

《意见》指出要力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。我们首先要逐步完善全过程预算绩效管理机制，将绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节更加紧密地衔接，使绩效管理更好地服务预算管理。

（四）压实主体责任，树立绩效责任意识

进一步强化预算部门的绩效主体责任。采取多种方式加大对各预算单位绩效理念的传输，强化预算部门是预算绩效管理的第一责任人，使预算单位明确自身是财政资金的使用主体，要将支出主体责任和绩效意识扛在肩上，抓在手上，要以预算绩效管理约束支出行为，牢固树立正确的政绩观，要全面树立“花钱必问效，无效必问责”绩效责任意识，要积极主动配合财政部门做好预算绩效管理各项工作，逐步实现“要我评价”向“我要评价”的转变。

（五）加强宣传培训，努力提高工作水平

2019年市财政局将采取多种方式，有针对性地加强对财政系统、预算单位、中介机构的预算绩效业务培训，借助网络平台开展业务交流，推动社会力量有序参与，提升财政干部、预算单位、第三方等相关人员的业务能力，使预算单位、财政部门、社会各界形成多方联动，齐抓共管，层层抓落实的工作格局，改变财政部门一家独唱的现状。